Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 maja 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 245/20), oddalił skargę Z. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB") postanowieniem z dnia [...].12.2019 r. (znak: [...]) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie zmierzającej do zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na część mieszkalną, zlokalizowanego na działce o nr [...] położonej w miejscowości Z.. Inwestycja ta realizowana była przez: Z. B. (dalej: "skarżąca"), D. B., E. B., Ł. B., M. B., S. B., S. B. - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Łącznie z wstrzymaniem robót budowlanych, PINB nałożył na wyżej wymienione osoby obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych prac.
W uzasadnieniu organ ten podał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 18 marca 2019 r. i 23 lipca 2019 r. stwierdził, że w budynku inwentarsko–gospodarczym znajdującym się na działce nr [...] położonej w Z. w ścianie zewnętrznej od strony wschodniej wykonano roboty budowlane polegające na wybiciu otworu drzwiowego o wymiarach 0,8 m x 2,10 m i powiększeniu otworu okiennego o wymiarach 1,10 m x 1,20 m. Wykonano także roboty polegające na rozbudowie budynku inwentarsko-gospodarczego w kierunku zachodnim. Wniosek ten wynikał z użycia do rozbudowy innego materiału budowlanego oraz wykonania zmienionej konstrukcji dachowej (załamanie na ok. 1/3 wysokości).
PINB powołał definicję przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 aa ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazał, że taki właśnie charakter mają roboty budowlane wykonane przez inwestorów w tej sprawie, a polegające na wybiciu otworu drzwiowego i powiększeniu otworu okiennego. W ocenie organu nadzoru budowlanego, wskazany zakres prac wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. Organ I instancji ustalił, że sporne roboty budowlane zostały wykonane w 2018 r. W ocenie PINB naruszone zostały wymogi z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co stanowiło przyczynę wstrzymania robót budowlanych. Organ I instancji stwierdził również, że poprzez wykonane roboty (wybicie otworu drzwiowego i powiększeniu otworu okiennego) właściciele budynku dążą do zmiany sposobu użytkowania części inwentarskiej na mieszkalną.
Zażalenie na to postanowienie wniosła Z. B., kwestionując m.in. zasadność wstrzymania robót budowlanych, stwierdzony przez organ nadzoru budowlanego zakres prac i ich kwalifikację prawną, jak też okoliczność, iż zostały one zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. W zażaleniu podważano też status M. G. – jako strony postępowania.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. (nr [...]) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że wstrzymanie robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwe tylko w przypadkach, o których mowa w pkt 1-4 wyżej wymienionego art. 50 ust. 1 ustawy i jedynie w odniesieniu do robót kontynuowanych. Tymczasem organ I instancji wstrzymał roboty budowalne, które nie były prowadzone, a ponadto, których organ ten de facto nie stwierdził. Zdaniem organu II instancji, postępowanie powinno dotyczyć robót budowlanych dotyczących wykonania otworu okiennego i drzwiowego w ścianie budynku inwentarsko-gospodarczego, a nie zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na mieszkalną. Podkreślił organ odwoławczy, że przedmiotem ocen w sprawie powinno być ustalenie: stanu, który istniał przed wykonaniem robót, rodzaju prac, które zostały wykonane, dokonanie kwalifikacji tych prac z punktu widzenia definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 Prawa budowlanego, stwierdzenie tego, jakimi wymogami formalnymi powinny być poprzedzone zakwalifikowane prace i ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił.
Dopiero przeprowadzenie powyższych czynności pozwoli na ocenę, czy w sprawie miała miejsce samowola budowlana i w konsekwencji, czy uprawnione będzie wszczęcie właściwego postępowania legalizacyjnego. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie ustalił dokładnego zakresu zrealizowanych prac oraz czasu ich realizacji. Nie poczynił też ustaleń co do tego, jaki stan istniał przed wykonaniem spornych robót. Organ odwoławczy nadto wytknął błędy w przeprowadzaniu dowodów w toku postępowania skutkujące brakiem ustaleń okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących przyznania przymiotu strony M. G., wskazał, że stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W szczególności taką osobą jest właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora, na której zlokalizowana jest sporna inwestycja.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisane wyżej postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2020 r. Z. B. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Wyjaśniła, że M. G. nie uprawdopodobniła swojego interesu prawnego do występowania w sprawie w charakterze strony. Nie wykazała, że przedstawione przez nią informacje, dotyczące działki sąsiedniej, w jakikolwiek sposób wpływają na stan jej nieruchomości, nie podała żadnych konkretnych, negatywnych skutków jakie powstały na jej nieruchomości, a co do których zachodziłby związek przyczynowy. Nie podała również żadnej normy prawa potwierdzającego jej interes prawny, a tym bardziej związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a swoją sytuacją prawną. Przedstawione żądania nie uprawniają jej do bycia stroną postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 maja 2020 r. oddalił skargę. Podał, że słusznie organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w prawidłowy sposób. Organ I instancji prowadził bowiem postępowanie naprawcze w związku ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu inwentarskiego na mieszkanie, co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 31 lipca 2019 r. Sąd I instancji przypomniał, że PINB wstrzymał roboty budowlane przy przebudowie zmierzającej do zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na mieszkalną, przy czym z materiału dowodowego, jak też uzasadnienia postanowienia nie wynika, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z robotami, które były kontynuowane.
