Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2538/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 964/12 oddalił skargę M. J. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 czerwca 2012 r. Nr XXX/342/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Podczas XXX sesji Rady Miejskiej Białegostoku w dniu 25 czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu uwag do projektu planu oraz po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku (uchwały z dnia 29 listopada 1999 r. z późniejszymi zmianami), podjęto uchwałę Nr XXX/342/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta).

W dniu 4 września 2012 r. M. J. wezwał Radę Miejską Białegostoku, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale z dnia 25 czerwca 2012 r. w odniesieniu do działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] [...] w Białymstoku, stanowiącej jego własność.

Wobec braku wydania uchwały zawierającej ustosunkowanie się do wezwania – M. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę z dnia 25 czerwca 2012 r., zarzucając jej naruszenie:

1. - art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie przysługującego mu prawa własności,
2. - art. 28 ust. 1 ustawy, tj. zasady sporządzania planu, polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie oraz niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczeniu przysługującego mu prawa własności,
3. - art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, poprzez nieuzasadnione wprowadzenie zakazu zabudowy na działce skarżącego (§ 19 pkt 1- 4 uchwały),
4. - art. 2 i 7 Konstytucji RP polegające na podjęciu uchwały bez żadnego prawnego i racjonalnego uzasadnienia,
5. - art. 14 ust. 5 ustawy, poprzez brak sporządzenia uzasadnienia w zakresie zasadności ograniczenia prawa własności z punktu widzenia materiałów geodezyjnych.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 27 ust. 1 – 4 oraz ust. 6 i 5 w zw. z §19 pkt 1 – 4 uchwały w odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej jego własność.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że większa część nieruchomości skarżącego o pow. 55.000 m² w kwestionowanym planie miejscowym została przeznaczona pod zieleń urządzoną, lasy i wody powierzchniowe śródlądowe, co całkowicie wyłącza możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący wyjaśnił, że skoro w sąsiedztwie jego nieruchomości istnieją tereny zabudowane domami jednorodzinnymi (oznaczone na planie, jako tereny zabudowane do dalszej modernizacji i rozbudowy) uchwalenie planu miejscowego z przeznaczeniem działki o nr ewid. [...] w sposób odbiegający od nieruchomości sąsiednich powinno zostać szczegółowo uzasadnione, zwłaszcza co do przyczyny ograniczenia prawa własności przysługującej skarżącemu.

W ocenie M. J. organ nie rozważył kwestii racjonalności, celowości i słuszności przyjętego rozwiązania, a przede wszystkim konieczności sporządzenia planu w ogóle. Taki stan rzeczy wskazuje na brak wnikliwej i wszechstronnej analizy oraz rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a także narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. Zarzucając dowolność i nadużycie władztwa planistycznego oraz zasad proporcjonalności skarżący stwierdził, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wpłynęło na ograniczenie sposobu wykonywania jego prawa w sferze możliwości zagospodarowania nieruchomości.

Przy piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2013 r. M. J. dołączył wstępne badania techniczne podłoża gruntowego dla potrzeb budownictwa, operat opiniujący stan hydrologiczny zagospodarowania terenu działki, a przy piśmie z dnia 24 maja 2013 r. - uzupełniające opinie dotyczące warunków geotechnicznych działki i hydrologii terenu działki oraz ekspertyzę występowania siedlisk przyrodniczych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej, wskazując, że kwestionowanym planem objęto w większości grunty rolne i leśne, a nie budowlane. Działka skarżącego o nr [...] jest niezabudowana, sklasyfikowana w ewidencji jako grunt rolny i leśny. Wyjaśniono nadto, iż tereny wyłączone spod zabudowy wchodzą w skład kompleksu systemu przyrodniczego. Korytarz ekologiczny rzeki Białej i jej dopływów stanowi w skali lokalnej najważniejszy ciąg ekologiczny miasta, a jego odgałęzienia pozwalają na wzajemne powiązania większych kompleksów. Ich rolą jest kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka i brak jest podstaw do rezygnacji z tworzenia tych terenów. Zwłaszcza wobec narastających procesów inwestycyjnych powinny one być poddane ochronie. Podano, że z analizy stanu zagospodarowania przedmiotowej działki wynika, że jej teren jest w znacznej części zadrzewiony i zakrzewiony.

