Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2536/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 34/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania do decyzji Wojewody Lubelskiego z 15 października 2020 r., znak IF-VII.7840.7.23.2020.BZ.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia 23 stycznia 2021 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie art. 35 § 1 i 3 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z 15 października 2020 r., znak IFVII.7840.7.23.2020.BZ, którą Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Biłgorajskiego nr 117.2018 z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB.6740.117.2018.

Skarżący wskazał, że od dnia złożenia odwołania upłynęły 3 miesiące a mimo to, nie zostało ono merytorycznie rozpoznane. Skarżący podkreślił, że na skutek rażącej bezczynności organu, nie może uzyskać decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które było prowadzone z uchybieniem terminów wynikających z przepisów prawa procesowego. W ocenie skarżącego, w celu zapewnienia ochrony obywatela, oprócz stwierdzenia bezczynności, konieczne jest jeszcze zastosowanie środka prawnego, motywującego administrację do działania, a jednocześnie, zapewniającego stronie swoiste zadośćuczynienie za naruszenie prawa do terminowego załatwienia sprawy. Służą temu instytucje sumy pieniężnej i grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Oceniając całokształt działań organu można, zdaniem skarżącego, dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a. Skarżący ocenił, że organ całkowicie lekceważy obowiązki przewidziane prawem co powoduje dla skarżącego "potworny uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania do organu".

Skarżący podniósł, że został pozbawiony całkowicie prawa do załatwienia jakiejkolwiek sprawy w tym organie od kilku lat. Skarżący stwierdził, że czuje się wykluczony ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ jego sprawy z całkowitą ignorancją. W związku z podniesionymi zarzutami, skarżący wniósł o:

1. 1. zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,
2. 2. stwierdzenie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Warszawie grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.,
3. 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.
4. 4. zasądzenie kosztów postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi, organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie wyjaśniając, że nie pozostawał bezczynny w sprawie. Podejmował czynności w terminach przewidzianych w art. 35 K.p.a., informując strony o braku możliwości załatwienia odwołania w terminie, o przyczynie zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia sprawy wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia.

Organ wyjaśnił, że podejmowane przez niego działania, miały na celu usunięcie przeszkód w wydaniu rozstrzygnięcia. GINB podkreślił zwłaszcza okoliczność, że Wojewoda przekazał odwołanie w formie uniemożliwiającej sprawdzenie, czy podanie to nie jest obarczone brakami formalnymi, tj. czy zostało ono podpisane przez skarżącego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu bądź że podpis ten został potwierdzony profilem zaufanym ePUAP. Ponadto w przekazanych aktach, brak było również akt zakończonych decyzją Starosty Biłgorajskiego z 7 lipca 2017 r., nr 291.2017, znak: AB.6740.291.2017. GINB wskazał również, że kontrolowana decyzja Starosty Biłgorajskiego z 20 marca 2018 r., nr 117.2018, znak: AB.6740.117.2018, stanowiła zmianę ww. decyzji, stąd też, aby dokonać wnikliwej, merytorycznej oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia niezbędnym było uzyskanie akt zawierających pierwotny projekt budowlany.

Przekazane akta wpłynęły do GUNB w dniu 4 stycznia 2021 r., zaś biorąc pod uwagę konieczność zapoznania się z nimi oraz ilość wniesionych przez skarżącego zarzutów, niezbędne było przedłużenie terminu rozpatrzenia odwołania.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem GINB za nieznajdujące podstaw należy uznać twierdzenia profesjonalnego pełnomocnika, że "oceniając całokształt działań organu w niniejszej sprawie można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa".

