Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1851/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. M., J. M., K. M. i M. M. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] czerwca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [..], po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Starosty [..] z dnia [..] kwietnia 2015 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty [..] z dnia [..] czerwca 2005r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce Cywilnej [..] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy adaptacji istniejącej części sklepu przemysłowego, zlokalizowanego na działce nr [..] w miejscowości T., z uwagi na ich przerwanie na czas dłuższy niż 3 lata, utrzymał w mocy w/w decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujący stan faktyczny sprawy.
Starosta [..] decyzją z dnia [..] czerwca 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych inwestorom: H. i J. M. reprezentującym spółkę cywilną [..] przy adaptacji istniejącej części pomieszczeń sklepu przemysłowego na aptekę ogólnodostępną na działce nr [..] położonej we wsi T., gmina P. Następnie, postanowieniem z dnia [..] września 2005 r. Starosta [..] wznowił z urzędu postępowanie w wyżej wymienionej sprawie, gdyż został poinformowany przez Spółkę Akcyjną [..], że złożone w sprawie przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr [..] na cele budowlane jest niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest [..] S.A. Starosta[..] postanowieniem z dnia [..] września 2005 r. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane, a Wojewoda [..] postanowieniem z dnia [..] października 2005 r. utrzymał ww. postanowienie w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1514/05 oddalił skargę inwestorów na ww. postanowienie Wojewody [..] z dnia [..] października 2005 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 901/06 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wskazanego wyroku Sądu I instancji.
Jednocześnie przed właściwym organem toczyło się postępowanie z wniosku [..] S.A. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [..] z dnia [..] czerwca 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót przy adaptacji istniejącej części pomieszczeń sklepu przemysłowego na aptekę ogólnodostępną na działce nr [..]. Dlatego też Starosta [..] postanowieniem z dnia [..] września 2005 r. zawiesił postępowanie (wznowieniowe) do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku [..] S.A. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] grudnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty [..] z dnia [..] czerwca 2005 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] lutego 2006 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 475/06 oddalił skargę na to ostatnie orzeczenie.
W związku z ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [..] czerwca 2005 r. w dniu 18 września 2007 r. Starosta [..] podjął z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawie pozwolenia na roboty budowlane przy adaptacji istniejącej części pomieszczeń. Następnie, decyzją z dnia [..] października 2007 r. Starosta [..] uchylił w całości własną decyzję z dnia [..] czerwca 2005 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1681/08 uznał skargę za zasadną i uchylił ww. decyzję Wojewody [..] z dnia [..] stycznia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [..] z dnia [..] października 2007 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2009 r. wniósł [..] S.A. z siedzibą w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1101/09 oddalił skargę kasacyjną.
Po wyroku NSA, Starosta [..] ponownie rozpatrzył sprawę w trybie wznowienia postępowania i decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. oraz stwierdził, że wydana została z naruszeniem prawa. Decyzja powyższa nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania, wobec czego stała się ostateczna.
Jednocześnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] marca 2011 r. uchylił ww. decyzję Starosty Powiatu [..]i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [..] z dnia [..] czerwca 2005 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż roboty budowlane zostały przerwane na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [..] czerwca 2005 r. i wydania w dniu [..] września 2005 r. postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. w związku, z czym do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego inwestorzy byli zobowiązani do powstrzymania się od wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, a wobec tego nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Wojewody [..], w związku z czym skargę [..] S.A. na ww. decyzję Wojewody [..] z dnia [..] marca 2011 r. - wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 529/12 - oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2616/12 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [..] S.A z siedzibą w W. od powyższego wyroku WSA w Warszawie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 529/12 oraz decyzję Wojewody [..] z dnia [..] marca 2011 r.
Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] września 2014 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [..] z dnia [..] stycznia 2011 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [..] z dnia [..] czerwca 2005 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej sprawie (decyzja powyższa nie została zaskarżona do WSA w Warszawie).