Występujący na niej łęg olszowo – jesionowy jest charakterystyczny dla siedlisk wilgotnych w dolinach wolno płynących cieków. Położona w granicach opracowania część działki posiada niekorzystne warunki fizjograficzne do zabudowy. Oprócz występującej roślinności teren jest stale lub okresowo podmokły i posiada wysoki poziom wód gruntowych. W północnej części działki wierzchnia, niezabudowana warstwa gruntu została usunięta i wykonano nasyp piaszczysto-gruzowo-żużlowy podnosząc rzędną terenu w stosunku do stanu pierwotnego. Obszar ten ma wpływ na funkcjonowanie systemu zagospodarowania wód opadowych oraz sytemu przyrodniczego miasta Białegostoku.

Ponadto zgodnie z zapisami Studium działka nr [...] częściowo położona jest w systemie przyrodniczym miasta, natomiast w pozostałej części stanowi tereny niezabudowane do utrzymania i przekształceń. Podano także, iż przed włączeniem w granice administracyjne miasta obrębów Dojlid Górnych, Halickich i Zagórek w ówcześnie obowiązującym na tym terenie Studium przedmiotowa nieruchomość była również wyłączona spod zabudowy w związku z położeniem w dolinie lokalnego cieku. Po włączeniu tego obszaru w granice miasta z dniem 1 stycznia 2006 r. nastąpiła kontynuacja polityki ochrony tego obszaru przed zabudową ustalona ostatecznie w obowiązującym obecnie Studium. Wyznaczając w przedmiotowym planie tereny niebudowane zachowano konstytucyjną równości wobec prawa.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podniósł, że brak uchwalenia w planie miejscowym przeznaczenia działki nr [...] zgodnie z zamiarem inwestycyjnym skarżącego pod zabudowę, nie stanowił bezprawnego ograniczenia przysługującego mu prawa własności w świetle art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Skoro działka skarżącego przed uchwaleniem planu nie miała przeznaczenia budowlanego, to uprawnienia skarżącego po uchwaleniu planu zostały zachowane. W ocenie Sądu organ w sposób wyczerpujący i szczegółowy wyjaśnił swoje stanowisko w kwestii braku możliwości zakwalifikowania działki skarżącego, jako budowlanej. Nadrzędnym celem uchwalenia planu było bowiem zachowanie systemu przyrodniczego miasta, wynikającego z opracowania ekofizjograficznego z dnia 21 czerwca 2012 r. (stanowiącego załącznik do planu) oraz zachowanie zgodności uchwalonego planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Białegostoku (uchwała Nr XXXI/373/08 z dnia 8 sierpnia 2008 r. Rady Miasta Białegostoku).

Teren działki skarżącego objęty planem wchodzi w skład systemu korytarzy ekologicznych, podlegających wyłączeniu spod zabudowy. Jest to teren podmokły, zadrzewiony, graniczący (przez drogę) ze zbiornikiem wodnym. Pomimo tego, że działki sąsiednie są zabudowane, działka skarżącego w części objętej planem nie posiada odpowiednich warunków pod zabudowę. Tym samym Sąd uznał, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut dotyczący nierównomiernego potraktowania skarżącego i właścicieli innych działek. Organ wyraźnie wskazał, że punktem wyjścia dla wyznaczania granic objętych planem nie były granice własności poszczególnych podmiotów prywatnych, ale konkretne uwarunkowania terenowe działek wynikające z opracowania ekofizjograficznego. Ten warunek wprowadzania ograniczeń jest zatem obiektywny.

