Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 332/14 oddalił skargę Parafii [...] w [...] (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stanu prawnego nieruchomości.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...] stwierdził, że nieruchomość Skarbu Państwa, położona w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], oznaczona w projekcie podziału działki nr [...], jako działka nr [...], o pow. 0,0991 ha, zabudowana budynkiem cerkwi i wolnostojącą dzwonnicą, objęta księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Lesku Wydział Ksiąg Wieczystych Nr [...] - stała się z dniem 2 lutego 2010 r. z mocy prawa, nieodpłatnie i w stanie wolnym od obciążeń własnością skarżącej (pkt I decyzji). W pkt II orzeczenia odmówił stwierdzenia, że nieruchomość oznaczona w projekcie podziału działki ww. nr [...], jako działka nr [...] o pow. 0,2861 ha, stała się z dniem 2 lutego 2010 r. z mocy prawa własnością skarżącej.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ ustalił, iż postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o uregulowaniu stanu prawnego niektórych nieruchomości pozostających we władaniu Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 7, poz. 43.; dalej ustawa regulująca). Na podstawie art. 1 tej ustawy nieruchomości wymienione w załączniku do niniejszej ustawy, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 31 8, z 1949 r. Nr 53, poz. 404 oraz z 1969 r. Nr 13, poz. 95), pozostające w dniu wejścia w życie ustawy w faktycznym, wyłącznym władaniu osób prawnych Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, z dniem wejścia w życie ustawy stają się z mocy prawa nieodpłatnie i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, ujawnionych w księdze wieczystej w dniu wejścia w życie ustawy, własnością tych osób prawnych. Pkt [...] załącznika do niniejszej ustawy otrzymał brzmienie: "[...] ".
Organ ustalił, że Parafia [...] w [...] istnieje od 1965 r. i na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. tylko część nieruchomości, pozostawała w faktycznym i wyłącznym władaniu skarżącej tj. część zabudowana budynkiem cerkwi i wolnostojącą dzwonnicą. Natomiast skarżąca nie miała w faktycznym i wyłącznym władaniu części nieruchomości oznaczonej w projekcie podziału jako działka nr [...]. Organ stwierdził, że na tej części znajduje się dawny cmentarz greckokatolicki oraz ogólnodostępny cmentarz, na którym odbywają się pochówki mieszkańców [...] - niezależnie od wyznania. Gmina [...] wykonała na swój koszt szereg prac związanych z utrzymaniem cmentarza takich jak: ogrodzenie całej działki nr [...], wykonanie w części cmentarnej alejek z kostki brukowej, budowa wodociągu do cmentarza, bieżące usuwanie odpadów i nieczystości.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Podkarpackiego. W ocenie Ministra skarżąca nie wykazała, że nieruchomość cmentarna stanowi obiekt sakralny oraz, iż wyłącznie władała nieruchomością cmentarną w dniu wejścia w życie ustawy.
Organ powołał ponadto uzasadnienie do ustawy regulującej, z którego wynika, że uwłaszczenie dotyczyło wyłącznie obiektów sakralnych - natomiast z akt sprawy niewątpliwie wynika i nie jest kwestionowane przez skarżącą, iż nieruchomość cmentarna nie jest obiektem sakralnym. Za obiekt sakralny należy uznać każdą budowlę przeznaczoną do sprawowania kultu religijnego. Organ uznał, że wyłącznemu władaniu skarżącej nieruchomością cmentarną przeczą: dokonanie przez Gminę [...] budowy wodociągu i ogrodzenia działki nr [...] oraz wykonanie z kostki alejki na terenie nieruchomości cmentarnej i nawierzchni asfaltowej na drodze prowadzącej do nieruchomości cmentarnej.
Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając wydanie jej z naruszeniem: art 3 ust 1 w zw. z art 1 ustawy regulującej; art 46 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 49 ustawy o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, art. 7, art 77 § 1, art. 80 i art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, ze zm., dalej: Kpa).
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 24 grudnia 2014 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, w postaci odpisu ostatecznej i prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...] wskazując, iż poświadcza ona, że w dacie orzekania przez organy obu instancji nie istniał w ogóle przedmiot postępowania.