Starosta [..] pismem z dnia 6 lutego 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [..] z dnia [..] czerwca 2005 r., a po przeprowadzeniu postępowania - w dniu [..] kwietnia 2015 r. wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, wydana została wskazana na wstępie decyzja z dnia [..] czerwca 2015 r.
Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie Wojewoda [..] wskazał, iż w stosunku do decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. prowadzone było postępowanie wznowieniowe. Postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r. odmawiającą uchylenia ww. decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. i stwierdzającą jednocześnie, że wydanie tej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Decyzja z dnia [..] stycznia 2011 r. stała się ostateczna z dniem [..] lutego 2011 r. Tym samym inwestor po tej dacie mógł przystąpić do realizacji robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji. Z pisma PINB w G. z dnia [..] sierpnia 2014 r. wynika, że w efekcie dokonanych oględzin w dniu [..] lipca 2014 r. pod względem zaawansowanych robót w lokalu sklepu przemysłowego, w którym rozpoczęto roboty budowlane adaptacyjne na aptekę ogólnodostępną stwierdzono, że ostatni wpis w dzienniku budowy został dokonany w dniu [..] września 2005 r., a uczestnicy oględzin tj. strony postępowania potwierdzili, iż prace budowlane zostały zakończone zgodnie z przedstawionym dziennikiem budowy.
Powyższe PINB w G. powtórzył w piśmie z dnia [..] sierpnia 2014 r., w odpowiedzi na pismo organu I instancji na potrzeby niniejszego postępowania. W konsekwencji, Wojewoda podał, że inwestor nie rozpoczął robót budowlanych przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja (wydana w trybie wznowienia) stała się ostateczna, a termin ponownego rozpoczęcia robót budowlanych upłynął z dniem [..] lutego 2014 r. Dlatego też przyjął, że organ I instancji wydał prawidłowe w sprawie rozstrzygniecie. Wskazał stwierdzając powyższe na przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm. - dalej Pr. bud.) oraz na art. 162 § 1 i 3 K.p.a. który to stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Rozpoznając skargę na w w/decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że okoliczności mające miejsce w niniejszej sprawie uzasadniały zastosowanie art. 37 ust. 1 Pr. bud. oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., albowiem roboty budowlane prowadzone przez inwestora na podstawie ostatecznej decyzji Starosty G[..] z dnia [..] czerwca 2005 r. zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata.
Bezsporne w sprawie pozostaje, iż w stosunku do przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [..] czerwca 2005 r. wszczęte zostało postępowanie wznowieniowe, w trakcie którego w dniu [..] września 2005 r. wydano postanowienie o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. Orzeczone wstrzymanie wykonania ww. decyzji (podtrzymane przez organ II instancji i sądy administracyjne, w tym NSA – wyrok z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 901/06) obowiązywało przez czas trwania tego postępowania nadzwyczajnego. Postępowanie to zakończyło się zaś decyzją ostateczną Starosty [..] z dnia [..] stycznia 2011 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. i stwierdzeniu jej wydania z naruszeniem prawa. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [..] lutego 2011 r. W konsekwencji, biorąc pod uwagę powyższe, organy orzekające w sprawie przyjęły, że po tej dacie inwestor mógł wznowić roboty budowlane objęte decyzją z dnia [..] czerwca 2005 r. Ocenę tę Sąd w pełni podzielił.
Skoro bowiem w wyniku postępowania wznowieniowego nie doszło do wzruszenia ostatecznej decyzji zezwalającej na prowadzenie robót przy adaptacji istniejącej części pomieszczeń budynku na aptekę, to inwestor po ostatecznym zakończeniu tego postępowania, mógł kontynuować roboty budowlane. Nie musiał w takiej sytuacji wnosić o wydanie decyzji w przedmiocie wznowienia robót budowlanych.
