Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2539/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 217/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. D. na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy B. uchwałą [...] z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 43, art. 44 ust. 1, 2 i 3a, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.; obecnie j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 – dalej u.o.p.) po uzgodnieniu z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w K., ustanowiła zespół przyrodniczo - krajobrazowy pod nazwą "[...]", o ogólnej powierzchni 1,09 km2 położony w gminie B., w granicach oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę złożył E. D., zaskarżając ją w zakresie, w jakim włącza do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" jego nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...] położone w G. Na nieruchomościach tych nie występują bowiem żadne fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Jak wynika z opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę W. Z. (przedłożonej przez skarżącego organowi administracyjnemu), w odniesieniu do fragmentu działki nr [...], na obszarze tym występuje tylko jeden typ zbiorowiska roślinnego – łąka rajgrasowa. Składają się na nią gatunki pospolite roślin, a samo zbiorowisko jest typowym elementem krajobrazu Pogórza [...]. Na obszarze łąki brak jest gatunków chronionych i zagrożonych, a ponadto brak jest różnic pomiędzy zbiorowiskami na przedmiotowej działce, a tymi w bezpośrednim sąsiedztwie, położonymi już poza granicami zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Zdaniem rzeczoznawcy, wyłączenie przedmiotowej działki spod ochrony nie zaburzy integralności pozostałej części zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i nie wpłynie niekorzystnie na jej najważniejsze elementy – rzadką florę i cenne zbiorowiska leśne. Pomimo, iż powyższa opinia odnosiła się jedynie do fragmentu działki nr [...], należy stwierdzić, że podobny stan faktyczny występuje także na pozostałym obszarze będącym przedmiotem niniejszej skargi. Ponieważ utworzenie takiego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego głęboko ingeruje w prawo własności, bądź prawo przysługujące użytkownikom wieczystym, w określony sposób ograniczając możliwość korzystania z terenu, to konieczne jest wykazanie, że szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze dotyczą całego obszaru objętego tą formą ochrony przyrody. Podobnie jak ochrona krajobrazowa i walory krajobrazowe (art. 15 pkt 8 i 23 u.o.p.) powinny one być też podejmowane z poszanowaniem wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

Zaskarżona uchwała w sposób nieuzasadniony ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżącego, uniemożliwiając mu prowadzenie na działkach nr [...] i [...] działalności rolniczej oraz wzniesienie związanych z nią budynków - mieszkalnego i gospodarczego oraz budynku przeznaczonego na cele rekreacji agroturystycznej, naruszając tym samym jego interes prawny. Wejście w życie uchwały spowodowało bowiem wprowadzenie zakazów, o których mowa w art. 45 u.o.p., a które w praktyce uniemożliwiają realizację jakiejkolwiek zabudowy na terenie całego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w tym także na działkach nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w B. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący nie wykazał jaka norma prawna została naruszona przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, która powodowałaby konieczność stwierdzenia jej nieważności. Rada Gminy B. rozważyła wszystkie okoliczności sprawy i dokonała wymaganych prawem uzgodnień. Podjęcie uchwały poprzedzone było licznymi fachowymi analizami, w tym przede wszystkim pod kątem walorów krajobrazowych, bogactwa przyrodniczego całego obszaru zespołu, jak również uzyskano wymagane opinie. Bogactwo flory i fauny całego obszaru Góry B. było obiektem zainteresowania przyrodników od lat, o czym może świadczyć waloryzacja przyrodnicza Gminy B. wykonana w roku 1994 r. przez zespół specjalistów.

Natomiast w roku 2003, wykonano waloryzację przyrodniczą Góry B., która potwierdziła potrzebę objęcia ochroną przyrodniczą tego obszaru. W 2013 roku, w związku z rozstrzygnięciem otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w Gminie B., przyznano dotację na wykonanie przez zespół specjalistów monografii przyrodniczej Góry B.. Następnie wyniki prac zamieszczono w opracowaniu pn. "Monografia Przyrodnicza Góry B.". Powyższe opracowanie podkreśla specyfikę, bogactwo flory i fauny oraz walory krajobrazowe tego terenu.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona.