W trakcie postępowania sądowo-administracyjnego skarżąca wskazała, iż przyjęcia zwłok wiernych prawosławnych dokonywał proboszcz parafii, natomiast pod nieobecność proboszcza miejsce pochówku na cmentarzu w porozumieniu z rodziną zmarłego ustalał przewodniczący rady parafialnej. Natomiast księgi cmentarne osób pochowanych na cmentarzu przycerkiewnym, a także wykaz ich grobów i spis osób pochowanych prowadzone są przez proboszcza parafii. Niezależnie od tych urządzeń księgowych, proboszcz wyznania katolickiego dokonywał, zgodnie z własnymi przepisami prawa kanonicznego, wpisów w odrębnych metrykach pochówków. Natomiast Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, że cmentarz w miejscowości [...] do chwili obecnej jest cmentarzem wielowyznaniowym, zarządzanym przez mieszkańców wsi w sposób zwyczajowo przyjęty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 22 maja 2015 r. powyższą skargę oddalił.
Zdaniem Sądu I instancji słuszne jest stanowisko organu, iż na mocy art. 1 ustawy regulującej przeszła na własność skarżącej jedynie wskazana cerkiew wraz z gruntem, który jest z nią funkcjonalnie związany. Przy tym przy określeniu zasięgu oddziaływania art. 1 ustawy regulującej należy zbadać związek, jaki istnieje pomiędzy budynkiem cerkwi, a znajdującymi się w jej pobliżu innymi obiektami. Muszo być one funkcjonalnie podporządkowane świątyni i jako całość wraz z nią służyć wykonywaniu praktyk religijnych. Nie ulega wątpliwości, że takim elementem jest dzwonnica, która jest nierozerwalnie funkcjonalnie związana z budynkiem cerkwii.
Z kolei istnienia takiej relacji nie można z całą pewnością wykazać pomiędzy terenem cmentarza, a samym budynkiem świątyni. Materiał dowodowy wskazuje, że był to cmentarz służący lokalnej społeczności przez co nie nosił on cech nekropolii wyznaniowej, służącej tylko jednemu wyznaniu, lecz w swej istocie całej wspólnocie lokalnej – czyli komunalny. Nie jest zatem związany tylko z cerkwią, jako miejscem kultu wyznania prawosławnego, we wskazany powyżej sposób, ale też z miejscami kultu innych wyznań. W tych okolicznościach trudno zatem uznać, że cmentarz wraz z cerkwią stanowi jeden funkcjonalnie wyodrębniony teren. Natomiast przywołane przez skarżącą decyzje administracyjne, mające udowodnić sprawowane władztwo nad cmentarzem w istocie wskazują na utrzymanie budynku cerkwi i terenu przy cerkwi, nie zaś sensu stricto cmentarza.
Sąd I instancji nie podzielił również twierdzenia skarżącej o tolerowaniu pobytu innych osób na jej nieruchomości. Przeczą temu działania gminy oraz nakłady poczynione przez nią na teren cmentarza, np. wodociąg, budowa alejek. Tytułu władztwa w stosunku do nieruchomości cmentarnej nie stanowi także protokół przekazania tej nieruchomości z 24 lutego1966 r., na który powołuje się strona skarżąca. Samo przekazanie, jak wynika z tego dokumentu, dotyczyło bowiem świątyni wraz z parcelą.
Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących nieistnienia przedmiotu postępowania, należy wskazać, iż jest on całkowicie bezpodstawny. Nie można uznać, że skoro został zaproponowany wstępny projekt podziału nieruchomości, w którym wyodrębniono grunty spełniające wskazane przesłanki ustawowe i inne grunty, to świadczy to o braku przedmiotu postępowania.
Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy regulującej, polegającą na mylnym przyjęciu, że z dniem 2 lutego 2010 r. ww. działka nr [...] nie stała się ex lege własnością skarżącej, pomimo zajścia wszystkich określonych w tych przepisach warunków, a zwłaszcza poprzez nieuprawnione przyjęcie, że nie pozostawała w faktycznym i wyłącznym władaniu skarżącej;
- 2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 § 4 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: Ppsa) poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przy wydawaniu decyzji art. 46 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49 ustawy o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, poprzez nie ustalenie, który z tych przepisów w badanej sprawie znajduje pierwszeństwo w zastosowaniu i z jakich względów, pomimo zbieżności kompetencji orzeczniczej organu na tle art. 46 ust. 1 pkt 3 tej ustawy (z jednej strony) i art. 49 tej ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy regulującej;
- b) art. 151 Ppsa poprzez nieuprawnione oddalenie skargi pomimo tego, że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia wynikające naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez ustalenie braku przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy regulującej pomimo tego, że zgromadzony materiał dowodowy był dostateczny do wydania decyzji uwzględniającej żądanie skarżącej;
- c) art. 106 § 3 Ppsa poprzez nieuprawnione nieuwzględnienie wniosku procesowego z 24 grudnia 2014 r. o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu o kluczowym dla wyniku sprawy znaczeniu, w postaci ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2012 r., wykazującego że w dacie wydania zaskarżonej decyzji (tj. [...] grudnia 2013 r.) nie istniało oznaczenie przedmiotu postępowania w postaci działki o numerze [...], w sposób, który umożliwił definitywne ustalenie w stosunku do jakiego obszaru toczy się postępowanie i następują skutki prawne w sferze własności nieruchomości inkorporowane w kwestionowanym wyroku;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 zd. wstępne Ppsa w zakresie w jakim Sąd I instancji objął, co wynika z sentencji oraz uzasadnienia (odnoszącego się do zasadności rozstrzygnięcia w zakresie budynku cerkwi), kontrolą całą decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r., gdyż oddalił skargę co do całości decyzji, podczas gdy skarga kwestionowała jej wyraźnie określoną część.
Powyższe zarzuty zostały w skardze kasacyjnej szczegółowo uzasadnione.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Kluczowy dla sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy regulującej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on całkowicie błędny, a jego uwzględnienie prowadziłoby do wypaczenia celu jakiemu ma służyć ustawa.
Ustawa regulująca, to w istocie niezwykle konkretny akt prawny określający katalog unickich nieruchomości sakralnych, które z mocy prawa stały się własnością osób prawnych Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. Przy tym zakres przedmiotowy tego aktu stanowi realizację zawartego 16 grudnia 2008 r. porozumienia pomiędzy przedstawicielami Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej obrządku bizantyjsko-ukraińskiego, Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, ministra właściwego do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych, w obecności Sekretarza Generalnego Konferencji Episkopatu Polski, w sprawie uregulowania stanu prawnego niektórych nieruchomości, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego.
Jak jednoznacznie wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy nie obejmuje on innych nieruchomości wymienionych w aneksie do protokołu ustaleń Grupy Ekspertów zgłoszonym przez ekspertów reprezentujących Polski Autokefaliczny Kościół Prawosławny, których dotyczy art. 49 ustawy (na przykład nieruchomości, na których znajdują się cmentarze)".
Nie sposób zatem mówić o błędnej wykładni tych przepisów przez Sąd I instancji, który prawidłowo uznał, że zakres regulacji odnosi się wyłącznie do nieruchomości sakralnych, wskazując brak funkcjonalnego powiązania terenu cmentarza z cerkwią jako jednego obiektu sakralnego.
Z tych powodów kwestie związane z władaniem tą nieruchomością nie mają tak naprawdę dla sprawy żadnego znaczenia, skoro od strony formalnej ustawa regulująca nie dotyczy cmentarzy. Niemniej jednak należy się zgodzić z Sądem I instancji, że materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza brak wyłącznego władania nieruchomością przez skarżącą.
Przechodzą do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, że z uwagi nie objęcie zakresem ustawy regulującej cmentarzy jako nie mieszczących się w wykazie nieruchomości sakralnych, brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przy wydawaniu decyzji art. 46 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49 ustawy o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego nie miał jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Po drugie jednoznaczny stan faktyczny i prawny sprawy przesądza o tym, że Sąd I instancji nie naruszył art. 151 Ppsa ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem powołanych w skardze przepisów Kpa.
W przedmiotowej sprawie nie został również naruszony art. 106 § 3 Ppsa, poprzez pominięcie dowodu z decyzji Burmistrza [...] co do nieistnienia działki nr [...]. Jest rzeczą oczywistą, że w sytuacji rozstrzygania przez organ o przejściu własności części nieruchomości z mocy prawa, organ odwołuje się do projektowanych numerów działek. Jednak przedmiotem postępowania była ewidencyjna działka nr [...].
Prawidłowo też Sąd I instancji dokonał kontroli legalności całej decyzji, która dotyczyła sporu o normatywną treść pkt 2 załącznika do ustawy regulującej i tym samym nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 zd. wstępne Ppsa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. Z uwagi na to, że o zwrot kosztów ubiegała się Gmina i jej sytuację procesową, na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.