W ocenie Sądu, zasadnie w niniejszej sprawie podjęto czynności, w celu wyjaśnienia, czy po wskazanej dacie (tj. po [..] lutego 2011 r.) prace budowlane były ponownie prowadzone. Z ustaleń organów wynika, że na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. prace zostały rozpoczęte, niemniej (na skutek postanowienia o wstrzymaniu wykonania tej decyzji), we wrześniu 2005 r. – zostały przerwane i do dnia [..] lipca 2014 r. nie zostały podjęte. Taki okres (tj. przekraczający 3 lata) upłynął od dnia, kiedy decyzja wydana w trybie wznowienia (postępowania zakończonego przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę) stała się ostateczna, do dnia przeprowadzenia oględzin przez organ nadzoru budowlanego w sprawie zaawansowania robót wykonywanych na podstawie przedmiotowej decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. (a więc od dnia [..] lutego 2011 r. do dnia [..] lipca 2014 r.) Stwierdzając powyższe wzięto pod uwagę ten przedział czasowy, w którym wskazane postanowienie już nie wywoływało skutku prawnego w postaci wstrzymania wykonania decyzji, tj. okres po zakończeniu postępowania wznowieniowego, nadto – po uzyskaniu przez decyzję z dnia [..] stycznia 2011 r. przymiotu ostateczności, co nastąpiło z dniem [..] lutego 2011 r. W konsekwencji w sposób uprawniony przyjęto, że w okresie dłuższym niż trzy lata (bo - do oględzin organu nadzoru budowlanego mających miejsce w dniu [..] lipca 2014 r.), prac przy adaptacji części pomieszczeń sklepu nie podjęto.
To zaś musiało skutkować stwierdzeniem, że wystąpiła sytuacja określona w art. 37 ust. 1 Pr. bud. – tj. przerwanie budowy na czas dłuższy niż trzy lata. W tych też okolicznościach decyzje wydane w sprawie, w tym zaskarżoną, należało uznać za prawidłowe.
Sąd zwrócił uwagę, że to w jaki sposób należy wykładać art. 37 ust. 1 Pr. bud., wskazał Naczelny Sąd Administracyjny. Uczynił to w wyroku z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2616/12, wydanym w niniejszej sprawie, wiążąc tym samym w tym zakresie tak organy orzekające, jak i Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję. Wskazanym wyrokiem Sąd kasacyjny uchylił wyrok Sądu I instancji z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 529/12 oraz decyzję Wojewody [..] z dnia [..] marca 2011 r. nie podzielając poglądu wyrażonego w tych orzeczeniach, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi przeszkodę do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, bez względu na to, jakie są szczególne okoliczności sprawy. NSA wskazał jednocześnie na to, że nie można "(...) pomijać przyczyn i podstawy wstrzymania wykonania decyzji oraz postępowania, w którym zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji.
Skoro bowiem art. 37 ust. 1 Pr. bud. nie odwołuje się do przyczyn, z powodu których budowa nie została rozpoczęta lub została przerwana, to wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może automatycznie prowadzić do wyłączenia skutku w postaci wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo Sąd kasacyjny podniósł, że należałoby w sprawie w ww. kontekście wyjaśnić, czy wstrzymanie wykonania decyzji pozbawiało inwestora prawidłowo nabytych uprawnień na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli okazało się, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa.