W konsekwencji za właściwie uzasadnione i nieprzekraczające granic władztwa planistycznego Sąd uznał objęcie ustaleniami planu terenów o niekorzystnych warunkach zagospodarowania, ale mogących stanowić wkład w system przyrodniczy miasta (współtworzących ten system i stanowiących o jego kompletności i ciągłości w poszczególnych fragmentach miasta, jak np. teren działki skarżącego, jako okresowo podmokły oraz o wysokim poziomie wód gruntowych) oraz jednoczesne pozostawienie poza granicami planu terenów o korzystniejszych warunkach zagospodarowania. Podkreślono, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż ustalenia planu dotyczące działki skarżącego stanowią fragment pewnej całości koncepcyjnej i prawnej dotyczącej dzielnicy Dojlidy Górne, co nie jest bez znaczenia dla oceny legalności uchwały. To dążenie do kompleksowego uregulowania wskazanego fragmentu obszaru Białegostoku stanowi również wartość prawną, w kontekście której należało oceniać rozwiązania przyjęte dla poszczególnych działek, w tym działki skarżącego.

Ze względu na ogólną koncepcję sytemu przyrodniczego miasta, stosowano wobec wszystkich objętych planem działek te same kryteria. Nie granice własności, ale uwarunkowania fizjograficzne były podstawą wprowadzanych ograniczeń, zatem nie może być mowy o naruszeniu zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czy zasady równości dotyczącej ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP).

Sąd wskazał, że przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania oraz należytego wyważenia zarówno interesu strony skarżącej, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Jak wynika z uzasadnienia uchwały i zarządzeń Prezydenta w przedmiocie uwag skarżącego, organ przy rozpatrywaniu jego stanowiska rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy w aspekcie interesu prawnego skarżącego. Tereny posiadające podobne niekorzystne warunki do zabudowy zostały objęte ochroną, natomiast tereny o korzystniejszych do zabudowy uwarunkowaniach fizjograficznych zostały wyłączone z planu i nie zostały objęte zakazem zabudowy. W obrębie nieruchomości skarżącego wzięto pod uwagę występujące różne uwarunkowania, które przesądziły o wprowadzeniu tylko na jej fragmencie zakazu zabudowy. Ta część działki, z wyłączeniem fragmentu przeznaczonego pod drogę publiczną, została przeznaczona w planie pod zieleń urządzoną (głównie, jako ogrody przydomowe towarzyszące zabudowie, która może być lokalizowana poza obszarem planu) i nie została określona jako cel publiczny.