Organ podkreślił również, że nie unikał podjęcia decyzji w sprawie, a prowadzanie postępowania wyjaśniającego miało na celu zgromadzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, które nastąpiło decyzją GINB z 2 lutego 2021 r., znak: DOA.7110.403.2020.MMS, stąd też nie zachodzi konieczność stosowania "dodatkowych sankcji". Zdaniem organu, biorąc pod uwagę przedstawiony w odpowiedzi na skargę przebieg postępowania odwoławczego, całkowicie niezrozumiałe wydają się twierdzenia profesjonalnego pełnomocnika o konieczności "zrekompensowania skarżącemu negatywnych przeżyć psychicznych związanych z tą sytuacją oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki".

W piśmie z dnia 17 marca 2021 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o:

1. 1. umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.,
2. 2. stwierdzenie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,
3. 3. wymierzenie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Warszawie grzywny w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.
4. 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.
5. 5. zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 34/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania do decyzji Wojewody Lubelskiego z 15 października 2020 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a.

W postępowaniu wszczętym skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania (lub bezczynność) kompetencja sądu ogranicza się tylko do zbadania, czy organ miał - wynikający z przepisów prawa - obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminach ustawowych, wymienionych w art. 35 K.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonych na zasadach określonych w art. 36 K.p.a. lub w innym - wynikającym z przepisów prawa materialnego - terminie. W art. 12 § 1 K.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Stosownie do treści do art. 35 § 1 i 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle przytoczonych wyżej regulacji, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że GINB nie dopuścił się bezczynności w postępowaniu odwoławczym, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi. Sąd stwierdził, że skarga dotyczyła wyłącznie postępowania odwoławczego a zatem bezzasadna jest argumentacja skarżącego podnosząca, że od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, upłynęło już ponad 3 lata.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 9 listopada 2020 r. do GUNB wpłynęło pismo Wojewody Lubelskiego z 2 listopada 2020 r., znak: IF-VII.7840.7.23.2020.BZ, przy którym przekazano wydruk wniesionego za pośrednictwem ePUAP odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Lubelskiego z 15 października 2020 r., znak: IF- VII.7840.7.23.2020.BZ.

Do ww. pisma Wojewody Lubelskiego z 2 listopada 2020 r., nie dołączono dokumentu zawierającego informację, czy ww. odwołanie zostało podpisane przez skarżącego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu bądź że podpis ten został potwierdzony profilem zaufanym ePUAP.

Nie dołączono także dokumentów, zawierających informację, czy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji oraz pisma z 21 września 2020 r. zostały podpisane przez skarżącego bezpiecznymi podpisami elektronicznymi weryfikowanymi za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu bądź, że podpisy te zostały potwierdzone profilem zaufanym ePUAP.

Brak było również akt postępowania zakończonego decyzją Starosty Biłgorajskiego z 7 lipca 2017 r.

Z wyżej wspomnianych powodów, GINB w piśmie z dnia 16 listopada 2020 r., znak: DOA.7110.403.2020.MMS, działając na podstawie art. 136 K.p.a. zwrócił się do Wojewody Lubelskiego o:

1. 1. wyjaśnienie, czy podpis złożony pod ww. odwołaniem, a także pod wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności oraz pismem skarżącego z 21 września 2020 r. został zweryfikowany zgodnie z przepisem art. 20a ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346 z późn. zm.), a jeśli tak to o przesłanie dokumentu zawierającego informację, że odwołanie oraz ww. wniosek i pismo zostały podpisane przez skarżącego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu bądź że podpisy te zostały potwierdzone profilem zaufanym ePUAP;
2. 2. przesłanie kompletnych, spiętych, ponumerowanych oraz ułożonych chronologicznie akt sprawy zakończonej ww. decyzją Starosty Biłgorajskiego z 7 lipca 2017 r., znak: AB.6740.291.2017.

Jednocześnie organ w tym samym piśmie z 16 listopada 2020 r., poinformował strony, że zgodnie z art. 36 § 2 K.p.a., odwołanie skarżącego, zostanie rozpatrzone po otrzymaniu żądanych dokumentów lub informacji, w terminie do 16 grudnia 2020 r.