Sąd wskazał, że organ I instancji (a za nim organ odwoławczy), orzekając ponownie – a to na skutek ostatecznej decyzji Wojewody [..] z dnia [..] września 2014 r. (wydanej po wskazanym wyroku NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2616/12, a uchylającej decyzję Starosty [..] z dnia [..] stycznia 2011 r. o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [..] czerwca 2005 r. i umarzającej postępowanie w tym przedmiocie), skoncentrował się wyłącznie na okresie mającym miejsce po wydaniu decyzji w trybie wznowieniowym w stosunku do przedmiotowego pozwolenia na budowę i nie analizował z tej też przyczyny ww. kwestii związanych z zastosowaniem art. 152 § 1 K.p.a. (tj. relacji postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę do art. 37 ust. 1 Pr. bud.). W okresie uwzględnionym przez organy orzekające, postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji nie wywoływało już bowiem skutku wstrzymania.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli H. M., J. M., K. M. i M. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, poprzez przyjęcie błędnie, że okres 3 lat o którym mowa w art, 37 ust. 1 ustawy Pr. bud. powinien rozpocząć swój bieg w przedmiotowej sprawie z dniem [..] lutego 2011r. pomijając przy tym Istotną okoliczność, iż tego samego dnia [..].01 2011 r. Starosta Powiatu [..] wydał decyzję w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r., a przez wydanie decyzji o stwierdzaniu wygaśnięcia decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. spowodował, iż inwestorzy nie mieli ponownie uprawnień do kontynuowania realizacji inwestycji, pomimo jak stwierdza Sąd I instancji ostateczności decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. z naruszeniem przepisów prawa wydanej w dniu [..].01.2011 r. W ocenie Skarżących w sytuacji gdy decyzja o wznowieniu postępowania z urzędu przez Starostwo Powiatowe w [..] została wydana tego samego dnia inwestorzy nie mieli możliwości prawnej rozpoczęcia kontynuacji inwestycji, ponieważ w przedmiotowej sprawie Starosta Powiatu [..] wydając decyzję w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. powinien był z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. czego nie uczynił w ocenie Skarżących celowo.
Skarżący mając na uwadze orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego i wojewódzkich sadów administracyjnych przyjął, że nie powinien realizować inwestycji. W ocenie Skarżących biorąc pod uwagę przepis art. 152 § 1 KPA Starosta Powiatu [..] powinien był z urzędu wydać postanowienie w przedmiocie wtrzymania wykonania decyzji z dnia [..]. czerwca 2005 r. czego nie uczynił, przez co naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w niniejszym postępowaniu czyni z tego bezprawnego działania użytek w postaci stwierdzenia, że Skarżący powinni byli w czasie postępowania o wznowienie kontynuować realizację inwestycji (działając bez podstawy prawnej), a w sytuacji gdy tego nie czynili działając zgodnie przepisami ustawy kodeks postępowania administracyjnego stwierdza bezprawnie wygaśnięcie decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. Takie działania organu administracji doprowadziły do sytuacji w której Inwestorzy nie mieli możliwości podjęcia robót budowlanych, co stało się przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r.
W ocenie Skarżących Wojewódzki Sad Administracyjny pominął tę istotna kwestię w treści wyroku i jego uzasadnienia, co powinno zostać zweryfikowane przez Naczelny Sad Administracyjny poprzez uchylenie tego wyroku oraz uchylenie decyzji wydanych z naruszeniem przepisów Kpa.
W sytuacji gdyby w dniu [..] stycznia 2011 r. została wydana jedynie decyzja Starosty [..] dotycząca stwierdzenia, że decyzja z dnia [..] czerwca 2005 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, inwestorzy przystąpiliby do kontynuacji budowy na podstawie decyzja z dnia [..] czerwca 2005 r, ale z uwagi na fakt, iż ten sam organ wydał decyzję w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. w ocenie Skarżących inwestycja mogła być kontynuowana po wydaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na skutek wznowienia postępowania przez Starostę Powiatu [..] w dniu [..] stycznia 2011 r. co potwierdził Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2014 r. wydanym w sprawie li OSK 2616/12 ponieważ w tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, iż wspólnicy Spółki Cywilnej [..] nie powinni kontynuować prac, z uwagi na wydanie postanowienia o wstrzymania decyzji z [..] czerwca 2005 r do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji wszczętego przez Starostę Powiatu [..] w dniu [..] stycznia 2011 r., a zatem dalsza realizacja inwestycji przez skarżących byłoby działaniem bezprawnym.