Sąd wskazał, że w świetle art. 43 u.o.p. zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Z kolei wg art. 44 u.o.p. ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 1). Uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (tak ust. 2). Projekty uchwał, o których mowa w ust. 1 i 3, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (ust. 3a). Art. 45 ust. 1 u.o.p. wskazuje, jakie mogą być wprowadzone zakazy w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (m. in. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, itd.).

Ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega zatem m. in. na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony (wyrok NSA z 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2308/14).

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w § 2 wskazała, iż szczególnym celem ochrony "Góry B." "jest zachowanie ze względów przyrodniczych, naukowych, dydaktycznych i krajobrazowych źródła tufowego, ekosystemów leśnych i łąkowych ze stanowiskami regionalnie rzadkich i ustępujących gatunków roślin i zwierząt." Zatem nie chodziło tu tylko o ochronę roślinności, czy stanowisk zwierząt, ale również zachowanie walorów krajobrazowych. Istotne były tu walory widokowe i estetyczne. Wyjęcie spod ochrony tak dużego terenu, wchodzącego w skład zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jakby chciał tego skarżący, wpłynęłoby bez wątpienia na zaniżenie wprowadzonej ochrony krajobrazowej, niwecząc integralność całego obszaru. Walory widokowe nie mogą być bowiem analizowane przez pryzmat jednej, czy kilku konkretnych działek, ale wynikają z sumy walorów nieruchomości całego obszaru, będącego integralną całością.

Jednocześnie jednak, z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i krajobrazowe, nie można wyprowadzać generalnego zakazu jakiejkolwiek zabudowy. Zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody, jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty (zob. art. 6 ust. 1 u.o.p., w którym zespół taki znalazł się dopiero na 9 miejscu). Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu (zob. wyrok NSA z 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2308/14; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 471/11, wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 784/15).

Istotne jest również oczywiście, jakie możliwości inwestycyjne daje tu plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy B. nr [...] z dnia 16 września 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.; [...].) Działka nr [...] oznaczona jest w planie symbolem 1.RP.13, a działka nr [...] symbolami 1.RP.13 i 1.LS.18. Plan jednak nie podlega tu ocenie pod kątem zgodności ograniczeń własności z prawem, gdyż nie jest to przedmiot niniejszego postępowania. Przy tym skarżący na rozprawie przyznał, że nie starał się nigdy o pozwolenie na budowę, a jedynie powołał się na pisemne stanowisko organu, które o niczym nie mogło przesądzać i nie było nawet zaskarżalne. Kwestie związane z udzieleniem pozwolenia na budowę rozpatrują organy architektoniczno-budowlane.

Rada Gminy B. rozważyła wszystkie okoliczności sprawy i dokonała wymaganych prawem uzgodnień. Podjęcie uchwały poprzedzone było licznymi fachowymi analizami, w tym przede wszystkim pod kątem walorów krajobrazowych i bogactwa przyrodniczego całego obszaru planowanego zespołu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności uchwały Sąd bada przy tym stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania. Stąd nie może być tu miarodajna przywołana w skardze opinia – waloryzacja przyrodnicza, sporządzona kilka lat później (w 2015 r.) przez rzeczoznawcę W. Z.. Poza tym, dotyczy ona fragmentu działki nr [...], przez co nie można jej wniosków rozciągać na cały obszar objęty niniejszym postępowaniem.

Jednocześnie, wyraźnie w dokumencie tym zostało wskazane, że został opracowany na potrzeby "wyłączenia fragmentu łąk z zespołu przyrodniczo – krajobrazowego" (s. 3 i 20 opracowania), czyli faktycznie zniesienia na nim ww. formy ochrony przyrody. Zatem dotyczy ona kwestii uregulowanej w art. 44 ust. 4 u.o.p., wg którego zniesienie formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, następuje w razie utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego. Przyroda może bowiem ulegać przeobrażeniom i po pewnym czasie może okazać się, że brak jest już podstaw, by taką formę ochrony utrzymywać.