Nadto PINB wstrzymał roboty, których wykonania nawet nie stwierdził, tj. roboty zmierzające do zmiany sposobu użytkowania. Organ powiatowy uznał, że na obecnym etapie nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowe prace zmierzały do zmiany sposobu użytkowania budynku.
W ocenie sądu I instancji, wobec dokonanych ustaleń świadczących o braku podstaw do uznania naruszenia prawa w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, PINB nie powinien powielać błędnej kwalifikacji przedmiotu postępowania dokonanej na wstępnym etapie wszczętego postępowania lecz kontynuując to postępowanie winien skorygować kwalifikację przedmiotu sprawy, dokonując stosownych wyjaśnień w tym zakresie. WSA w Rzeszowie zauważył, że ustalenia stanu faktycznego wskazują, iż zakres prowadzonego postępowania dotyczy budynku inwentarsko-gospodarczego (nazwanego w piśmie informującym o wszczęciu postępowania jako budynku inwentarskiego), zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Z. Ponadto stan faktyczny wskazuje na inną kwalifikację przedmiotu postępowania niż określono w ww. piśmie z dnia 31.07.2019 r. Niewątpliwie nie jest to legalność przebudowy zmierzającej do zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na mieszkalną, a legalność robót budowlanych dotyczących wykonania otworu okiennego i drzwiowego w ścianie budynku inwentarsko – gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Z. Zaakcentował sąd I instancji, że podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, jest ustalenie: jaki stan istniał przed wykonaniem robót, jakie prace zostały wykonane, zakwalifikowanie tych prac z punktu widzenia definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, stwierdzenie, jakimi prawnymi wymogami działania te powinny być poprzedzone i ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero przeprowadzenie powyższych czynności pozwala na ocenę czy dokonano samowoli budowlanej i w konsekwencji na wszczęcie właściwego postępowania legalizacyjnego.
Sąd I instancji zaakceptował ustalenia, jak też i ocenę prawną wyrażoną w sprawie przez organ odwoławczy, a dotyczącą naruszeń przepisów normujących sposób przeprowadzania postępowania dowodowego.
WSA w Rzeszowie zajmując stanowisko względem zastrzeżeń skarżącej dotyczących przyznania przymiotu strony M. G. wskazał, że stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W szczególności taką osobą będzie właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora, na której zlokalizowana jest sporna inwestycja. W ocenie sądu I instancji brak jest podstaw do negowania statusu M. G. w sprawie. Postępowanie prowadzone było na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Podstawę prawną do ustalenia legitymacji procesowej stron stanowił zatem art. 28 k.p.a. Przy wyznaczaniu kręgu stron w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego podstawowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie. Zwrócił uwagę sąd I instancji, że zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.
Jeżeli więc istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących, których interes prawny jest właśnie chroniony przepisami powszechnie obowiązującymi. W postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie, w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się m.in. akty wykonawcze do Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego. Dla ustalenia kręgu stron w sprawach inwestycyjnych kluczowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnej uciążliwości, co do których przepisy prawa ustanawiają ograniczenia celem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
W tym aspekcie, podkreślał WSA w Rzeszowie, skoro M. G. jest właścicielem działki graniczącej z działką, na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania, jej status - jako strony w tym postępowaniu - nie budzi wątpliwości.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 maja 2020 r. wniosła Z. B.. Wyrok ten zaskarżyła w części, wnosząc o jego zmianę w zakresie przyznania statusu strony właścicielowi działki nr [...]. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie zarówno prawa materialnego jaki i procesowego.
W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej powołano się na naruszenie przepisów: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, ze właściciel działki nr [...] ma interes prawny w sprawie, a w konsekwencji błędne uznanie, że przysługuje mu status strony postępowania w sytuacji, gdy skarżąca wielokrotnie wskazywała na brak tegoż interesu.
W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania powołano naruszenie następujących przepisów: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 par. 1 w zw. z art. 134 par. 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi bez rozpoznania istoty sprawy w zakresie zgłaszanego zarzutu błędnego przyznania statusu strony, a także poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z naruszeniem art. 141 par. 4 p.p.s.a., a mianowicie:
- - zaniechanie rozważań, co do materialnoprawnych podstaw przyznania właścicielowi działki nr [...] statusu strony, a poprzestanie na ogólnikowym przyjęciu ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym oraz twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, bez odniesienia się do argumentów skargi i braku wyjaśnienia dlaczego argumenty w zakresie zaprezentowanym przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie;
- - zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie oceny przyznania właścicielowi działki nr [...] statusu strony, w szczególności zaniechanie wyjaśnienia jakie przepisy statuują prawa M. G. jako strony kontrolowanego postępowania;
Skarga kasacyjna wskazała, że powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściciel działki nr [...] uzyskuje szereg informacji o toczącym się postępowaniu, o danych wrażliwych dla skarżącej i członków jej rodziny, natomiast prowadzone postępowanie w żadnym stopniu nie narusza jego praw i nie wpływa na jego uprawnienia poprzez ich ograniczenie lub zmianę.