Przedłożone przez skarżącego opinie i ekspertyzy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie mogą mieć znaczenia w sprawie niniejszej. Przedmiotem postępowania nie jest objęty spór dotyczący przekwalifikowania działki skarżącego na działkę budowlaną. Zarzuty i argumenty skargi jak również przedłożone opracowania świadczą o tym, że skarżący w procedurze planistycznej chciałby przekwalifikować swoją działkę na działkę budowlaną. Opracowania te mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu kwestionującym zapisy studium. Na obecnym etapie, gdzie wymagana jest zgodność planu z ustaleniami studium, zarzuty w tym zakresie są bezpodstawne.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. J. zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie:
2. 1. art. 147 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność uchwały z dnia 25 czerwca 2012 r., w części działki wnoszącego skargę kasacyjną, co do której w kwestionowanym planie wprowadzono całkowity zakaz zabudowy z naruszeniem przepisów wskazanych w dalszej części skargi kasacyjnej,
3. 2. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 42, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec błędnego przyjęcia, że interes prawny skarżącego nie został naruszony,
4. 3. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Nr 647 ze zm., dalej: "ustawa planistyczna") w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez błędne zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że usprawiedliwione było ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności,
5. 4. art. 4 ust. 2 ustawy planistycznej poprzez błędne rozumienie tego przepisu polegające na tym, że bez znaczenia dla sprawy jest to, że w oparciu o ten przepis skarżący, w sytuacji braku planu, mógł realizować budowę na własnym terenie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy natomiast uchwalenie planu miejscowego zawierającego zakaz zabudowy przedmiotowych gruntów, według Sądu, nie naruszyło uprawnienia skarżącego,
6. 5. art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, tj. zasady sporządzania planu, polegające na błędnym rozumieniu zasady sporządzenia planu dotyczącej władztwa planistycznego przysługującego gminie oraz zasady równości i proporcjonalności prowadzącym do akceptacji przez Sąd podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego ograniczającego przysługujące skarżącemu prawo własności bez szczegółowego i wnikliwego dokonania oceny warunków ekofizjograficznych przedmiotowego terenu, które rzekomo, z uwagi na występujące tam warunki ekofizjograficzne, uniemożliwiają całkowicie zabudowę tego terenu,
7. 6. art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy planistycznej, poprzez jego niezastosowanie wobec nie odniesienia się w istocie w wymagany sposób do kwestii braku rzeczywistych motywów całkowitego wyłączenia możliwości zabudowy na przedmiotowym terenie należącym do skarżącego,
8. 7. art. 2 i 7 Konstytucji RP polegające na ich niezastosowaniu poprzez akceptację zaskarżonej uchwały z dnia 25 czerwca 2012 r. bez rzetelnego poddania analizie kwestii czy rzeczywiście na tym terenie występują takie warunki ekofizjograficzne, które wymagają wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy,
9. 8. art. 14 ust. 5 ustawy poprzez akceptację zaskarżonego planu miejscowego w zakresie zasadności ograniczenia prawa własności pomimo, iż przedłożone przez skarżącego materiały geodezyjne w ewidentny sposób wykazują, że dołączona do tego planu ocena rzeczoznawcy jest niewłaściwa. Zwłaszcza całkowicie nieuprawnione jest w tym zakresie stanowisko Sądu, że dokumentacja złożona przez skarżącego w istocie dotyczy innej sprawy, a nie zakresu zaskarżenia planu tj. według Sądu "wniosku o przekształcenie terenu",
10. 9. art. 140 K.c. wobec błędnego rozumienia tego przepisu w ten sposób, że skoro przedmiotowa nieruchomość (jej część) w dacie uchwalania planu nie była zabudowana to wprowadzenie planem całkowitego zakazu zabudowy nie narusza tego przepisu,
11. 10. art. 32 ustawy planistycznej ze względu na uznanie dopuszczalności uchwalenia planu miejscowego na podstawie nieaktualnego, nie odzwierciedlającego stanu faktycznego studium, jak też przyjęcia, że stanowisko skarżącego i przedkładane przez niego materiały dowodowe nie dotyczą tego problemu lecz powinny być rozpatrywane w postępowaniu z wniosku o zmianę studium;
12. II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 147 P.p.s.a., wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewykonaniu przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o całość akt sprawy oraz odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co skutkowało dokonaniem przez Sąd w uzasadnieniu wyroku pobieżnej oceny prawnej kwestii będących przedmiotem skargi (dotyczących rażącej wadliwości zaskarżonej uchwały oraz rażących uchybień związanych z jej podjęciem) a także nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów w niej postawionych.

W oparciu o powyższe zarzuty, na postawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Białegostoku wniosła o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zarzutów w niej podniesionych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Jak wynika z konstrukcji zarzutów oraz ich uzasadnienia, zasadniczo dotyczy ona niewłaściwego zastosowania przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 14 ust. 5, art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.) prowadzącego w konsekwencji do jej oddalenia przez Sąd pierwszej instancji i niezastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wykładni (kontroli rekonstrukcji) przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ich prawnych konsekwencji, w postępowaniu dotyczącym oceny legalności uchwały z dnia 25 czerwca 2012 r. Nr XXX/342/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego powoduje naruszenie zasad jego sporządzenia lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołana regulacja ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną, która oznacza uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości, że materialnoprawna przesłanka (naruszenie zasad) skutkuje dalej idącymi konsekwencjami, niż naruszenie przesłanek formalnoprawnych, gdyż podstawę do unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa, zaś w odniesieniu do trybu postępowania, tylko istotne jego naruszenie.

