Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 221/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę N. sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła N. sp. z o.o. w P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na naruszenie przepisów postępowania –
- 1. art. 144 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 218 § 1 kpa w związku z art. 77, 80 kpa - mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na niewłaściwej i dowolnej ocenie materiału dowodowego, wybiórczej jego ocenie, co doprowadziło do niezgodnej z prawem interpretacji postanowień § 5 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (UCHWAŁA NR [...] RADY MIASTA [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" część B w P.) skutkującej odmową wydania postanowienia zgodnie z wnioskiem skarżącej,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej: "p.p.s.a."), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (UCHWAŁA NR [...] RADY MIASTA [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" część B w P.), poprzez:
- 1. jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w pojęciu dotychczasowego wykorzystywania terenu zgodne z planem nie mieści się świadczenie usług innych niż świadczone wcześniej, a w konsekwencji
- 2. niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) polegający na uznaniu, że przepis ustawy (art.
- 35) w połączeniu z wyżej przywoływanymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawia wykorzystywania w dotychczasowy sposób obiektu, a co za tym idzie pozbawia skarżącą świadczenia usług w tym obiekcie, pomimo usługowej funkcji tego obiektu.
- 3. jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że możliwe jest ustalanie rodzaju prowadzonych usług w sytuacji, gdy sam plan zagospodarowania przestrzennego rozróżnia tylko usługi nieuciążliwe, nie rozróżniając nawet usług i usług sportowo - rekreacyjnych
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku. Podała, że wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrok jest błędny i powiela niewłaściwą interpretację przepisów dokonaną przez organ pierwszej instancji (Prezydenta Miasta [...]) i organ drugiej instancji SKO w [...]. Spółka wyjaśniła, że zgodzić się należy z Sądem, że zgodnie z art. 218 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Zatem, w drodze zaświadczenia organ administracji publicznej stwierdza tylko to, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Skarżąca takiego działania organu w niniejszej sprawie się domagała, a więc stwierdzenia, w drodze zaświadczenia, że zamierzony sposób użytkowania budynku usługowego pozostaje zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonym orzeczeniu WSA w Poznaniu uznał, że wykorzystywanie obiektu w celu świadczenia usług kulturalno-wychowawczo-dydaktycznych wobec dotychczasowego wcześniejszego wykorzystywania obiektu polegającego na realizacji funkcji usługowej z rekreacyjną (siłownia i fitness) nie będzie wykorzystywaniem obiektu w sposób dotychczasowy w rozumieniu § 5 ust. ł pkt 3) mpzp. Decyzją Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia [...].10.2002 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny i wydano pozwolenie na budowę budynku usługowego z funkcją rekreacyjną (siłownia i fitness).
Decyzja ta stanowiła integralną część pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2000 roku. Z kolei decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].07.2003 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjno- sportowego (siłownia i fitness). Mając powyższe na uwadze, WSA w Poznaniu, przyznając rację organowi I instancji, jak i organowi II instancji jest w błędzie, albowiem nie wziął pod uwagę faktu, pozostającego właśnie w zakresie wiedzy organu (art. 218 kpa), że funkcja obiektu pozostała usługowa. I nie ma znaczenia, przy tym, czy są to usługi rekreacyjno-sportowe (fitness, siłownia), czy też są to usługi o charakterze kulturalno-oświatowym.
Wskazać należy, że odmowa wydania skarżącej zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oparta została na błędnej wykładni tego aktu prawa miejscowego i art. 35 ustawy o planowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z tymi zapisami, dopuszczenie wykorzystywania w sposób dotychczasowy terenów i obiektów o przeznaczeniu innym niż ustalone w niniejszym paragrafie do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia, że budynek jest wykorzystywany w sposób dotychczasowy.
Mając na uwadze, że jest to określenie użytkowania budynku w sposób dotychczasowy w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym można mieć na uwadze tylko sposób użytkowania określony w planie zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić przy tym uwagę należy, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego mogą przewidywać sposoby użytkowania wynikające z tylko przepisów, min.: pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, wielorodzinne, usługi, usługi sportowo - rekreacyjne. Ustawia poza rozróżnieniem usług na zwykłe usługi i sportowo - rekreacyjne nie przewiduje innego rodzaju usług.
