Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 31/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na przewlekłość postępowania Burmistrza C. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej w miejscowości [...], działka nr [...] i [...]: stwierdził prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Burmistrzowi C. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Spółka złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza C. postępowania z jej wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji w postaci pojedynczej elektrowni wiatrowej na ww. działkach. W skardze wywiedziono, że Burmistrz C. prowadzi z wniosków Spółki kilkanaście postępowań o wydanie decyzji środowiskowych oraz decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji pojedynczych turbin wiatrowych. Wszystkie postępowania są prowadzone w sposób przewlekły, o czym świadczy liczba uwzględnionych przez SKO zażaleń na brak działania organu. W odniesieniu do kwestionowanego niniejszą skargą postępowania, Spółka wskazała, że wniosek wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2012 r. i do dnia złożenia skargi nie został merytorycznie załatwiony. W toku tego postępowania: w dniu [...] lutego 2012 r. i w dniu [...] lutego 2012 r. wydano postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w dniu [...] kwietnia 2012 r. Burmistrz C. wydał decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, która to decyzja została następnie uchylona w całości przez SKO decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2012 r. została wydana tego samego dnia, w którym SKO postanowieniem uwzględniło zażalenie Spółki na bezczynność organu i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy (do [...] maja 2012 r.).
W związku z przedłużającym się postępowaniem przed organem I instancji i po decyzji kasacyjnej SKO – Spółka złożyła kolejne zażalenie na bezczynność Burmistrza, również przez SKO uwzględnione (postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r.). Następnie w dniu [...] września 2012 r. organ wydał postanowienie o konieczności wykonania raportu oddziaływania na środowisko. Raport został przedłożony w dniu [...] września 2012 r. W dalszej kolejności organ w dniu [...] września 2012 r. wezwał Spółkę do usunięcia braków w raporcie, które zostały usunięte w dniu [...] października 2012 r. W trakcie analizy organ stwierdził, że na jednej karcie w nadesłanym uzupełnieniu do raportu brak jest podpisu i w dniu [...] października 2012r. wezwał Spółkę do uzupełnienia tego braku. Wszystkie braki raportu, włącznie z brakującym podpisem zostały uzupełnione w dniu [...] października 2012 r. Pomimo tego organ raport do uzgodnień przekazał dopiero w dniu [...] października 2012 r. Inspektor sanitarny pozytywnie uzgodnił planowane przedsięwzięcie w dniu [...] listopada 2012 r., a dyrektor ochrony środowiska w dniu [...] stycznia 2013 r. Obwieszczenie o wyłożeniu raportu do publicznego wglądu organ wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. Następnie w dniu [...] lutego 2012 r. ponownie wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu.
Po dacie złożenia skargi do sądu administracyjnego ([...] marca 2012 r.) organ w dniu [...] marca 2013 r. wydał obwieszczenie zawiadamiające strony o zebranych w sprawie dokumentach i materiałach i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2013 r. W świetle powyższych okoliczności faktycznych Spółka podniosła, że dotychczas nie zostało wydane rozstrzygnięcie merytoryczne, co jest działaniem świadomie niezgodnym z prawem i stanowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. Wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nadto skarżąca Spółka wnosiła o zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz C. wniósł o jej oddalenie, zaprzeczając, jakoby był bezczynny i stwierdzając że postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że zarówno wniosek jak i raport były dotknięty brakami, formalnymi, dlatego w międzyczasie wzywano stronę do ich uzupełnienia. Postępowanie przedłużyło się również wobec konieczności rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia [...]. Z uwagi na wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2013. skarga jest przedwczesna. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik organu złożył załącznik do protokołu rozprawy w którym wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak wyczerpania trybu, albowiem w sprawie nigdy nie zapadło rozstrzygnięcie SKO w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, ewentualnie umorzenie postępowania lub oddalenie skargi z uwagi na wydanie decyzji w dniu [...] kwietnia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że brak było w sprawie podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu, gdyż z treści postanowienia SKO z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że dotyczy ono zażalenia Spółki na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd wskazał, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności, tzn. podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego.
Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony. Sąd przedstawił szczegółowo podejmowane przez organ czynności w sprawie i stwierdził, że sytuacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Burmistrz prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia wniosku strony. Świadczy o tym m.in. to, że pierwsza w sprawie decyzja środowiskowa Burmistrza (z dnia [...] kwietnia 2012 r.) została wydana dopiero po upływie trzech miesięcy od wpływu wniosku oraz nastąpiło to bez uprzedniego zawiadomienia strony o terminie przedłużenia postępowania (tj. zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a.). Co prawda w tym czasie organ podejmował czynności związane z wyjaśnieniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydał postanowienie w tym przedmiocie w dniu [...] lutego 2012 r., jednak po tej dacie, aż do [...] kwietnia 2012 r., a więc przez dwa miesiące nie wykonywał żadnych czynności procesowych, w tym wyjaśniających stronie powody przedłużania się postępowania.