Skarżący złożył skargę do Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływanej dalej jako u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wbrew zarzutom i twierdzeniem skargi Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie interes prawny skarżącego nie został naruszony.

Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza, (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego.

W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996 r. nr 3 poz. 125). W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 4 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia, co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie.

Proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Prawo własności jest prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych. Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności, jako absolutnego i nieograniczonego.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wyznaczone w przedmiotowym planie tereny wyłączone spod zabudowy wchodzą w skład kompleksowego sytemu przyrodniczego. Ich wartość nie sprowadza się wyłącznie do występowania na określonej działce poszczególnych gatunków roślin czy zwierząt, ale jako korytarz ekologiczny doliny rzeki Białej i jej dopływów stanowi w skali lokalnej najważniejszy ciąg ekologiczny, za pośrednictwem którego realizują się związki pomiędzy Puszczą Knyszyńską, Stawami Dojlidzkimi i Doliną Supraśli. Skarżący podnosi, że przedmiotowy teren nie jest cenny przyrodniczo z powodu niewystępowania na nim chronionych gatunków zwierząt lub roślin. Sugeruje, że zakazem zabudowy mogą być objęte wyłącznie tereny, na których występują chronione siedliska przyrodnicze. Tymczasem wartość terenów otwartych w obszarach zurbanizowanych jest nie do przecenienia. Teren ten ze względu na położenie oraz uwarunkowania ekofizjograficzne stanowi ważny element systemu przyrodniczego miasta Białystok i powinien pozostać niezabudowany.

Istotną cechą tego dolinnego obszaru jest jego funkcja hydrologiczna. Skarżący powołując się na operat hydrologiczny wyjaśnia, że stosunek powierzchni działki, która jest miernikiem odpływu, do powierzchni zlewni rzeki Białej i jej dopływów jest tak mały, że w konsekwencji nie ma wpływu na przebieg wezbrań głównej rzeki miasta. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw dla uznania zasadności argumentacji skarżącego. Podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dopuszczenie zabudowy na terenie przedmiotowej nieruchomości oznaczałoby konieczność dopuszczenia zabudowy na terenach o podobnych uwarunkowaniach w innych częściach doliny w całym mieście. Trzeba też mieć na uwadze, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku, na powierzchni obejmującej około 30 % obszaru miasta, obowiązuje zakaz zabudowy, z czego znaczną jego część stanowią doliny.

Zabudowa tak dużego terenu oraz tworzenie powierzchni nieprzepuszczalnych miałoby nieodwracalny wpływ na stan wód na obszarze miasta. Istotą polityki miasta związanej z zagospodarowaniem wód opadowych jest usuwanie przyczyny nadmiernej koncentracji odpływu wód po opadach nawalnych. Ze względu na zwiększającą się powierzchnię terenów nieprzepuszczalnych w zlewniach rzek konieczne jest pozostawianie obszarów infiltracyjnych i retencyjnych w dolinach rzek i lokalnych cieków. Zgodnie z zaleceniami określonymi w studium hydrograficznym doliny rzeki Białej dla realizacji tak określonej polityki wodnej miasta należy w planach miejscowych zakazać dalszej urbanizacji dolin.

W nawiązaniu do powyższych uwag, wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi, zaskarżona uchwała w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta) uwzględnia istotę prawa własności. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ma zasadnicze znaczenie w kontekście wpływu postanowień miejscowego planu na zakres ograniczeń prawa własności. W niniejszej sprawie nie dochodzi jednak do naruszenia wskazanych regulacji konstytucyjnoprawnych.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z Konstytucji, umów międzynarodowych i ustaw. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie jest to jednak prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) tj. w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 K.c, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią), mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi, zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, [w:] CBOSA).

