Uzasadnienie
II OSK 254/06 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt IISA/Kr 2613/01 oddalił skargę S. B. na decyzję Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 850 ze zm./, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżący uzyskał uprawnienia kombatanckie na podstawie decyzji ZW ZBoWiD w K. z dnia 20 maja 1977 r. za działalność w ruchu oporu GL od czerwca 1943 r. do stycznia 1945 r. i walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej od stycznia 1945 r. do grudnia 1947 r. Jak wynika z zaświadczenia KGP w Warszawie z dnia 10 lipca 2000 r. oraz akt ZBoWiD w okresie od 26 stycznia 1945 r. do 31 stycznia 1957 r. skarżący był zatrudniony w charakterze funkcjonariusza w organach Bezpieczeństwa Publicznego i ta właśnie okoliczność w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2000 r. została wskazana jako stanowiąca w myśl regulacji art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r., przy nie udowodnieniu przez zainteresowanego okoliczności z art. 21 ust. 3 tej ustawy, podstawę do pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich.
Zaskarżając powyższe orzeczenie skarżący oświadczył, że rezygnuje z uprawnień z tytułu "utrwalania władzy ludowej", prosi natomiast o zachowanie uprawnień z tytułu udziału w walkach przeciwko okupantowi hitlerowskiemu, w czasie których narażał za Ojczyznę swoje życie oraz swoją rodzinę na represje. Ponownie rozpatrując sprawę organ orzekający podtrzymał stanowisko, iż zaistniała podstawa do pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich, co zostało wykazane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu weryfikacyjnym.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie S. B. podniósł, iż podczas zatrudnienia w organach bezpieczeństwa publicznego nie pełnił żadnych funkcji operacyjnych, lecz wykonywał prace biurowe, co wynika z akt personalnych pozostających w archiwum MSWiA a ponadto ubiega się o uznanie kombatanctwa tylko z tytułu udziału w ruchu oporu, który jest bezsporny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za niezasadną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym oraz nie naruszono prawa procesowego przy jej wydaniu. Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 25 ust. 1 ww. ustawy, powołany jako podstawa prawna tej decyzji stanowi, iż osoby, które uzyskały uprawnienia kombatanckie na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują te uprawnienia z zastrzeżeniem ust. 2, w myśl którego pozbawia się uprawnień kombatanckich między innymi osoby wymienione w art. 21 ust. 2 lit. a pkt 3, to jest takie, które w latach 1944-1956 pełniły służbę lub funkcję i były zatrudnione w strukturach Urzędów bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 3, zgodnie z którym zatrudnienie w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa nie pozbawiało uprawnień kombatanckich jedynie tych osób, które do tych Urzędów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy.
Przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy stanowił samodzielną podstawę prawną do orzekania przez organ administracji publicznej w sprawach o pozbawienie uprawnień kombatanckich nabytych przed wejściem w życie tej ustawy, jako przepis o charakterze szczególnym w porównaniu z art. 25 ust. 3 tej ustawy, był stosowany niezależnie od weryfikacji, każda z przesłanek wymienionych odrębnie w poszczególnych punktach art. 25 ust. 2 stanowiła przy jej spełnieniu samodzielną, niezależnie od innych podstaw wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, zaś z zastrzeżeniem art. 21 ust. 3 pozbawienie uprawnień kombatanckich następowało z uwagi na sam fakt służby w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, bez względu na charakter wykonywanych czynności, w szczególności niezależnie od tego, czy były one związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej lub stosowaniem represji.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r. sygn. akt SK 4/02 /OTK-A 2003/4/31/ potwierdza się zgodność art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 17 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz. U. Nr 68, poz. 436/ z art. 2, art. 19 i art. 32 Konstytucji RP.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. B. reprezentowany przez radcę prawnego M. S. zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego - art. 32 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnej zasady równości, 2/ naruszenie przepisu prawa procesowego - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", a w konsekwencji art. 145 (1 pkt 1 ppsa, co miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż trudno uznać, że powodem odebranie uprawnień kombatanckich był sam fakt zatrudnienia w służbach bezpieczeństwa i informacji wojskowej, bez wykazania, iż była to służba niegodna, a sankcjonowana jest pozbawieniem uprawnień tylko przy uwzględnieniu czasu trwania służby. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy, zaś w niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowił art. 21 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 25 ust. 2 pkt 4 lit. a, należy więc zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy stosowanie odpowiedzialności zbiorowej, co czyni ustawodawca wprowadzając możliwość odebrania uprawnień kombatanckich wszystkim osobom zatrudnionym w służbach bezpieczeństwa w określonych latach bez względu na wykonywane czynności jest zgodne z konstytucyjną zasadą równości.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wnosząc o jej oddalenie ze względu na brak uzasadnionych podstaw oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreśla się, że postawiony w tej skardze zarzut naruszenia prawa procesowego stosownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być powiązany z naruszeniem przez sąd przepisów postępowania sądowo-administracyjnego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym muszą być bezwzględnie powołane przepisy postępowania, którym sąd uchybił z uzasadnieniem ich naruszenia i wykazaniem, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy /por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04 publ. Prawn. 2004/14/32/. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast spełnienia powyższych warunków.
