Uzasadnienie
- 1. Wyrokiem z 6 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 176/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie"), po rozpoznaniu skargi J. J. i I. J. (dalej: "skarżący", "inwestorzy") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium") z 12 listopada 2021 r., nr SKO.ZP/415/395/2021 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kolegium z 12 sierpnia 2021 r., nr SKO. ZP./415/221/2021 stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent") z 10 grudnia 2013 r., nr AU-2/6730.2/3017/2013, ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Nadbudowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.
- 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. D., M. B. i K. Z. (dalej: "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości, zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędne uwzględnienie skargi zamiast prawidłowego jej oddalenia, a to wskutek błędnej wykładni ww. norm prawnych polegającej na błędnym uznaniu, iż w sprawie w ogóle nie doszło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., bowiem konsekwencją każdej, nawet najdrobniejszej, zmiany koncepcji jest konieczność dokonania ponownej analizy terenu oraz ponownego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (nawet w sytuacji gdy wskutek dokonanych zmian wniosku treść projektu nie zmienia się co do treści i ustaleń), podczas gdy jedynie istotne zmiany wniosku, to jest takie, które wpływają na treść dotychczasowego, uzgodnionego negatywnie, projektu decyzji i jego ustaleń, powodują konieczność dokonania dodatkowej analizy terenu i ponownego uzgodnienia, co na gruncie niniejszej sprawy doprowadziło sąd I instancji do błędnego nie zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy została wydana w oparciu o bezpodstawnie przeprowadzone (brak istotnych zmian w treści "nowego" projektu decyzji) przez organ prowadzący postępowanie ponowne uzgodnienie w zasadzie takiego samego projektu decyzji, co powoduje, że ww. decyzja obarczona jest wadą, która powinna prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej decyzji,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne uwzględnienie skargi zamiast prawidłowego jej oddalenia, a to wskutek dokonania błędnej wykładni ww. norm prawnych polegającej na błędnym uznaniu, iż uzgodnieniu z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (dalej: "MWKZ") podlega zarówno projekt decyzji jak i wniosek, w tym koncepcja projektowa opracowana przez inwestora, a ww. organ powinien ustosunkować się do tak zakreślonego przedmiotu sprawy, tj. do wniosku inwestora jak i projektu decyzji, odzwierciedlającego stanowisko Prezydenta co do planowanej inwestycji, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prowadzi do wniosku, że MWKZ uzgadnia wyłącznie projekt decyzji o warunkach zabudowy (a nie wniosek lub koncepcje przedłożone przez inwestora) i tylko w oparciu o ten projekt decyduje czy zamierzenie jest dopuszczalne czy też nie, co z kolei na gruncie niniejszej sprawy doprowadziło sąd I instancji do błędnego nie zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy została wydana w oparciu o wadliwe uzgodnienie organu współdziałającego bazujące nie tylko na projekcie decyzji o warunkach zabudowy lecz również, a wręcz przede wszystkim, na wniosku i koncepcji inwestora i tym samym obarczona jest wadą powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności,
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne uwzględnienie skargi zamiast prawidłowego jej oddalenia, a to wskutek błędnej wykładni ww. norm prawnych polegającej na błędnym uznaniu, iż podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy może stanowić jedynie rażące naruszenie norm prawa materialnego stanowiących bezpośrednio podstawę materialnoprawną ww. decyzji (t.j. zgodnie z poglądem sądu I instancji naruszenia art. 59, 61 u.p.z.p. lub przepisów odrębnych, na podstawie odesłania zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p), a podstawą taką nie może być rażące naruszenie przepisów postępowania do których należy norma zawarta w art. 53 ust. 4 u.p.z.p, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych prowadzi do wniosku, że rażące naruszenie przepisów postępowania, w tym normy zawartej w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (poprzez odesłanie z art. 64 ust 1 u.p.z.p.), które miało zasadniczy wypływ na prawidłowość zastosowania ww. przepisów prawa materialnego i legalność wydanej decyzji, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy,
- 4) w konsekwencji powyższego naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a to poprzez niewłaściwe uznanie przez sąd I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza rażąco prawa, podczas gdy przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wskutek opisanych w powyższych zarzutach naruszeniach, brak było jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wydania korzystanej dla niego decyzji, a zachodziły podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, a co za tym idzie skarga powinna zostać oddalona w całości.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości; ewentualnie uchylenie w całości wyroku WSA w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
- 3. Pismem z 22 września 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestorzy wnieśli o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
- 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
