Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A.P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie (dalej jako "organ") z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c, w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach, będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm. – dalej jako "ustawa o kombatantach") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r., którą pozbawiono skarżącego uprawnień kombatanckich przyznanych przez Związek Bojowników o Walkę i Demokrację w Opolu z tytułu, m.in. utrwalania władzy ludowej podczas służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Organ zwrócił uwagę, że z zaświadczenia Wojskowej Komendy Uzupełnień w Brzegu z dnia 5 maja 1983 r. wynika, że skarżący w okresie od marca 1944 r. do lutego 1947 r. pełnił służbę w Ludowym Wojsku Polskim, w tym w jednostce wojskowej, która prowadziła walki z reakcyjnym podziemiem w okresie od czerwca 1945 r. do lutego 1947 r. Organ podkreślił, że skarżący w deklaracji ZBoWiD z dnia 25 maja 1983 r. oświadczył, że po powrocie z frontu "brał udział w likwidacji band", służąc w 12 Pułku Zmotoryzowanym KBW.
Organ podkreślił, że na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które w latach 1944-1965 były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas lub w związku z tą działalnością wykonywały zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczpospolitej Polskiej.
Organ uznał, że skarżący służył w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, który był wojskowo-policyjną formacją zbrojną Resortu Bezpieczeństwa Publicznego, powstałą w 1945 r. do walki z niepodległościowym podziemiem oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi. Organ wyjaśnił, że przez pojęcie "aparat bezpieczeństwa publicznego" należy rozumieć wszystkie jednostki organizacyjne w Resorcie Bezpieczeństwa Publicznego, Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Tym samym organ uznał, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego, poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej.
W ocenie organu, pozbawienie uprawnień kombatanckich osoby, która pełniła służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego wiąże się z wykazaniem wykonywania przez nią zadań śledczych i operacyjnych w zwalczaniu osób, organizacji, walczących na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczpospolitej Polskiej. Z wykazu jednostek, które w latach powojennych zwalczały ugrupowania zbrojnego podziemia, nadesłanych przez Centralne Archiwum Wojskowe (pismo z dnia 22 sierpnia 1995 r.) wynika, że żołnierze 12 Pułku KBW w okresie służby brali udział w walkach z podziemiem poakowskim i NSZ.
Organ przyjął, że pozbawia się uprawnień kombatanckich nie tylko osoby wykonujące zadania śledcze, ale i zadania operacyjne związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Dodatkowo organ podkreślił, że fakt udziału, nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce w ramach służby wojskowej, w ramach służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego w walkach z niepodległościowym podziemiem, powoduje utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej. W ocenie organu, nie ma znaczenia, że oddział, w którym służył skarżący walczył także z oddziałami UPA.
Skarżący wniósł skargę od powyższej decyzji.
Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że KBW, w którym skarżący pełnił służbę, odpowiada kryteriom jednostki aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach należy interpretować rozdzielnie. Spójnik "i" w zwrocie "zadania śledcze i operacyjne" nie ma funkcji koniunkcyjnej, lecz ma znaczenie enumeratywne. Można więc pozbawić uprawnień kombatanckich osobę spoza struktur Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, która wykonywała podczas i w związku z tą służbą zarówno zadania operacyjne i śledcze, jak też wykonywała tylko zdania śledcze lub jedynie zadania operacyjne zwalczając organizacje niepodległościowe lub osoby działające na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Sądu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał w sposób jednoznaczny stwierdzić, że skarżący wykonywał zadania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Organ poczynił ustalenia, z których wynika, że skarżący pełniąc służbę w Pułku Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego wykonywał zadania operacyjne związane z likwidacją ugrupowań mających na celu walkę o niepodległość i suwerenność Rzeczpospolitej Polskiej. Z wykazu jednostek, które w latach powojennych zwalczały ugrupowania zbrojnego podziemia nadesłanego przez Centralne Archiwum Wojskowe wynika, że żołnierze 12 Pułku KBW w okresie pełnienia służby brali udział w walkach z Armią Krajową. Fakt pełnienia przez skarżącego służby wojskowej w tej jednostce potwierdza "Charakterystyka służbowa z 5 lutego 1947 r." oraz "Deklaracja członkowska o przyjęcie w poczet ZBoWiD nr 28648". Sąd I instancji zwrócił uwagę, że informacja, iż skarżący osobiście brał udział w walce z reakcyjnym podziemiem znajduje się w punkcie 17 deklaracji członkowskiej b. ZBoWiD oraz we własnoręcznie sporządzonym życiorysie.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że skarżący nie kwestionuje swojego udziału w opisanych wyżej walkach, a jedynie wywodzi, że pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 "a" w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 "c" ustawy o kombatantach jest dopuszczalne tylko pod warunkiem łącznego wykonywania zadań śledczych i operacjach.