W dniu 27 listopada 2020 r. wpłynęło, za pośrednictwem ePUAP, pismo Wojewody Lubelskiego z 27 listopada 2020 r., znak: IF-VII.7840.7.23.2020, do którego dołączono dokumenty umożliwiające weryfikację podpisów skarżącego pod wnioskiem inicjującym postępowanie i pod odwołaniem.

W dniu 1 grudnia 2020 r. wpłynęło pismo Wojewody Lubelskiego z 27 listopada 2020 r., znak: IF-VII.7840.7.23.2020, w którym Wojewoda wskazał, że oryginały akt sprawy znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym przesłane wraz ze skargą kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 299/18, oddalającego skargę na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 30 stycznia 2018 r., znak: 1F-V11.7840.7.49.2017.RL, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Biłgorajskiego z dnia 25 października 2017 r. znak: AB.6740.291.2017 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia 7 lipca 2017 r., znak: AB.6740.291.2017 (sygn. akt II OSK 327/19).

W piśmie z 15 grudnia 2020 r., znak: DOA.7110.403.2020.MMS, GINB zwrócił się do NSA o wypożyczenie akt sprawy zakończonych ww. decyzją Starosty Biłgorajskiego z 7 lipca 2017 r., znak: AB.6740.291.2017. Jednocześnie GINB poinformował strony, zgodnie z art. 36 § 2 K.p.a., że ww. odwołanie zostanie rozpatrzone po otrzymaniu żądanych dokumentów, w terminie do 15 stycznia 2021 r. W dniu 4 stycznia 2021 r. do GUNB wpłynęły żądane akta.

W piśmie z 15 stycznia 2021 r., znak: DOA.7110.403.2020.MMS, GiNB poinformował strony, zgodnie z art. 36 § 2 K.p.a., że ww. odwołanie zostanie rozpatrzone w terminie do 15 lutego 2021 r.

W dniu 22 stycznia 2021 r. wpłynęło za pośrednictwem ePUAP ponaglenie skarżącego na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Wojewody Lubelskiego z 15 października 2020 r., znak: IF-VII.7840.7.23.2020.BZ.

W dniu 23 stycznia 2021 r., skarżący złożył do WSA w Warszawie skargę na bezczynność GINB w postępowaniu odwoławczym.

Następnie, decyzją z 2 lutego 2021 r., znak: DOA.7110.403.2020.MMS, GINB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Lubelskiego z 15 października 2020 r., znak: IF-VII.7840.7.23.202Q.BZ.

Przedstawiony wyżej przebieg postepowania, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku o niezasadności skargi. W ocenie Sądu, GINB nie pozostawał bowiem bezczynny w toku postepowania odwoławczego. Pierwsze kroki proceduralne mające na celu nadanie odwołaniu dalszego biegu, organ podjął w terminie 7 dni od daty wpływu odwołania.

W dalszym toku postępowania GINB, podejmował czynności w terminach przewidzianych w art. 35 K.p.a., informując strony o niemożliwości załatwienia odwołania w terminie, o przyczynie zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia sprawy wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia.

Sąd w pełni zgodził się z organem, że podejmowane przez niego działania, były konieczne dla usunięcia braków uniemożliwiających nadanie odwołaniu dalszego biegu. Braki te opisane powyżej, w żadnym stopniu nie wynikały z winy organu odwoławczego. Z uwagi na podniesione w odwołaniu zarzuty, zasadne było również zwrócenie się przez organ do Naczelnego Sądu Administracyjnego o akta sprawy zakończone decyzją Starosty Biłgorajskiego w dnia 7 lipca 2017 r. Akta te, wpłynęły do organu w dniu 4 stycznia 2021 r. Z uwagi na konieczność zapoznania się z aktami oraz obszerność i wielość zarzutów, w pełni zasadne w ocenie Sądu, było przedłużenie przez organ terminu rozpatrzenia odwołania.