Zatem opracowanie z 2015 r., sporządzone w zupełnie innym celu i obejmujące jedynie fragment obszaru objętego skargą, nie może wskazywać, że uchwała sprzed kilku lat (z 2010 r.) w sposób istotny w dacie jej podjęcia naruszała prawo.

O wartościach przyrodniczych i krajobrazowych zespołu pod nazwą "Góra B." świadczą też opracowania fachowe, zarówno poprzedzające wydanie przedmiotowej uchwały, jak i późniejsze. Gdyby analizowany obszar nie posiadał szczególnych walorów przyrodniczych i krajobrazowych, zapewne nie byłby przedmiotem tak znacznego zainteresowania przyrodników. Nie doszło zatem do naruszenia art. 43 – 45 u.o.p., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł E. D., zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 106 § 3 i § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne pominięcie dowodu z dokumentu w postaci przedłożonej przez skarżącego opinii prywatnej, która została zgłoszone dla do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co do tego, czy w odniesieniu do działek skarżącego istnieją przesłanki uzasadniające włączenie ich w granice zespołu przyrodniczo-kraj obrazowego.
2. 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku ustosunkowania się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, a w szczególności pominięcie faktu oparcia kwestionowanej uchwały na nieaktualnej dokumentacji, jak również pominięcie argumentacji przedstawionej w przedłożonej przez skarżącego opinii prywatnej.
3. 3. art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w zakresie dotyczącym działek skarżącego.
4. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, jakie konkretne okoliczności wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego przemawiały za objęciem kwestionowaną uchwałą także działek skarżącego oraz ograniczenie się w tym zakresie jedynie do lakonicznego powtórzenia stanowiska Rady Gminy.
5. 5. art. 43 ustawy o ochronie przyrody poprzez odmowę stwierdzenia nieważności uchwały włączającej w granice zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nieruchomości skarżącego, na których nie występują żadne fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie można zaakceptować dyskwalifikacji opinii przedłożonej przez stronę bez jakiegokolwiek przeanalizowania jej treści i odniesienia się do niej. Sam fakt, że skarżący na poparcie swoich twierdzeń przedłożył opinię prywatną nie zwalniał Sądu od obowiązku szczegółowego rozważenia podniesionych w niej twierdzeń i porównania ich z argumentacją Rady Gminy. Z kolei fakt, że przedmiotowa opinia została sporządzona po podjęciu kwestionowanej uchwały nie może stanowić przyczyny jej dyskwalifikacji, gdyż analogicznie należałoby zwrócić uwagę, że załączona do odpowiedzi na skargę waloryzacja przyrodnicza Góry B. pochodzi z roku 2003 (a zatem sprzed 7 lat przed podjęciem uchwały), opracowanie przyrody Gminy B. - z roku 1994 (a zatem sprzed 16 lat przed podjęciem uchwały), zaś stanowisko Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...]- z roku 2005 (a zatem sprzed 5 lat przed podjęciem uchwały).

Z kolei przedłożona przez Radę Gminy monografia przyrodnicza Góry B. została również- podobnie jak opinia prywatna skarżącego- sporządzona po podjęciu uchwały- w roku 2013. Skoro zatem Sąd zarzuca skarżącemu posługiwanie się opinią nieuwzględniającą stanu na dzień podjęcia uchwały, powinien był również zwrócić uwagę na fakt, iż kwestionowana uchwała została podjęta w oparciu o dokumenty sprzed kilku, a nawet kilkunastu lat, wobec czego zachodzi poważne ryzyko, iż w chwili podjęcia uchwały przesłanki uzasadniające utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego utraciły aktualność. Do okoliczności tej Sąd nie odniósł się jednak w ogóle.

W orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.07.2011 r., sygn. akt II OSK 767/11 wskazano, iż Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien zażądać od Rady Gminy uzupełnienia materiału dowodowego, o ile taki istnieje, dotyczącego działek, których wnoszący skargę kasacyjną są właścicielami oraz ich otoczenia. Należy takie zaządać szczegółowych informacji, jakie gatunki roślin, których istnienie wskazane zostało, jako jeden z powodów utworzenia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego, znajdują się na nieruchomościach należących do wnoszących skargę kasacyjną, oraz czy występują one na całych ich powierzchniach. (...) Ponieważ Sąd I instancji nie może samodzielnie przeprowadzać postępowania dowodowego, za wyjątkiem przypadku z ark 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił, to obowiązek w tym zakresie spoczywa na Radzie Miasta, która uchwaliła projekt zespołu przyrodniczo- krajobrazowego przedstawiony przez Prezydenta Miasta.

Tymczasem w niniejszej sprawie, w odpowiedzi na skargę, Rada Gminy B. przedłożyła dokumenty, które legły u podstaw podjęcia kwestionowanej uchwały (opracowanie przyrodnicze Gminy B. i waloryzację przyrodniczą Góry B., które jak już wskazano wyżej, zostały sporządzone kilka, a nawet kilkanaście lat przed podjęciem uchwały), a także stanowiska określonych osób i organizacji w przedmiocie wyłączenia działek skarżącego z granic zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Uzasadnienie stanowiska Rady Gminy w przedmiocie merytoryczne zasadności utworzenia zespołu jest jednak ogólnikowe i wskazuje na wysokie walory przyrodniczo-krajobrazowe przedmiotowego terenu oraz na występowanie na nim rzadkich gatunków roślin i zwierząt, jednakże Rada nie odnosi się w żaden sposób do twierdzeń wyrażonych w opinii przedłożonej przez skarżącego.

Sąd nie zażądał jednak od Rady Gminy uzupełnienia materiału dowodowego ani odniesienia się do treści opinii przedłożonej przez skarżącego. Za koniecznością uzupełnienia tego materiału przemawiała przede wszystkim pominięta zupełnie przez Sąd nieaktualność przedłożonej przez Radę Gminy waloryzacji i opracowania nie tylko w odniesieniu do stanu obecnego, ale również w odniesieniu do stanu na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały.

Odnosząc się do merytorycznej treści innych złożonych w sprawie opinii, skarżący zauważył, że opinia [...] Klubu Przyrodniczego jest stanowiskiem przyrodników zaangażowanych w prace nad utworzeniem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a więc ich stanowisko nie może być uznane za obiektywne i niezależne. Pismo Stowarzyszenia dla Natury "[...]" z dnia 10.02.2017 r., uzasadniające niemożność wyłączenia działek skarżącego z zespołu jest bardzo lakoniczne. Argument, że działki stanowią ok. 1/5 zespołu nie powinien mieć znaczenia, gdyż o wartości zespołu nie decyduje jego powierzchnia, lecz walory przyrodnicze.

Z kolei co do tych walorów nie wskazano konkretnie, jakie gatunki roślin, zwierząt i grzybów chronionych mają rzekomo występować na terenie zespołu, odwołując się tylko do opracowań waloryzacji przyrodniczej Góry B.. Co do pisma dra A. T. z dnia 04.02.2017 r., jego twierdzenia o walorach krajobrazowych działek są wyjątkowo nieostre, subiektywne i ocenne, odnoszące się do kryteriów estetycznych ("doskonała ekspozycja widokowa", "bardzo urozmaicony krajobraz", "ciekawy o każdej porze roku widok"). Zasadność utworzenia zespołu powinna być oparta na przesłankach obiektywnych, gdyż w przeciwnym razie, każdy fragment krajobrazu, który mógłby zostać uznany za "estetyczny" mógłby być uznany za zespół przyrodniczo-krajobrazowy.