Sąd I instancji wyjaśnił, że z uwagi na charakter Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako specjalnej formacji wojskowej powołanej w 1945 r. m.in. do walki z podziemiem niepodległościowym, podległej Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego, udział skarżącego w "walce Zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej" był związany z działaniami operacyjnymi m.in. przeciwko jednostkom podziemia niepodległościowego, wymienionym w piśmie Instytucji Pamięci Narodowej z dnia 8 marca 2010 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący podniósł następujące zarzuty kasacyjne:
Po pierwsze, zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, skutkujący uznaniem, że skarżący wykonywał zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, prowadzące do naruszenia prawa materialnego, tj. niesłusznego zastosowania w sprawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach.
Po drugie, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, skutkującą uznaniem, że sam fakt pełnienia przez skarżącego służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego stanowi podstawę do przyjęcia tezy, że spełnione zostały przesłanki do odebrania skarżącemu nadanych mu wcześniej uprawnień kombatanckich.
Po trzecie, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie w wydaniu zaskarżonego wyroku preambuły ustawy o kombatantach.
Po czwarte, zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 7, art. 87 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, skutkujące oparciem wydanego wyroku na podstawie wcześniej zapadłych orzeczeń sądowych, bez zastosowania prawidłowej wykładni językowej przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, co stanowi naruszenie zasady niezawisłości sędziowskiej.
Skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji popełnił błąd w ustaleniach faktycznych, skutkujący uznaniem, że skarżący wykonywał zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, w ocenie skarżącego, powyższe naruszenie prowadziło do naruszenia prawa materialnego i błędnego zastosowania art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut kasacyjny został błędnie sformułowany.
Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych, bowiem nie pozwalają mu na to przepisy ustawy p.p.s.a., natomiast dokonywał kontroli zgodności z prawem ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, zgodnie z którym organ poczynił właściwe ustalenia w sprawie i prawidłowo ustalił, że skarżący pełniąc służbę w Pułku Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego wykonywał zadania operacyjne związane z likwidacją ugrupowań mających na celu walkę o niepodległość i suwerenność Rzeczypospolitej Polskiej.
Po drugie, autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Argumentacja skarżącego nie zmierza do zakwestionowania jego służby w 2 pułku zmotoryzowanym KBW, kładąc nacisk na inne zasługi skarżącego wobec ojczyzny. Oznacza to, że w istocie skarżący nie kwestionuje ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie kluczowej w niniejszej sprawie kwestii – służby skarżącego w powołanej wyżej jednostce KBW. Nie umniejszając zasług skarżącego związanych z jego walką w Wojsku Polskim, należy jednak podkreślić, że służba w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej oraz wykonywanie podczas i w związku z tą działalnością zadań operacyjnych i śledczych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi podstawę do wydania decyzji pozbawienia uprawnień kombatanckich, niezależnie z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane.
Nie ulega przy tym wątpliwości, ze KBW był wojskowo-policyjną formacją zbrojną Resortu Bezpieczeństwa Publicznego, powstałą w 1945 r. do walki z niepodległościowym podziemiem oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r., II OSK 536/05, LEX nr 194856). Podkreślić także należy, że zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, należy interpretować oddzielnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1832/09, LEX nr 746822). Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego pojęcia, wspierając się przy tym utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych.