Skarżący natomiast, nie czekając na zakończenie sprawy we wskazanym przez organ terminie czyli do 15 lutego 2021 r., wystąpił z ponagleniem (22 stycznia 2021 r.), a także również przed upływem wyznaczonego przez organ terminu na rozpatrzenie sprawy, wniósł skargę (23 stycznia 2021 r.). Czynności te były zbędne, bowiem organ, jeszcze przed upływem ww. terminu, rozpatrzył sprawę, wydając w dniu 2 lutego 2021 r. decyzję.

Skarga, będąca w istocie zbędnie obszernym wyjaśnieniem przepisów dotyczących terminów rozpoznawania spraw oraz pojęcia bezczynności, zdaniem Sądu, nie zawierała przekonujących argumentów odnoszących się do realiów rozpoznawanej sprawy, poza wskazaniem, że od złożenia odwołania, minął okres trzech miesięcy. W tym czasie organ podejmował liczne działania, mające na celu nadanie biegu odwołaniu oraz rzetelne jego rozpatrzenie w oparciu o całokształt materiału dowodowego.

Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym za nieznajdujące podstaw należy uznać twierdzenia pełnomocnika, że "oceniając całokształt działań organu w niniejszej sprawie można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa". Wobec niestwierdzenia po stronie organu bezczynności, nie mogło również dojść do uwzględnienia pozostałych żądań skarżącego.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie, zdaniem Sądu, niezrozumiały wniosek skarżącego o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (Opubl. ONSAiWSA 2020/6/79), wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie, GINB wydal ostateczną decyzję w dniu 2 lutego 2021 r., a zatem wniesienie skargi nie nastąpiło po zakończeniu sprawy przez organ. Taka sytuacja nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie uniemożliwia wydanie orzeczenia zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie zatem, mogłoby podlegałoby umorzeniu w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Wniosek o umorzenie w całości postępowania sądowego przy jednoczesnym żądaniu stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny i przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., jest wewnętrznie sprzeczny.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł T. K. podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia bezczynności postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a także brak zastosowania środków określonych w p.p.s.a. w wyniku istnienia bezczynności postępowania tj. art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a., umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., w zw. z art. 2, art. 7, art. 3 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej jako Konstytucja) w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011/C 285/03, Dz.U. UE C 285, s. 3), art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.), które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy;
2. 2) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji i zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku oraz brak stwierdzenia bezczynności postępowania, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a oraz zastosowanie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. gdyż uwzględnienie ich treści spowodowałoby, Iż sentencja orzeczenia byłaby inna;
3. 3) art. 269 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 i pkt 4 p.p.s.a., art. 187 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie treści uchwały siedmiu sędziów NSA z 21.12.1998 r., OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46 w zakresie skutków prawnych niedotrzymania przez organ administracji terminów załatwiania sprawy, określonych w art. 35 § 3 k.p.a., oraz uchwały siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008r., I OPS 6/08,ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz.63, a miało to wpływ na treść orzeczenia, gdyż uwzględnienie ich treści w aspekcie skutków prawnych spowodowałoby, iż sentencja orzeczenia byłaby inna;
4. 4) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż umorzenie postępowania co do zobowiązania organu i stwierdzenia bezczynności, wymierzenia organowi grzywny i przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest wewnętrznie sprzeczne, a w konsekwencji jego niezastosowanie w zakresie w jakim Sąd nie umorzył postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sentencja orzeczenia byłaby odmienna, gdyby nie ta wada i niewątpliwie skargę nie można było oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
5. 5) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię bezczynności prowadzenia postępowania i ich niezastosowanie pomimo naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, Konstytucji w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011 /C 285/03, Dz.U. UE C 285, s. 3), art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.) i uznanie, że GINB nie był bezczynny, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy;
6. 6) art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd nie wymierzył organowi grzywny. Ta wada miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek jej popełnienia treść sentencji orzeczenia jest odmienna od tej, jaka winna była być, gdyby wady tej nie popełniono;
7. 7) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi pomimo naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. będącego następstwem prowadzenia postępowania administracyjnego z bezczynnością w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu;
8. 8) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną nie wyszedł poza ich granice pomimo, że w danej sprawie powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a, art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011 /C 285/03, Dz.U. UE C 285, s. 3), polegającej na uwzględnieniu w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. i art. 149 § 2 p.p.s.a., umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a miało to wpływ na wynik sprawy gdyż Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy;
9. 9) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 p.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, a więc nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli zachowania organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011 /C 285/03, Dz.U. UE C 285, s.