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 PostAdmU. - Prawo budowlane oraz 162 par.1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja nr [..] stała się bezprzedmiotowa, w sytuacji gdy z treści art. 162 par. 1 pkt 1 K.p.a. wynika, że w celu wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji budowlanej muszą wystąpić kumulatywnie wszystkie przesłanki, o których mowa w tym przepisie. Dodatkowo nie można uznać, iż decyzja stała bezprzedmiotowa skoro jak twierdzi w orzeczeniu WSA skarżący byli uprawnieni do kontynuacji robót.
Wskazując na powyższe, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzjaących go decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [..] S.A. z siedzibą w W., domagając się jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 i art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., której rozwinięcie zawarte zostało m.in. w art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany art. 107 § 3 K.p.a.
Powyższym obowiązkom uchybiły organy prowadzące postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2616/12, którym Sąd ten uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 529/12 oddalający skargę na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] marca 2011 r., uchylającą decyzję Starosty [..] z dnia [..] stycznia 2011 r. stwierdzającą wygaśnięcie na podstawie art. 37 ust. 1 Pr. bud. decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. i umarzającą postępowanie przed organem I instancji oraz uchylił w/w decyzję z dnia [..] marca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w tym orzeczeniu ocenę prawną dotyczącą art. 37 ust. 1 Pr. bud i dostrzegł jego niewłaściwe zastosowanie przez organ odwoławczy. Podstawą argumentacji zawartej w decyzji tego organu było stwierdzenie, że do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego inwestorzy byli zobowiązani do powstrzymania się od wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, a wobec tego nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę.
Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro art. 37 ust. 1 Pr. bud. nie odwołuje się do przyczyn, z powodu których budowa nie została rozpoczęta lub została przerwana, to wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może automatycznie prowadzić do wyłączenia skutku w postaci wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, nakazując jednocześnie wyważenie racji przemawiających za wygaśnięciem decyzji oraz racji wynikających ze wstrzymania jej wykonania dotyczących inwestora, jak i pozostałych stron. Wyważenie tych racji powinno w szczególności uwzględnić to, w jakim postępowaniu doszło do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, jakie były okoliczności tego wstrzymania oraz w jaki sposób zakończyło się postępowanie, w którym wydano postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko organu odwoławczego, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przerywa bieg terminu określonego w art. 37 ust. 1 Pr. bud, pomijające przytoczone okoliczności, stanowi naruszenie tego przepisu.
Tymczasem organ nie wyważył tych racji, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie, że skoro w postępowaniu wznowieniowym wydano decyzję z dnia [..] stycznia 2011 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [..] czerwca 2005 r. i stwierdzeniu wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, po dacie [..] lutego 2011 r., w której decyzja ta stała się ostateczna, inwestor mógł przystąpić do realizacji robót budowlanych. Organ wskazał, że inwestor nie rozpoczął robót budowlanych przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, gdyż termin ponownego rozpoczęcia robót budowlanych upłynął z dniem [..] lutego 2014 r., co wskazywało na konieczność orzeczenia na podstawie art. 37 ust. 1 Pr. bud.
Mimo braku w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. wskazać należy, że brak należytych ustaleń faktycznych organów wynikał z pominięcia oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r., w którym zawarto wiążącą ocenę stosowania art. 37 ust. 1 Pr. bud. i nakazano zbadanie racji przemawiających za wydaniem decyzji w oparciu o ten przepis i racji wynikających ze wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwzględnieniem charakteru i wyniku postępowania, w którym doszło do wstrzymania wykonania tej decyzji. Organ zaniechał tego obowiązku, ograniczając się do stwierdzenia, że inwestorzy mogli przystąpić do realizacji robót z dniem, w którym decyzja kończąca postępowanie wznowieniowe stała się ostateczna. Odwołując się do wpisów w dzienniku budowy, organ poprzestał na podtrzymaniu stanowiska organu I instancji, że inwestor nie rozpoczął robót budowlanych przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja wydana w trybie wznowienia stała się ostateczna, a zatem tym samym spełniona została przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 37 ust. 1 Pr. bud.
