Uzasadnienie
II OSK 2534 / 10
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 24 lutego 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż M. H. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brodnicy dla obszaru zawartego pomiędzy ulicami 3 Maja, Królowej Jadwigi i Paderewskiego oraz rzeką Drwęcą i terenem jednostki wojskowej (zwaną dalej zaskarżoną uchwałą), jako niezgodnej ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Brodnicy" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 1 grudnia 2009r.
Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała z terenu przeznaczonego w studium jako usługi publiczne UP bez jakiejkolwiek podstawy wyodrębniła tereny usług oświaty- UO, usługi (galeria handlowa)- UH, sportu- US, sportu i rekreacji (basen)- UST, usług hotelarskich- UG, wód powierzchniowych- WS, zieleni naturalnej- ZN, drogi wewnętrznej- KDW, głównego przejścia pieszego z zielenią urządzoną i mała architekturą- KX, ZU, rekreacji- UT. Powyższa regulacja odbiega od zawartego w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Brodnicy" opisu terenu zabudowy usług publicznych zawartego w pkt 3.1.5, który stanowi o przeznaczeniu podstawowej funkcji tego terenu jako usługi publiczne i jako funkcję uzupełniającą tegoż terenu przewiduje usługi nieuciążliwe i mieszkalnictwo, zieleń urządzoną oraz urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tych terenów, przy czym powierzchnia łączna tych terenów to 43 ha. Ponadto skarżący wskazał, że z terenu przeznaczonego pod usługi publiczne, bezprawnie wyodrębniono tereny do sprzedaży inwestorowi prywatnemu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Brodnicy wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła indywidualnego interesu prawnego skarżącego M. H., a status radnego Rady Miejskiej w Brodnicy (pełniącego funkcję przewodniczącego Rady), nie daje mu uprawnień do kwestionowania uchwały. Wskazano także na ugruntowany w orzecznictwie sądowo administracyjnym pogląd, że pełnienie funkcji radnego nie daje samoistnej legitymacji do zaskarżania wszystkich uchwał organów gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto Rada stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie zapadła z naruszeniem postanowień "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Brodnicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę wskazał na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący wyczerpał określony w tym przepisie tryb, bowiem pismem z dnia 11 marca 2010 r. wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.
Badając legitymację skarżącego do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ww. ustawy, tj. czy interes prawny lub uprawnienia skarżącego zostały naruszone, Sąd stwierdził, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Wbrew, bowiem twierdzeniom skarżącego, wykonywanie mandatu radnego nie daje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady przed sądem administracyjnym, gdyż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie ustanawiają takiej prerogatywy. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną, jako członka lokalnej społeczności. Z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatrywał m.in. w sprzeczności uchwały ze studium zagospodarowania przestrzennego oraz w bezprawności wyodrębnienia terenów do sprzedaży inwestorowi prywatnemu. Sformułowane w ten sposób stanowisko nie świadczy jednak o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego skarżącego.
Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. H., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu przez Sąd, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Brodnicy nie ma wpływu na zakres praw i obowiązków skarżącego, a tym samym przez przyjęcie, że skarżonemu nie przysługuje prawo do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego.
Wskazując na powyższą podstawę kasacji, skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie zakazuje w swojej treści osobom wykonującym mandat radnego zaskarżenia uchwał organu gminy do Sądu Administracyjnego. Następnie skarżący wskazał na związek między zaskarżoną uchwałą a jego własną indywidualną sytuacją prawną jako członka lokalnej społeczności, stwierdzając przy tym, że gdyby nie było tego związku między zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną jako członka lokalnej społeczności, to nie występowałby ani do gminy z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa ani tym bardziej ze skargą do Sądu Administracyjnego.
Dalej skarżący stwierdził, że w związku z licznymi interwencjami mieszkańców jako radny (wybrany przez tych mieszkańców) miał nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek wystąpienia najpierw z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa a następnie złożenie skargi do Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oceniana w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. jest niezasadna i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przede wszystkim zauważyć należało, iż skarżący kwestionuje nim ocenę Sądu pierwszej instancji, że nie jest osobą, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarżący wiąże przy tym swoją legitymację do wniesienia skargi w trybie tego przepisu z faktem, iż jest radnym zasiadającym w Radzie Miejskiej w Brodnicy, która to Rada podjęła zaskarżoną uchwałę.
Taka argumentacja zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła znaleźć uznania.
Zauważyć trzeba, iż pojęcie interesu prawnego lub obowiązku, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zawsze odnosić się do konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikają dla konkretnego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Tymczasem skarżący swoich twierdzeń o istnieniu interesu prawnego nie odnosi do żadnego z przepisów prawa, wskazując ogólnie na pełnioną funkcję w organie uchwałodawczym gminy. Odwołując się natomiast do przepisów normujących prawa i obowiązku radnego (art. 23- 25b ustawy o samorządzie gminnym) stwierdzić trzeba, iż nie wynika z nich żadne uprawnienie radnego do zaskarżenia uchwały rady gminy. Nie przewidują go również przepisy zamieszczone w rozdziale 10 tej ustawy, dotyczące nadzoru nad działalnością gminy, a które to normy uprawnienie do oceny legalności organów gminy rezerwują organom nadzoru, tj. Prezesowi Rady Ministrów i wojewodzie oraz w określonym zakresie regionalnej izbie obrachunkowej (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym).
Wobec powyższego za trafne należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia przewidzianej w omawianym przepisie skargi do sądu administracyjnego. Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 ww. ustawy samorządowej. Odmienne stanowisko prowadziłoby z jednej strony do nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a wręcz z nim sprzecznego zwiększenia uprawnień radnego, z drugiej strony do niedopuszczalnego rozstrzygania za pomocą procedur sądowych sporów pomiędzy radnymi lub grupami radnych o kształt uchwał podejmowanych przez radę, które regulowane są mechanizmami właściwymi dla funkcjonowania określonych organów przedstawicielskich. Inny pogląd byłby również nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Jak wskazał zresztą Trybunał Konstytucyjny, uznając zgodność art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufanie do prawa (wyrok z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 r. nr 8, poz. 84). Stanowisko to znajduje o tyle swój silniejszy wyraz, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dotyczy ograniczenia prawa do sądu osoby nie występującej w swoim imieniu, lecz "swoich wyborców". Jak stwierdził także Trybunał w ww. wyroku skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis- podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy).
Końcowo wskazać także należało, a na co również uwagę zwracał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że teza zgodnie, z którą korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminny stanowi trwałą, od lat ukształtowaną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 601/92, ONSA 1992 r. nr 3- 4, poz. 89; z dnia 23 marca 1993 r. sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995 r. nr 2, poz. 73; z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, OSNA 1996 r. nr 4, poz. 170; z dnia 20 marca 1997 r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997 r. nr 41, poz. 26; z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376; z dnia 1 października 2001 r. sygn. akt II SA 1436/01, LEX nr 53379).
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną stwierdzając jej bezzasadność.