Skarga kasacyjna zawierała także wniosek o zwrot kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu.
Analiza przedmiotowej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zakresem zaskarżenia skarga ta objęła część wyroku sądu I instancji, która odnosiła się do zaprezentowania stanowiska o "przyznaniu statusu strony postępowania (administracyjnego) właścicielowi nieruchomości (działki) oznaczonej nr [...]." Z kolei, we wniosku kasacyjnym, oceniana skarga żądała "zmiany zaskarżonego wyroku w zakresie przyznania statusu strony właścicielowi działki nr [...]." Tak określone żądanie, przy uwzględnieniu powołanych wyżej podstaw skargi kasacyjnej zwalczających jedynie stanowisko sądu I instancji wywiedzione odnośnie statusu jednej ze stron postępowania – nakazywało przyjąć – że w ocenianej sprawie zakresem zaskarżenia uczyniono wyłącznie uzasadnienie wyroku WSA w Rzeszowie we wskazanej wyżej części.
W związku z powyższym zwrócić należy uwagę, że w świetle z art. 173 par. 1 p.p.s.a. nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem zaskarżenia do NSA nie może być samo uzasadnienie wyroku sądu pierwszoinstancyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 30.08.2005 r. sygn. akt OSK 1866/04, z 24.03.2006 r. sygn. akt I FSK 750/05, oraz wyrok NSA z 18.01.2012 r. sygn. akt I FSK 304/11). Podkreślić należy, iż rozstrzygnięcia sądu kasacyjnego obejmującego zmianę uzasadnienia wyroku, nie przewiduje ani art. 185 p.p.s.a., ani też art. 188 p.p.s.a. Z art. 184 p.p.s.a wynika natomiast, iż Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może wyrazić odmienną ocenę prawną niż sąd I instancji. Zgodnie bowiem z ostatnio wskazanym przepisem, NSA oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada jednak prawu. Co do zasady jednak, strona, nie zgadzając się z częścią uzasadnienia wyroku sądu I instancji, może je zakwestionować poprzez zaskarżenie całego orzeczenia, które wówczas podlegałoby weryfikacji w trybie art. 184 i 185 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21.02.2012 r., sygn. akt II FSK 1480/10).
Stwierdzić jednak należy, iż samo wadliwe sformułowanie wniosku kasacyjnego (żądania rozstrzygnięcia sprawy) nie stanowi przyczyny uzasadniającej odrzucenie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 18.01.2012 r., sygn. akt I FSK 304/11). Powyższe skutkuje tym, iż mimo dostrzeżonej wadliwości, możliwe jest merytoryczne rozpoznanie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.
Oceniając zaś zaprezentowaną konstrukcję podstawy skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów postępowania – stwierdzić należy, iż także ten element wniesionego środka odwoławczego zawiera uchybienia. W szczególności podkreślić trzeba, iż skarga kasacyjna dążąc do skutecznego podważania wyrażonej przez sąd I instancji oceny prawnej (w tym przypadku dotyczącej statusu jednej ze stron postępowania administracyjnego) winna była zasadniczo powoływać art. 153 p.p.s.a., który dotyczy związania wyrażoną oceną prawną organów administracji publicznej oraz innych sądów. Wymienionego przepisu, powoływanego w związku z innymi, adekwatnymi regulacjami procedury, oceniana skarga kasacyjna jednak nie zawierała.
Nadto, zajmując stanowisko względem zaprezentowanej konstrukcji zarzutów naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 par. 1 w zw. z art. 134 par. 1 p.p.s.a. - należy podkreślić, że przesłanką skutecznie skonstruowanej podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania jest wskazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć "istotny wpływ na wynik sprawy". Powyższego wymaga bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. Tymczasem zauważyć należy, iż analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zagadnienie dotyczące statusu M. G. jako strony kontrolowanego przez sąd I instancji postępowania – nie miało w istocie żadnego wpływu na wynik ocenianej sprawy. Zasadniczo bowiem, o przyjętym przez WSA w Rzeszowie kierunku rozstrzygnięcia sprawy zadecydowały stwierdzone wadliwości w zakresie ustalania przez PINB podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.
Te zaś wnioski i oceny sądu I instancji nie były podważane w skardze kasacyjnej. Nadto, zaakcentować należy, że wskazywany w skardze kasacyjnej aspekt uzyskiwania przez uczestniczkę M. G., będącą właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji - wiedzy o toczącym się postępowaniu – nie wypełnia cytowanej wyżej przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a odnoszącej się do istotnego wpływu zarzucanego sądowi I instancji uchybienia - na wynik sprawy.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił uznając, że pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.