W tym zakresie również Sąd Wojewódzki przyjął wbrew ocenie wyrażonej w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dla ustalenia zasadności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia relacja postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę do art. 37 ust. 1 Pr. bud., co stoi to w oczywistej sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Organ nie uwzględnił w ogóle faktu, że w dniu [..] stycznia 2011 r. zostały wydane dwie decyzja – jedna w postępowaniu wznowieniowym, druga zaś w trybie art. 37 ust. 1 Pr. bud., a zatem nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy w kwestii możliwości realizacji robót budowlanych. Również Sąd Wojewódzki wskazał, że w sytuacji, w której w wyniku postępowania wznowieniowego nie doszło do wzruszenia ostatecznej decyzji zezwalającej na prowadzenie robót, inwestor po ostatecznym zakończeniu tego postępowania mógł kontynuować roboty budowlane i nie musiał wnosić o wydanie decyzji w przedmiocie wznowienia robót budowlanych, bowiem obowiązek inwestora uzyskania stosownej decyzji powstaje dopiero w sytuacji wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 Pr. bud. Pominięto tym samym, jaki wpływ na możliwość realizacji inwestycji miało wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w tym samym dniu, w którym nastąpiło wydanie decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe.
Wyjaśnienie okoliczności faktycznych ograniczyło się do ustalenia, czy po dacie [..] lutego 2011 r. prace budowlane były ponownie prowadzone, z pominięciem ustalenia skutku prawnego jednoczesnego wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym, z jednoczesnym stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa dla praw nabytych z decyzji o pozwoleniu na budowę.
Słusznie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, którego elementem było pominięcie oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r. odnośnie wykładni art. 37 ust. 1 Pr. bud. i bezzasadne przyjęcie braku znaczenia tej oceny dla rozstrzygnięcia w kwestii możliwości podjęcia robót przez inwestorów. Odstąpienie od oceny prawnej zawartej w prawomocnym orzeczeniu sądu uzasadnia wyłącznie zmiana stanu prawnego, jeżeli sprawia ona, że pogląd sądu staje się nieaktualny albo zmiana po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych, a z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w tej sprawie.
Tym samym również zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 162 § 2 pkt 1 K.p.a. okazał się zasadny. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w związku z treścią uchwały tego Sądu z 26 października 2009 r., sygn. akt II OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 3 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie nie powiązali naruszenia przepisów prawa materialnego z naruszeniem przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Niezrozumiałe jest powoływanie się przez organ administracji publicznej oraz Sąd I instancji na związanie oceną prawną wyrażoną w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, która dotyczyła interpretacji art. 37 ust. 1 Pr. bud., skoro zarówno organ, jak i Sąd Wojewódzki nie zastosowały się do tej wykładni. Sąd Wojewódzki wskazując na związanie oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, zwrócił uwagę na to, że organ nie dokonał oceny okoliczności sprawy ze wskazaniami zawartymi w wyroku, błędnie uznając, że nie miało to wpływu na prawidłowość wydanej decyzji.
Dla oceny, czy istniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją z dnia [..] czerwca 2015 r., po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającego decyzję z dnia [..] marca 2011 r. uchylającą decyzję o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę i umarzającą postępowanie przed organem I instancji, kluczowe znaczenie miało ustalenie możliwości realizacji robót budowlanych w sytuacji jednoczesnego wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdzeniu jej wydania z naruszeniem prawa oraz decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, która to zgodnie z art. 37 ust. 2 Pr. bud. wiąże się z obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Sąd stwierdził, że organ zasadnie skoncentrował się wyłącznie na okresie mającym miejsce po wydaniu ostatecznej decyzji w trybie wznowienia w stosunku do pozwolenia na budowę, ale nie uwzględnił, że organ pominął okoliczność zaistniałą w dniu wydania decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, tj. jednoczesnego wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę dla praw nabytych z decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.