Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2531/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1045/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. K. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kontroli podlegała decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] orzekającej, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą, projektowanej na terenie części działki nr ewid. [...] w m. M.-R. gm. W. umorzyło postępowanie odwoławcze.

Sąd podkreślił, że jedną z podstawowych czynności organu odwoławczego jest realizacja obowiązku wynikającego z art. 127 § 1 k.p.a., tj. określenie, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła osoba, której przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie. Sąd uznał za trafne ustalenia i wnioski organu, że działka skarżących nie znajduje się w zasięgu oddziaływania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, w konsekwencji skarżący nie mogą być uznani za stronę w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wójta Gminy W. decyzji nr [...] z dnia [...] września 2018 r. orzekającej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skutkiem wniesienia odwołania przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest stwierdzenie, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 k.p.a. i taka była podstawa prawna wydania decyzji organu II instancji, w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika (będącego jednym ze skarżących), który na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.), zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niepołączenie niniejszej sprawy ze sprawą A. K. prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 361/19 dotyczącej tej samej decyzji organu

I instancji w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć;

1. - art. 119 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie;
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b - c p.p.s.a., art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") oraz art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności, iż organ II instancji, wbrew swojemu obowiązkowi, nie wezwał skarżących do uzupełnienia odwołania;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie wykazali swojego indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.;
4. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący zobowiązani byli do przedstawienia organowi odwoławczemu szczegółowych danych i obliczeń, na podstawie których doszli do wniosku, że ustalenia inwestora są błędne;
5. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) w zw. z art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081) w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz.
6. 71) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji kumulacji pola elektromagnetycznego zachodzącej pomiędzy poszczególnymi urządzeniami mogącymi emitować takie promieniowanie oraz pominięcie, że to nie poszczególne anteny oddziałują na otoczenie i zdrowie ludzi, ale inwestycja jako całość (całe zamierzenie);
7. - art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli przez sąd administracyjny działalności organu II instancji, w sytuacji braku przeprowadzenia przez ten organ dostatecznie wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało wadliwym stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zapadła decyzja jest zgodna z prawem, co z kolei miało istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie;
8. - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) poprzez wydanie wyroku, bez rozpatrzenia sprawy, niezgodnie z zasadami wynikającymi z ww. przepisów prawa;
9. - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych, okoliczności faktycznych, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, tj.
10. - przyjęcie, że w strefie do 40 m wokół projektowanej inwestycji występują tereny rolne, działka z budynkiem gospodarczym oraz drogi wewnętrzne,
11. - przyjęcie, że działka nr [...] będąca własnością skarżących położona jest w odległości 50 – 60 m od planowanej inwestycji, czyli odległości większej (min. 50 m) niż obszar oddziaływania inwestycji (40 m),
12. - przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w strefie 40 m wokół planowanej inwestycji,
13. - przyjęcie, że odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej promieniowania anteny wynosi odpowiednio: dla anten LOS 1<20m, L082<20m, dla anteny L083<20m, dla anteny U091<40m, dla anteny U092<40m, dla anteny U093<40m,
14. - pominięcie okoliczności, że obszar oddziaływania inwestycji rozciąga się na tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszczającym zabudowę na tym obszarze,
15. - nieuwzględnienie przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji kumulacji pola elektromagnetycznego zachodzącej pomiędzy poszczególnymi urządzeniami mogącymi emitować takie promieniowanie;
16. - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi.
17. II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
18. - art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi.

W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W. z dnia [...] stycznia 2019 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, bowiem pomimo wadliwości stanowiska Sądu I instancji zawartego w uzasadnieniu, słusznie Sąd oddalił skargę, choć winien wskazać na wadliwość uzasadnienia decyzji organu II instancji.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Wójt Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. W., E. D., A. K. i J. P..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania G. W. i E. D. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji skoncentrowało się na potencjalnym wpływie planowanej inwestycji na najbliższe otoczenie i środowisko, uznając, że równoważna moc promieniowania izotropowo dla pojedynczych anten wchodzących w skład planowanej stacji swoimi parametrami nie osiąga wyznaczników określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 71). Jednocześnie w uzasadnieniu ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że odwołanie A. K. i J. P. nastąpi w odrębnym rozstrzygnięciu.

Wskutek rozpoznania skargi wniesionej m.in. przez A. K. i J. P. od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 361/19 oddalił skargi, uznając za prawidłowe stanowisko organów administracji.

Z nieznanych przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (mimo wydania powyższej opisanego rozstrzygnięcia), w innej dacie rozpatrzyło odwołanie A. K. i J. P. od decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] września 2018 r. i wydało decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uznając, że A. K. i J. P. nie są stronami postępowania, a odwołanie wniesione przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 k.p.a.

Sąd I instancji kontrolowanym wyrokiem skargę A. K. i J. P. oddalił, uznając stanowisko SKO w W. za prawidłowe.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do decyzji organu II instancji i ostatecznie uznać, że prawidłowe było wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Natomiast wadliwe jest uzasadnienie umorzenia postępowania odwoławczego bowiem w uzasadnieniu organ II instancji powinien wyjaśnić, że dalej idącą przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego jest fakt wcześniejszego wydania decyzji, która stała się ostateczna, niż przesłanka wniesienia odwołania przez osobę, co do której organ administracji uważa, że nie jest stroną w sprawie.

W dacie rozpatrywania odwołania A. K. i J. P. istniała bowiem w obrocie prawnym ostateczna decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. Zatem sprawa administracyjna została już rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Ostatecznie więc prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze, choć winno wskazać inną przyczynę umorzenia.

Kolejno, Sąd kontrolowanym wyrokiem prawidłowo oddalił skargę. Jednakże w uzasadnieniu wyroku winien dostrzec nieprawidłowość uzasadnienia organu II instancji. Zatem pomimo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu jest prawidłowy.

Ostatecznie zatem, Naczelny Sąd Administracji oddalił skargę kasacyjną wskazując, że zarówno rozstrzygnięcie organu II instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są prawidłowe, jednakże błędne są uzasadniania do powyższych rozstrzygnięć.

W powyżej opisanej sytuacji, szczególnego powiązania ze sobą spraw oraz pozycji procesowej skarżących zasadne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej dotyczącej niepołączenia sprawy niniejszej ze sprawą sygn. akt IV SA/Wa 361/19, co w konsekwencji doprowadziło - zdaniem skarżących kasacyjnie - do wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć i wyjaśnić, że m.in. okoliczność nierozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji Wójta Gminy W. łącznie z innymi odwołaniami będzie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 3101/20 rozpatrującego skargę kasacyjną A. K. od wyroku WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 361/19 oddalającego skargę m.in. A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2018 r., szczególnie wobec treści uzasadnienia Sądu ww. sprawie.

Z przytoczonych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.