Odnośnie do argumentacji Sądu wskazującej, iż z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie można wyprowadzać generalnego zakazu jakiejkolwiek zabudowy, a także zarzucającej skarżącemu, że nie starał się nigdy o pozwolenie na budowę, wskazano, że jest ona niezrozumiała w kontekście faktu, iż Sąd nie zakwestionował istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a wręcz przeciwnie, wyraźnie podkreślił, że skarżący interes taki posiada (str. 5 uzasadnienia). Dodatkowo skarżący już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazywał, że wejście w życie zaskarżonej uchwały spowodowało wprowadzenie zakazów, o których mowa w art. 45 ustawy o ochronie przyrody, a które w praktyce uniemożliwiają realizację jakiejkolwiek zabudowy na terenie całego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w tym także na działkach nr [...] i [...]. Z tego też powodu organy administracji budowlanej uznały, iż niemożliwe jest wydanie wzywającemu pozwolenia na budowę planowanych przez niego budynków.

Na dowód powyższego skarżący załączył do wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismo Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w C. z dnia 11.12.2013 r. z którego jednoznacznie wynika, że zakazy zawarte w przedmiotowej uchwale uniemożliwiają realizację jakiejkolwiek zabudowy na terenie całego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ponadto ewentualne możliwości zaskarżenia odmowy udzielenia pozwolenia na budowę czy uzyskania odszkodowania w związku z ograniczeniem prawa własności na skutek utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie mają znaczenia dla oceny uchwały w przedmiocie utworzenia takiego zespołu, która to ocena powinna być dokonywana przede wszystkim pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek utworzenia takiego zespołu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 43 ustawy o ochronie przyrody poprzez odmowę stwierdzenia nieważności uchwały włączającej w granice zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nieruchomości skarżącego. Zgodnie z tym przepisem przesłanką utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest stwierdzenie przez gminę, że określony fragment krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługuje na ochronę ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Jest to jedna z najsłabszych form ochrony przyrody wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i może być wprowadzona, gdy cenne fragmenty krajobrazu nie zostały objęte inną, dalej idącą formą ochrony. Jest to forma ochrony indywidualnej, a więc objęte nią powinny być stosunkowo niewielkie obszary. Gmina w B. w sposób racjonalny uzasadniła ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...].". Teren ten został wskazany już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z 2004 r. jako teren szczególnie cenny przyrodniczo.

Uzasadniając utworzenie tego zespołu, bardzo szeroko opisywano jego walory przyrodnicze, ale przede wszystkim wskazywano na bardzo duże walory widokowe i krajobrazowe, gdyż na stokach Góry B. znajduje się doskonała ekspozycja widokowa na Pogórze [...].

Skarżący w zasadzie nie kwestionuje samej zasadności podjęcia tej uchwały, lecz tylko włączenie w granice tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jego nieruchomości, tj. działek nr [...] i [...]. Skarżący przedstawił prywatną opinię pt. "Waloryzacja przyrodnicza fragmentu działki [...] w G. pod kątem jej wyłączenia z zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Góra B."" sporządzoną przez mgr W. Z. w 2015 r. Autor skargi kasacyjnej ma rację, iż Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny dowodu z dokumentu prywatnego przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały, lecz to uchybienie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zauważyć bowiem należy, iż przedstawiona przez skarżącego opinia skupia się na walorach przyrodniczych tej działki, przedstawia specyfikację występujących tam roślin i zwierząt, natomiast nie odnosi się do walorów widokowych i estetycznych tego fragmentu obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. A istnienie właśnie tych walorów stanowi ustawową przesłankę utworzenia tej formy ochrony przyrody. Jak wynika z art. 43 ustawy o ochronie przyrody, walory przyrodnicze są istotne, ale nie są przesądzające o utworzeniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W opinii dr A. T. z Katedry [...] (jednego ze współautorów "Monografii przyrodniczej Góry B." z 2014 r.) zawartej w piśmie z dnia 4 lutego 2017 r. autor wskazuje, że proponowane wyłączenie działek nr [...] i [...] z tego zespołu spowoduje istotną fragmentację jego obszaru i jego dezintegrację, gdyż działki te stanowią trzon tego zespołu. Ochrona obszarów otwartych, niezalesionych i terenów rolniczych na stokach Góry B. stanowi o istocie i sensie istnienia tego zespołu z uwagi na doskonałą ekspozycję widokową na przedpole B. - dolinę Wisły i bardzo urozmaicony krajobraz Pogórza [...].