1. 3) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo, iż podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a, art. 149 § 2 p.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; a także naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez niedochowanie 14 dniowego terminu sporządzenia uzasadnienia, co godzi w prawo skarżącego do Sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia szeregu przepisów, które nie mają żadnego związku ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienia Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności w związku z rozpoznaniem odwołania wniesionego przez skarżącego. W konsekwencji ocenie podlega prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji art. 35 § 3 i § 5 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.

Art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca. Natomiast z art. 35 § 5 K.p.a. stanowi, że do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

W art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. zawarta została definicja bezczynności, z której wynika, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Z akt sprawy wynika, że przekazanie odwołania do organu odwoławczego nastąpiło w dniu 9 listopada 2020 r. Z przyczyn niezależnych od organu odwoławczego odwołanie to nie mogło zostać rozpoznane, gdyż konieczne było potwierdzenie, czy podpis elektroniczny rzeczywiście został złożony przez skarżącego kasacyjnie a nadto nie przekazano organowi odwoławczemu kompletu akt sprawy. Informacja pozwalająca na dokonanie weryfikacji podpisu elektronicznego wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 27 listopada 2020 r. zaś akta sprawy pozwalające na merytoryczną ocenę odwołania wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 4 stycznia 2021 r. Dopiero od tej chwili można przyjąć, że nie istniały żadne przeszkody do rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania. Decyzję wydano w dniu 2 lutego 2021 r, a zatem odwołanie rozpatrzone zostało w terminie nie przekraczającym 30 dni. Nie było tym samym podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności rozpatrując odwołanie wniesione przez skarżącego kasacyjnie.

Zasadnie tym samym Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę i brak jest podstaw do przyjęcia, że kontrola przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była kontrolą nieprawidłową. W konsekwencji nie było także podstaw do wymierzenia organowi administracji grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Odnośnie do złożonego przez skarżącego kasacyjnie wniosku o umorzenie postępowania stwierdzić należy, że analiza tego wniosku pozwala stwierdzić, że intencją skarżącego kasacyjnie było umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego tylko w zakresie zobowiązania organu administracji do rozpatrzenia odwołania, gdyż organ odwołanie to rozpoznał wydając decyzję z dnia 2 lutego 2021 r. nie zaś całego postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny złożonego przez skarżącego kasacyjnie wniosku o umorzenie postępowania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten dotyczy wyroków uwzględniających skargę. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji skargę oddalił, a zatem zastosowanie miał w tym przypadku art. 141 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku zaś uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o sporządzenie uzasadnienia wpłynął do Sądu w dniu 1 lipca 2021 r. zaś uzasadnienie zostało sporządzone w dniu 13 sierpnia 2021 r. Przekroczenie terminu sporządzenia uzasadnienia było nieznaczne i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie pozbawiało skarżącego kasacyjnie konstytucyjnego prawa do sądu. Skarżący kasacyjnie otrzymał odpis wyroku wraz z uzasadnieniem i skorzystał z prawa do sądu poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Termin do sporządzenia uzasadnienia wyroku jest terminem instrukcyjnym i jego przekroczenie nie skutkuje pozbawieniem strony prawa wniesienia środka odwoławczego i prawa do rozpoznania sprawy przez sąd wyższej instancji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.