- 4.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza do zagadnienia, czy opisana wyżej decyzja Prezydenta z 10 grudnia 2013 r. ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie, a następnie Kolegium, uznali, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wydanie w tej sprawie przez MWKZ dwóch, odmiennych co do rozstrzygnięcia, postanowień uzgodnieniowych dotyczących niezmienionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony postanowieniem MWKZ z 21 listopada 2013 r., chociaż poprzednio ten sam organ odmówił uzgodnienia tego samego, co do parametrów projektu, postanowieniem z 20 sierpnia 2013 r. (utrzymanym w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 28 kwietnia 2014 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie, doszło do rażącego naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., albowiem Prezydent nie mógł ponownie wystąpić o dokonanie uzgodnienia nie zmieniając projektu decyzji o warunkach zabudowy, a przedłożenie do ponownego uzgodnienia dodatkowo innej koncepcji architektonicznej wraz z aneksowaną analizą urbanistyczną nie miało znaczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Krakowie zasadnie stwierdził, że sporna decyzja Prezydenta z 10 grudnia 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
- 4.5. W sprawie niniejszej należy przede wszystkim przypomnieć, że przedmiotem postępowania nadzorczego nie były przywołane wyżej postanowienia organu współdziałającego, ale wyłącznie decyzja o warunkach zabudowy. Kwestia ewentualnego wydania tych postanowień w warunkach nieważności wykraczała zatem poza granice niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
- 4.6. Dalej trzeba wskazać, że system weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 751/20, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2023, 31 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13, OTK-A 2015/5/62) stwierdzono, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 k.p.a.. Okoliczność ta wymaga w realiach niniejszej sprawy podkreślenia, albowiem istota zarzutów skarżących kasacyjnie pozostaje w ścisłym związku z działaniem organu uzgadniającego. Tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Ustawodawca uznał zatem nawet całkowite pominięcie organu współdziałającego (art. 106 k.p.a. w zw. art. 53 ust. 4 u.p.z.p.) za wadę mogącą skutkować wyłącznie wznowieniem postępowania, a nie stwierdzeniem nieważności decyzji. Takie stanowisko ustawodawcy jest w pełni zrozumiałe, jeżeli uwzględni się okoliczność, że wady decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, CBOSA). Można powiedzieć, że wady z art. 156 § 1 k.p.a. dotyczą zasadniczo fazy jurysdykcyjnej (etapu podejmowania rozstrzygnięcia), a nie fazy instrukcyjnej postępowania, obejmującej postępowanie wyjaśniające, w tym etap gromadzenia dowodów oraz uzyskiwanie wymaganych przez prawo uzgodnień oraz opinii. Reasumując, skoro nawet ewentualne zupełne pominięcie przez Prezydenta obowiązku uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z MWKZ mogłoby być uznane nie za wadę nieważnością, ale wadę skutkującą wznowieniem postępowania, to tym bardziej wydanie takiej decyzji po uzyskaniu pozytywnego ostatecznego postanowienia WMZK z 21 listopada 2013 r., nie może być traktowane jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z tego tylko powodu, że organ konserwatorski, działając w warunkach uznania administracyjnego, ocenił przedłożony mu projekt decyzji o warunkach zabudowy (wraz ze zmienioną koncepcją architektoniczną oraz aneksowaną analizą urbanistyczną) odmiennie niż we wcześniejszym, wówczas jeszcze nieostatecznym, postanowieniu tego organu z 20 sierpnia 2013 r.
- 4.7. W realiach niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. było zatem bezzasadne już z uwagi na systemowe relacje zachodzące między przesłankami stanowiącymi podstawę wznowienia postępowania oraz podstawę stwierdzenia nieważności. Dodać jednak trzeba, że w sprawie jest okolicznością bezsporną, że postanowienie WMZK z 21 listopada 2013 r. miało charakter pozytywny, co z kolei umożliwiało wydanie Prezydentowi decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z projektem przedłożonym temu organowi do uzgodnienia. Innymi słowy, w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej w swej treści w sposób oczywisty ze stanowiskiem organu powołanego do uzgodnienia projektu decyzji. Tym bardziej nie można mówić o oczywistej sprzeczności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W skardze kasacyjnej nie wskazano zresztą, z jakim konkretnie przepisem odrębnym przedmiotowa decyzja Prezydenta jest niezgodna i na czym ta niezgodność miała polegać, a tym bardziej nie przeprowadzono wywodu, że naruszenie tego przepisu odrębnego miało, w realiach tej sprawy, charakter rażący. Należy przypomnieć, że jeżeli chodzi o warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), to nie chodzi tu o zgodność planowanego przedsięwzięcia z wszelkimi przepisami prawa, ale o zgodność z przepisami, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym ograniczenia w zabudowie, na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22 oraz wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21 - CBOSA). Dodać też trzeba, że ocena zgodności z prawem decyzji, również w trybie nadzorczym, następuje, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania tej decyzji (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1690/22; CBOSA). W tym kontekście trzeba przypomnieć, że do podstawowych zasad postępowania administracyjnego należy zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Zasada ta stanowi jeden z przejawów realizacji na gruncie postępowania administracyjnego zasady pewności prawa i stabilności stosunków prawnych (art. 2 Konstytucji RP). Ostateczne decyzje administracyjne korzystają z waloru domniemania legalności tych aktów administracyjnych, a tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady. Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22, CBOSA). Postępowanie nadzorcze nie może w szczególności przekształcić się w postępowanie odwoławcze, gdzie ocenie organu odwoławczego podlega całokształt okoliczności sprawy, a do uwzględnienia odwołania nie jest konieczne stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie, jak wynika z decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy (s. 8 decyzji), byli zresztą stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie skorzystali wówczas z możliwości wniesienia odwołania.
- 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.
- 4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.