Należy również mieć na względzie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie, plan zagospodarowania przestrzennego odnosząc się do "usług" wskazuje tylko na "usługi nieuciążliwe", nie rozróżniając nie tylko usług zwykłych i sportowo - rekreacyjnych, ale również np.:usług towarzyszących" budownictwu mieszkaniowemu.
Nie ma też jakichkolwiek podstaw do definiowania sposobu użytkowania w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że skoro przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje tylko na usługi jako takie, to wykorzystywanie budynku przeznaczonego na cele usługowe z funkcją sportowo - rekreacyjna, czy na działalność o charakterze kulturalno-wychowawczo-dydaktycznym, to nadal działalność usługowa. I chociaż w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze dopuszczone jest tylko budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, to jednak dalej kontynuowana może być działalność usługowa. I nie może tu mieć znaczenia użytkowanie z punktu widzenia przepisów przeciwpożarowych, ale należy brać pod uwagę wykorzystanie w sensie prowadzenia usług. Tak jedne, jak i drugie są usługami, a funkcja jak i przeznaczenie obiektu jest usługowe. Istotnie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidział dla obiektu i terenu, na którym obiekt został zbudowany funkcji usługowej (przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające - infrastruktura techniczna i drogi wewnętrzne).
Zatem, skoro usługi rekreacyjne świadczone w tym obiekcie pozostawiały niezgodne z mpzp, ale zostało dopuszczone takie przeznaczenie obiektu do czasu zagospodarowania obiektu zgodnie z planem, to świadczenie w obiekcie usług kulturalno-wychowawczych nadal będzie wykorzystywaniem obiektu w dotychczasowy sposób. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w pełni akceptując stanowisko Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odniesienie się do redakcji podniesionych zarzutów, albowiem nie do końca zostały one skonstruowane w sposób należyty.
Podstawową zasadą jest to, że naruszyć można przepisy, które były stosowane, a nie te, których nie stosowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na postanowienie organu administracji publicznej. Właściwsze byłoby zatem wskazanie ww. przepisu jako podstawy skargi kasacyjnej, oczywiście z powiązaniem konkretnych przepisów postępowania i prawa materialnego, które w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone. Ponadto w ramach podstawy kasacyjnej (naruszenia przepisów postępowania) podniesiony został zarzut naruszenia art. 144 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 218 § 1 kpa w związku z art. 77, 80 kpa - mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na niewłaściwej i dowolnej ocenie materiału dowodowego, wybiórczej jego ocenie, co doprowadziło do niezgodnej z prawem interpretacji postanowień § 5 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkującej odmową wydania postanowienia zgodnie z wnioskiem skarżącej.
Wskazane wyżej przepisy są adresowane do organów administracji, a nie do sądu. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie stosuje przepisów k.p.a. może tylko kontrolować ich zastosowanie lub wykładnię przez właściwe organy. Kontroluje zatem legalność zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (zgodność z obowiązującym prawem).
Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organy orzekające prawidłowo odmówiły N. sp. z o.o. w P. zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku usługowego położonego na nieruchomości przy ul. R. [...] w P. (działka nr [...] ark. [...], obręb [...]) polegającego na rozszerzeniu oferty usług świadczonych w budynku o zajęcia kulturalno-wychowawczo-dydaktyczne dla dzieci (związane bezpośrednio z obsługą mieszkańców) z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie Sąd wojewódzki przyjął, że organy administracji prawidłowo uznały, że wydanie wnioskowanego zaświadczenia nie jest możliwe.
Z art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Stwarza on zatem podstawę do uzyskania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku usługowego położonego na nieruchomości przy ul. R. [...] w P. (działka nr [...] ark. [...], obręb [...]) polegającego na rozszerzeniu oferty usług świadczonych w budynku o zajęcia kulturalno-wychowawczo-dydaktyczne dla dzieci (związane bezpośrednio z obsługą mieszkańców) z obowiązującym m.p.z.p.
Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wydanie zaświadczenia jest czynności materialno-techniczną. Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Z powyższych regulacji, wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku.
Stwierdzić więc z całą mocą należy, że wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego i obszerna argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w tym zakresie, nie może zostać wzięta pod uwagę. Istotą sprawy jest co wskazano wyżej odpowiedź na pytanie, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim też zakresie organy prowadziły postępowanie zakończone wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W tym konkretnym postępowaniu administracyjnym organy administracji prawidłowo dokonały oceny brzmienia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że działka nr [...], ark. [...], obręb [...], położona jest na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część B w P. (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. - Dz. U. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r. Działka ta położona jest na terenie oznaczonym w przedmiotowym planie symbolem 1 MN, co oznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Przedmiotowy plan miejscowy w 5 pkt 1.1-3, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu m.in. symbolem 1MN, w zakresie przeznaczenia terenów ustalił:
- 1) przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,
- 2) przeznaczenie uzupełniające - infrastrukturę techniczną i drogi wewnętrzne,
- 3) dopuszczenie wykorzystywania w sposób dotychczasowy terenów i obiektów o przeznaczeniu innym niż ustalone w niniejszym paragrafie do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.
Takie zapisy obowiązującego planu miejscowego są jasne i oznaczają, że obiekty budowlane zlokalizowane na terenie oznaczonym w planie symbolem “1MN", wykorzystywane w inny sposób aniżeli jako mieszkaniowe jednorodzinne, infrastruktura techniczna i drogi, mogą być wykorzystywane tylko w dotychczasowy sposób.
Bezsporna jest też okoliczność, że obiekt położony na nieruchomości przy ul. R. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb K.) użytkowany był faktycznie, a także zgodnie z decyzją z dnia [...],10.2002r. zatwierdzającą pozwolenie na budowę oraz z decyzją z dnia [...].07.2003r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie - jako obiekt w którym prowadzone były usługi rekreacyjno-sportowe (siłownia i fitness).
Należy wyjaśnić, że "wykorzystywanie w sposób dotychczasowy" oznacza, iż właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu. Przyjęcie interpretacji przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie, iż skoro dotychczasowa działalność miała charakter usługowy to dotychczasowym wykorzystywaniem tego terenu będzie każda działalność usługowa oznaczałoby, możliwość wprowadzenia każdego rodzaju usługi (np. rzemieślniczej, handlowej, gastronomicznej) jak i ich zmiany na tym obszarze. Taka sytuacja nie mogłaby stanowić wykorzystywania w sposób dotychczasowy terenów i obiektów o przeznaczeniu innym niż ustalone na danym terenie w przedmiotowym planie miejscowym paragrafie do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.
Zatem o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym decyduje także rodzaj usług świadczonych w danym budynku (terenie). Z samego wniosku skarżącej inicjującego postępowanie wynika, że zamiarem skarżącej jest rozszerzenie dotychczasowej oferty świadczonych tam usług, a więc realizowanie usług w sposób inny niż dotychczasowy.
Zdaniem sądu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo podzielił pogląd organu odwoławczego, że o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym decyduje także rodzaj usług świadczonych w danym budynku. Lokalizacja przedszkola (obiektu prowadzącego zajęcia kulturalno - wychowawczo - dydaktyczne) na terenie 1MN nie została przewidziana w obowiązującym m.p.z.p. Dlatego mimo, że skarżąca prowadzi tam nadal działalność usługową, to jednak budynek ten nie jest dalej wykorzystywany w ten sam sposób jak w chwili wejścia w życie planu miejscowego. Aby dochowana była przesłanka wykorzystywania w sposób dotychczasowy obiektu konieczne jest kontynuowanie konkretnej funkcji usługowej realizowanej przed wejściem w życie przedmiotowego planu miejscowego.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wojewódzki dokonał należytej kontroli postanowienia, poddając ocenie przeprowadzone postępowanie administracyjne i stwierdzając, że zostało ono przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji poddaje się kontroli sądowej. Ustalony stan faktyczny niewątpliwie odpowiadał hipotezie zastosowanych norm prawnych.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.