Po trzecie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z dnia [...] marca 2011 r. oraz decyzji ją poprzedzającej. Organ niewątpliwie miał podstawy do przyjęcia, że skarżący wykonywał zadania operacyjne w ramach służby w 2 pułku zmotoryzowanym KBW. Potwierdza to między innymi życiorys skarżącego z dnia 25 marca 1983 r. oraz deklaracja ZBoWiD z dnia 25 maja 1983 r., z których wynika jednoznacznie wynika, że brał on udział w "likwidacji band". W dokumentach tych skarżący, zapewne pomyłkowo, wskazywał, że służył w 12, a nie 2 pułku zmotoryzowanym KBW, a omyłka ta znalazła się również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie, nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący służył w 2 pułku zmotoryzowanym KBW - 12 pułk KBW został bowiem odtworzony z 13 specjalnego pułku bezpieczeństwa KBW dopiero w 1948 r. i stacjonował w okolicach Szczecina.
Natomiast skarżący w czasie działań wojennych służył w 12 Pułku Piechoty Wojska Polskiego, na bazie którego sformowano 2 pułk zmotoryzowany KBW (pismo Centralnego Archiwum Wojskowego z dnia 10 lutego 2011 r.). Zadania jakie wykonywał pułk skarżącego wynikają natomiast z pisma Centralnego Archiwum Wojskowego z dnia 25 sierpnia 1995 r., gdzie wskazano, że jednostka ta w latach 1945-46 brała udział w walce z NSZ i oddziałami poakowskimi.
Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych był uprawniony do zastosowania art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, co trafnie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z dnia 2 marca 2011 r. oraz decyzji ją poprzedzającej. Stąd też na uwzględnienie nie zasługuje również drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia cytowanego przepisu ustawy o kombatantach.
Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie w wydaniu zaskarżonego wyroku preambuły (arengi) ustawy o kombatantach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na fragment preambuły ustawy, z którego wynika, że "Kombatantom oraz ofiarom represji należny jest głęboki szacunek wszystkich rodaków oraz szczególna troska i opieka ze strony instytucji państwowych, samorządów terytorialnych i organizacji społecznych". Brak jest jednak szczegółowego odniesienia się do podnoszonego zarzutu, w szczególności nie wskazano na czym polega naruszenie cytowanego fragmentu preambuły ustawy o kombatantach. Nie ulega wątpliwości, że samo pozbawienie uprawnień kombatanckich nie może stanowić podstawy zarzutu naruszenia ratio legis uchwalenia ustawy o kombatantach zawartych w jej preambule, skoro z przepisów ustawy w sposób wyraźny wynika dopuszczalność weryfikacji uprawnień otrzymanych na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów (art. 25 ust. 1 - 6 ustawy).
Należy również wskazać, że w decyzji z dnia 1 czerwca 1999 r., dotyczącej skargi nr 39860/98 Europejski Trybunał Praw Człowieka przyjął, że celem ustawy o kombatantach było między innymi potępienie politycznej roli, jaką komunistyczna milicja i służby bezpieczeństwa odgrywały w stworzeniu reżimu komunistycznego i w represjach przeciw opozycji politycznej. Prawodawstwo to oparte jest na założeniu, że członkowie tych służb, których zadaniem było zwalczanie politycznych i zbrojnych organizacji walczących przed 1956 rokiem o niepodległość Polski i odbudowę demokratycznego systemu politycznego, nie zasługują na przywileje, które zostały przyznane im przez ustawę o kombatantach z 1982 r. Trybunał uznał tym samym, że możliwe jest odebranie przywilejów wynikających z uprawnień kombatanckich (w tym przypadku środków z ubezpieczenia społecznego), bez naruszenia zasad i celu, w jakim ustawa ta została uchwalona.
Po piąte, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 7, art. 87 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, skutkujące oparciem wydanego wyroku na podstawie wcześniej zapadłych orzeczeń sądowych, bez zastosowania prawidłowej wykładni językowej przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, co stanowi naruszenie zasady niezawisłości sędziowskiej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach uwzględniając stan faktyczny konkretnej sprawy ustalony przez właściwy organ administracji publicznej.
Należy przy tym podkreślić, że Sąd I instancji nie poprzestał na wykładni jedynie językowej, które zawsze stanowi jedynie początkowy etap interpretacji przepisu i powinna być uzupełniona z uwzględnieniem celu i miejsca przepisu w całym systemie prawa. Odwołanie się do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych stanowi jedynie wsparcie argumentacji Sadu I instancji i żadnym przypadku nie może stanowić podstawy zarzutu naruszenia zasady niezawisłości sądowej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.