Harmonijny, niezdegradowany krajobraz kulturowy typu uprawowego, charakterystyczny dla pasma pogórzy, a zachowany w północnych i zachodnich stokach Góry B. sprawia, że stanowi ona wyraźną dominantę krajobrazową na wejściu do doliny B. i Wisły. W skardze kasacyjnej podniesiono, że ocena występowania przesłanek widokowych i estetycznych jest subiektywna dla poszczególnych osób, jednak sam ustawodawca zdecydował, że są to przesłanki do utworzenia tej formy ochrony przyrody. Podkreślenia wymaga, że spełnienie tych przesłanek powinno zostać jednak szczegółowo uzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno opracowania naukowe znajdujące się w aktach sprawy, jak i dokumentacja fotograficzna potwierdzają spełnienie przez zespół przyrodniczo-krajobrazowy Góry B. tych przesłanek.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, a w szczególności pominięcie faktu oparcia kwestionowanej uchwały na nieaktualnej dokumentacji. Jak wynika z akt sprawy, w opracowaniu "Przyroda Gminy B." z 1994 r. postulowano utworzenie na tym terenie rezerwatu przyrody, natomiast w opracowaniu "Waloryzacja przyrodnicza Góry B." z 2003 r. zaproponowano utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Postępowanie zmierzające do objęcia ochroną Góry B. zostało zainicjowane 22 września 2005 r. wnioskiem [...] Klubu Przyrodniczego skierowanym do Wojewody [...]. W odniesieniu do zarzutu, iż są to opracowania nieaktualne, wskazać należy, iż opracowanie z 2003 r. było aktualne na datę wszczęcia postępowania zmierzającego do objęcia ochroną tego terenu, ponadto okoliczności stwierdzane w tych opracowaniach nie są na tyle zmienne, aby wymagały stałej corocznej aktualizacji.

Nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, jakie konkretne okoliczności wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego przemawiały za objęciem kwestionowaną uchwałą także działek skarżącego. Sąd w sposób jasny wskazał jakie okoliczności przemawiały za nieuwzględnieniem skargi. Podkreślenia wymaga, że - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie można wyprowadzać generalnego zakazu jakiejkolwiek zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody, jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty.

Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu (zob. wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2308/14; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., II OSK 784/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w doktrynie (K. Gruszecki, Glosa do wyroku NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14). Zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest najsłabszą formą ochrony przyrody, dlatego wprowadzonego na terenie zespołu zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie można utożsamiać z zakazem zabudowy. Chodzi tu bardziej o prace ziemne związane np. z budową kopalni odkrywkowych. Jak wynika z pisma Starosty C. z dnia 11 grudnia 2013 r. skarżący planuje budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego służących obsłudze gospodarki rolnej oraz budynku związanego z agroturystyką.

Ocena możliwości realizacji przez skarżącego tej zabudowy powinna zostać dokonana przede wszystkim w oparciu o zapisy planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. z 2004 r. Działka nr [...] oznaczona jest w planie symbolem 1.RP.13 (z możliwością lokalizacji obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej i agroturystyce), a działka nr [...] symbolami 1.RP.13 i 1.LS.18. Zakazy wynikające z zaskarżonej uchwały w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego pod nazwą "Góra B." nie oznaczają całkowitego zakazu zabudowy. Dopuszczalność zabudowy na tym terenie należy oceniać w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 2 p.p.s.a., gdyż przepis ten dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji i postanowień administracyjnych. Natomiast przedmiotem postępowania w tej sprawie jest akt prawa miejscowego, a podstawą do ewentualnego stwierdzenia nieważności takich aktów jest art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.