Ponadto, wystosowanie wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nastąpiło już po nadaniu temu wnioskowi biegu, a co istotne – już po wydaniu decyzji merytorycznej ten wniosek rozpoznającej, a także po rozpoznaniu przez SKO odwołania od tej decyzji. Zwraca uwagę, że SKO w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie wskazywało organowi, aby wniosek z dnia [...] stycznia 2012 r. był dotknięty brakami formalnymi, jak też nie zobowiązywało organu I instancji do zwrócenia uwagi na takie braki i do wzywania do ich uzupełnienia.
Sąd wskazał także, że organ dopiero w dniu [...] września 2012 r. nałożył na spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy już w marcu wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie opinii co do potrzeby jej przeprowadzenia. Ponadto, po złożeniu przez Spółkę raportu w dniu [...] września 2012 r. organ trzykrotnie wzywa do jego uzupełnienia w dniu [...] września 2012 r., [...] października 2012 r. i [...] lutego 2013 r., a dodatkowo wyznacza termin rozprawy na dzień [...] marca 2013 r. a następnie ją odwołuje. Powyżej opisane czynności wskazują w ocenie sądu, że organ przedłużał postępowanie w sposób nieuzasadniony, nie podając jego powodów. Nie budzi wątpliwości, że to "przeciąganie w czasie" rozpoznania wniosku miało związek z prowadzonymi w gminie pracami planistycznymi oraz ze zgłaszanymi przez społeczeństwo protestami przeciwko budowie turbin wiatrowych.
Niewątpliwie organ wiązał konieczność wydania decyzji środowiskowej z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał jednak, że uchwała intencyjna została podjęta dopiero [...] maja 2012 r., podczas gdy wniosek o wydanie decyzji środowiskowej wpłynął do organu kilka miesięcy wcześniej. W takiej sytuacji faktycznie mało prawdopodobne było uchwalenie planu przed wydaniem decyzji środowiskowej, zwłaszcza, że organ miał obowiązek wydać ją jak najszybciej z uwagi na to, że upłynęły już terminy procesowe. Sąd wskazał na inne wyroki w podobnych sprawach zainicjowanych skargami spółki w odniesieniu do organu i stwierdził, że skargi zostały uwzględnione.
Sąd uznał wobec tego, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania decyzji kończącej postępowanie, albowiem, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Uwzględniając wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na podstawie, art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd orzekł o wymierzeniu grzywny w kwocie 500 złotych, wskazując, że o wysokości grzywny rozstrzyga samodzielnie sąd, który określenia kwoty grzywny dokonuje poprzez "miarkowanie", biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy.
Sąd miał na uwadze fakt, że jest to jedna z wielu skarg spółki na przewlekłe działanie Burmistrza C. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. nie ma wyłącznie charakteru represyjnego. Jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania.
Od tego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza z pominięciem etapu kontroli dopuszczalności wniesienia tego pisma, w sytuacji gdy: skarga spółki winna być przez sąd odrzucona z powodu niewyczerpania administracyjnych środków zaskarżenia przez stronę, a prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne umorzone jako bezprzedmiotowe, co miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem stan faktyczny obligujący Sąd do odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza w istocie kompetencje sądu administracyjnego w przedmiocie merytorycznego rozpoznawania sprawy;
- - art. 149 § 1 p.p.s.a. - poprzez wyrokowanie o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego mającym miejsce z rażącym naruszeniem prawa przed wypowiedzeniem się sądu o obowiązku organu wydania aktu (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powołany przepis wyklucza rozstrzygnięcie o przewlekłym prowadzeniu postępowania, jak również ocenę, czy prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przed wypowiedzeniem się sądu w przedmiocie obowiązku organu wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- - art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wzw.z art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez:
- a) uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie pojedynczej elektrowni wiatrowej bez oceny skomplikowania sprawy i stopnia przyczynienia się strony do wydłużenia prowadzonego postępowania,
- b) przyjęcie, iż: wezwanie spółki do uzupełnienia braków złożonego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po nadaniu biegu wnioskowi, trzykrotne wezwanie do uzupełnienia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz odwołanie wyznaczonej uprzednio rozprawy, stanowią znamiona rażącego naruszenia prawa, gdy tymczasem wszechstronna ocena zgromadzonych w sprawie akt (w tym ocena działań skarżącej spółki), zawiłości sprawy (w tym analiza problemów jurydycznych związanych z inwestycją w odnawialne źródła energii) oraz uwzględnienie wiedzy i doświadczenia życiowego w zakresie czasu prowadzenia innych podobnych postępowań w kraju i regionie - nie pozwalają przypisać działaniom organu znamion rażącego naruszenia prawa;
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez oczywiście bezzasadne i nie znajdujące podstaw faktycznych i prawnych przypisanie Burmistrzowi woli przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w celu wdrożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie C., podczas gdy ani granice danej sprawy, ani analiza zgromadzonych w sprawie akt nie daje powodów do takich ustaleń faktycznych, zaś uchybienie to mogło mieć przesądzające znaczenie dla przypisania działaniom Burmistrza znamion rażącego naruszenia prawa.