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Oznacza on też konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej zasady proporcjonalności.

Podkreślić należy, że brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania normatywne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów.

W ocenie skarżącego ze sporządzonych na jego zlecenie opinii i ekspertyz jednoznacznie wynika, że cały teren jego działki nadaje się pod zabudowę. Należy jednak podzielić konstatację Sądu pierwszej instancji, że obszary te stanowią podstawową funkcję napowietrzania - wymiany mas powietrza oraz stymulację kształtowania mikroklimatu miejskiego i higienę atmosfery. O spornym przeznaczeniu działki skarżącego zadecydowały zatem kwestie związane ściśle z aspektami ochrony środowiska i zachowania równowagi przyrodniczej na terenie Białegostoku Z tych względów część działki została objęta zakazem zabudowy. Na pozostałej, nie objętej planem części, skarżący ma prawo występować do gminy o ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy zgodnie z art. 59 u.p.z.p.

Nie jest też zasadny zarzut skargi naruszenia art. 32 u.p.z.p. ze względu na uznanie dopuszczalności uchwalenia planu miejscowego na podstawie nieaktualnego, nie odzwierciedlającego stanu faktycznego studium, jak też przyjęcia, że stanowisko skarżącego i przedkładane przez niego materiały dowodowe nie dotyczą tego problemu, lecz powinny być rozpatrywane w postępowaniu z wniosku o zmianę studium. Zauważyć należy, że przepis ten składa się z 3 ustępów, a sporządzający skargę kasacyjną pełnomocnik procesowy nie sprecyzował, której jednostki systematycznej art. 32 dotyczy podniesiony przez niego zarzut, do czego był zobowiązany na mocy art. 176 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w skardze kasacyjnej należy przytoczyć m.in. podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając, jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez, co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.

A zatem koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, podobnie jak i w innych rozstrzyganych przez ten Sąd, konsekwentnie błędnie uznaje, że najpierw powinien być uchwalony plan miejscowy a potem dopiero należy procedować nad zmianą studium, poprzez wnioski o jego aktualizację. Nie może podważyć legalności zaskarżonego wyroku ogólna konstatacja skarżącego, nawiązująca do tez zawartych w artykule sędzi A. Plucińskiej-Filipowicz, zamieszczonym w czasopiśmie naukowym, że w razie ujawnienia, iż studium od początku jest wadliwe, albowiem zakłada prowadzenie polityki przestrzennej gminy na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego (wadliwie oceniono, że dany teren nie nadaje się do zainwestowania i spełnia warunki dla objęcia szczególną ochroną ekologiczną), nie powinien być uchwalony plan miejscowy na podstawie takiego studium przed doprowadzeniem tego studium do stanu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym.

Ogólnikowe powołanie się na art. 32 u.p.z.p. stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem postanowień art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący upatruje naruszenia wskazanych przepisów w tym, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej uchwały nie oparł się o całość dokumentacji planistycznej oraz nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co skutkowało dokonaniem przez Sąd pobieżnej oceny kwestii będących przedmiotem skargi.

Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika norma nakazująca wyprowadzanie oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w materiale aktowym (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - Lex nr 746707). Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały, na podstawie akt sprawy.

Pozbawiony jest też doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Przedmiotem sprawy była kontrola legalności aktu prawa miejscowego pod kątem naruszenia przez ten akt uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Należy jednak podnieść, że skarżący formułując zarzut naruszenia normy art. 134 § 1 P.p.s.a., nie wskazał argumentacyjnie, na czym owo naruszenie ma polegać.

Nie można również podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, jako że Sąd pierwszej instancji uzasadnił - jak tego wymaga ten przepis - dlaczego podjął w sprawie takie a nie inne rozstrzygnięcie, a w konsekwencji dlaczego nie zastosował w sprawie art. 147 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w żądanym zakresie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zawarł ocenę stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można wywodzić wadliwości konstrukcyjnej uzasadnienia wyroku.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.