Wniósł ponadto o uchylenie tego wyporku i odrzucenie skargi spółki, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że SKO nie orzekło o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Burmistrza także dlatego, że nie ma ono takich uprawnień przy rozpoznawaniu zażalenia. O spełnieniu warunku wyczerpania środków zaskarżenia można mówić dopiero w sytuacji, gdy organ rozpozna wniesiony środek zaskarżenia. Art. 149 par. 1 p.p.s.a. nie ma charakteru karzącego, lecz dyscyplinujący. Skarga może zostać uznana za uzasadnioną, gdy sąd najpierw zobowiąże organ do wydania decyzji lub w inny sposób wypowie się o istnieniu obowiązku organu.
Sąd nie miał podstaw do orzekania o prowadzeniu postępowania przewlekle z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest przesądzone czy organ miał obowiązek wydania decyzji i w jakim terminie. Sąd nie rozważył szczegółowo stopnia skomplikowania sprawy i przyczynienia się spółki do sposobu i terminu załatwienia sprawy. Stan prawny sprawy był skomplikowany. Sąd nie odniósł postępowania Burmistrza do modelu postępowania w podobnych sprawach, a oparł wyrok na pojedynczych działaniach. Rada Gminy, nie zaś Burmistrz, jest uprawniona do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a przygotowania czyniła na długo przed wnioskiem spółki. Zarzucane przeciąganie postępowania związane było z pracami planistycznymi, protestami mieszkańców i niezbędnymi uzgodnieniami.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Wskazała, że wydanie decyzji po wniesieniu skargi nie stoi na przeszkodzie orzekaniu o przewlekłości postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością majątkową organu. Burmistrz miał już do czynienia z podobnymi sprawami, a więc powinien znać stan prawny w tym zakresie. Spółka nie przyczyniła się do przewlekłości postępowania. Organ przerzucał odpowiedzialność za ten stan na prace planistyczne w gminie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a wskazując, ze skarga powinna być odrzucona z powodu niewyczerpania administracyjnych środków zaskarżenia przez stronę, a postępowanie sądowoadministarcyjne umorzone. Zarzut ten nie jest zasadny. Jak wynika z akt strona złożyła do Samorządowego Kolegium odwoławczego w Ł. zażalenie na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, które postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. stwierdziło zasadność zażalenia, zobowiązało Burmistrza do zakończenia postępowania we wskazanym terminie, a także stwierdziło, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły. Dla zachowania trybu do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania konieczny jest sam fakt złożenia zażalenia, nie ma natomiast znaczenia prawnego fakt rozpoznania zażalenie przez organ. Nie było tym samym podstaw do odrzucenia skargi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.149 § 1 p.p.s.a w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzut ten został sformułowany w sposób bardzo niejasny, zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest orzeczenie o przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa przed wypowiedzeniem się Sądu o obowiązku organu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uzasadnienia tego zarzutu można wywnioskować, że wątpliwości skarżącego dotyczą tego, czy wojewódzki sąd administracyjny rozpoznający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, może stwierdzić o przewlekłym prowadzeniu postępowania, mającym miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli równocześnie nie zobowiązuje organu do wydania aktu lub umorzenia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko sądu I instancji. Problematyka ta była przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego, między innymi w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012r. sygn.akt II OSK 1360/12, sformułowany został pogląd, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), że w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1pkt 3 tej ustawy (podobnie w postanowieniu NSA z dnia 13 listopada 2012r. sygn.akt I OSK 2626/12, w postanowieniu NSA z dnia 18 września 2012r., sygn.akt II OSK 1953/12).
Uzasadniając zajęte stanowisko, NSA wskazał, że wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawami: (1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.) - Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, (2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) - Dz.U. Nr 34, poz. 173, oraz (3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.) - Dz.U. Nr 76, poz. 409. Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa.
Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian. Tym samym uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art.149 p.p.s.a jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art.149 § 1 p.p.s.a w związku z art.134 § 1 p.p.s.a i w związku z art.133 § 1 p.p.s.a, a polega na uwzględnieniu skargi z pominięciem takich okoliczności jak: stopień trudności sprawy, a także postępowanie samego skarżącego, które miało wpływ na czas trwania postępowania.
Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, W sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania zakres kontroli sądowej wyznaczają granice danej sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania określonego aktu administracyjnego (art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a). Postępowanie które organ prowadził w sposób przewlekły to postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uregulowane w art.71 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2013.poz.1235), tym samym zaskarżony wyrok został wydany w granicach tej sprawy.
Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna być dokonana. Również skomplikowany charakter sprawy nie może usprawiedliwiać prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. W myśl art.35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później, niż w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w przypadku niemożności dochowania tego terminu, organ ma obowiązek wynikający z art.36 § 1 k.p.a. zawiadomienia strony o przyczynie niezałatwienia sprawy i podania nowego terminu załatwienia sprawy. Takich zawiadomień organ do strony nie kierował.
Sąd I instancji wskazał i wyjaśnił cztery zasadnicze powody, dla których uznał, ze zachodzi przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedstawione przez Sąd okoliczności zostały prawidłowo ocenione i pozwalają na przyjęcie, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. Świadczą o tym takie okoliczności ja: pierwsza wydana w sprawie decyzja zostało wydana po upływie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku, bez stosowania trybu z art.36 k.p.a., wystosowanie wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku nastąpiło po nadaniu temu wnioskowi biegu, a także po rozpoznaniu przez SKO odwołania od tej decyzji mimo, że SKO w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie wskazywało organowi, aby wniosek z dnia [...] lutego 2012r, dotknięty był brakami formalnymi, organ dopiero w dniu [...] września 2012r. nałożył na stronę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy już w marcu wystąpił do RDOŚ oraz PPIS o wyrażenie opinii co do potrzeby jej przeprowadzenia, następnie po złożeniu w dniu [...] września 2012r. raportu organ 3-krotnie wzywał do jego uzupełnienia w dniu [...] września 2012, [...] października 2012, [...] lutego 2013. Powyżej opisane czynności wskazują, że organ przedłużał postępowanie w sposób nieuzasadniony. Zasadnie też Sąd I instancji podniósł, że taki sposób załatwiania wniosku miał związek z prowadzonymi w gminie pracami planistycznymi.
O istnieniu tego związku, wbrew twierdzeniu organu, świadczy między innymi pismo z dnia [...] kwietnia 2012r. adresowane do Samorządowego Kolegium w Ł. podpisane z up. Burmistrza przez Zastępcę Burmistrza, w którym odpowiadając na pismo w sprawie niezałatwienia w terminie spraw w przedmiocie złożonych wniosków o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowań dla i inwestycji polegających na budowie turbin wiatrowych między innymi podano że "wstrzymano postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowań dla niżej wymienionych elektrowni wiatrowych w związku z tym, że gmina przystąpiła do opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym zostaną wyznaczone obszary pod lokalizację elektrowni wiatrowych z określeniem stref ochronnych od istniejącej zabudowy". W dalszej części pisma "Biorąc powyższe pod uwagę wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pod budowę elektrowni wiatrowych na tym etapie staje się niecelowe ponieważ lokalizacje te mogą być sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i naruszać ład przestrzenny gminy". Pismo to dotyczyło dziewięciu spraw wszczętych wnioskami złożonymi przez [...] Sp. z o.o. w tym również będącej przedmiotem tej sprawy budowy elektrowni wiatrowej na działkach nr [...],[...] w [...].
Powołane pismo z [...] kwietnia 2012r. wskazuje na niezasadność zarzutu z pkt 4 skargi kasacyjnej.
Należy tym samym stwierdzić, że organ podejmował czynności procesowe z naruszeniem przepisów dotyczących terminu, z naruszeniem zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. podejmowane czynności miały charakter czynności pozornych, które odsuwały w czasie merytoryczne rozpoznanie sprawy, a organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie. Sąd I instancji uzasadnił istnienie kwalifikowanej przesłanki przewlekłości postępowania, czyli z rażącym naruszeniem prawa, a także uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art.207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, albowiem nakład pracy związany ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną był ten sam w odniesieniu do wszystkich spraw ze skarg kasacyjnych Burmistrza C. rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu [...] stycznia 2014r.. Koszty sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w niniejszej sprawie został uwzględniony w sprawie o sygn.akt II OSK 2521/13.