Również zarzut naruszenia prawa materialnego organ uznaje za nieusprawiedliwiony, bowiem poza wskazanym w treści zaskarżonego wyroku orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, wielokrotnie Trybunał oceniał przepisy normujące sytuację prawną funkcjonariuszy pełniących służbę w latach 1944-1956. Tytułem przykładu w odpowiedzi na skargę powołano się na wyrok z dnia 15 września 1999 r. sygn. akt K 11/99 /OTK 1999/6/116/ w którym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w sytuacji, gdy "osoba ubiegająca się o status kombatanta podejmowała działalność w organach, o których mowa w ustawie i przez to pośrednio lub bezpośrednio legitymowała działania represyjne w latach 1944-1956, to Państwo może uznać te osoby, mimo wcześniejszych zasług, za nie zasługujące na szacunek, honor i przywilej, który należy się kombatantom. Uwzględnić należy bowiem okoliczność, że problem dotyczy tzw. okresu stalinowskiego, w którym miało miejsce wyjątkowe nasilenie represji.
Faktu tego nie kwestionowały po roku 1956 nawet najwyższe organy PZPR". Podobne stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 1999 r. sygn. akt K 3/99 /OTK 1999/4/73/, w którym opowiedział się za zgodnością z Konstytucją RP regulacji ustawowej będącej wynikiem dezaprobaty dla totalitarnych metod i praktyk działania we wskazanym okresie m. in. w aparacie organów bezpieczeństwa.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
Art. 175 (1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z (2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego - art. 32 Konstytucji RP, przez jego niezastosowanie a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Należy zauważyć, że zarzut naruszenia prawa materialnego, podobnie zresztą jak zarzut naruszenia prawa procesowego, powinien być skierowany przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu Sądu I instancji, tak więc należy rozumieć, iż wnoszący skargę kasacyjną wyraża przekonanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zastosował art. 32 Konstytucji RP w zakresie wyrażonej w tym przepisie zasady, iż wszyscy obywatele mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne /ust. 1 art. 32/. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten został umotywowany w ten sposób, że Sąd I instancji we wskazanym zakresie nie przeprowadził wymaganej analizy, zwłaszcza powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące wprawdzie uprawnień kombatantów, jednakże zawartych w innej regulacji prawnej.
Ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób się zgodzić. Wręcz przeciwnie, przytoczenie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego kombatantów wskazuje jednoznacznie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny analizował zgodność z prawem zaskarżonej do tego Sądu decyzji administracyjnej i uznał nie tylko, że orzeczenie to znajduje materialnoprawną podstawę we wskazanej regulacji ustawowej, lecz również regulację tę potraktował jako zgodną z normami Konstytucji RP, a w tym również z przywołanym w skardze kasacyjnej art. 32 Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym skargę kasacyjną w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Nie można zwłaszcza upatrywać naruszenia art. 32 Konstytucji RP w tym, że ustawodawca zadecydował o pozbawieniu uprawnień kombatanckich osób, które w latach 1944-1956 pełniły służbę lub funkcję i były zatrudnione w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, bez względu na to, jakie konkretnie obowiązki w tych organach wykonywały. Ustawodawca kierował się przy tym szczególną sytuacją polityczną Państwa a w związku z tym także rolą, niewątpliwie słusznie bezwzględnie krytycznie ocenianą przez społeczeństwo i wyrażającą opinię społeczną przedstawicielstwa ustalającego regulację ustawowe, wskazanych organów w wymienionym okresie. Rozwiązania ustawowe w przedmiotowym zakresie zostały oparte na głębokiej analizie uwarunkowań historycznych i politycznych tego okresu i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie ma najmniejszych wątpliwości co do tego, że nie pozostają one w sprzeczności z Konstytucją RP a w tym z podnoszonym w skardze kasacyjnej art. 32 Konstytucji RP.
Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 151 ppsa i art. 145 (1 pkt 1 ppsa, także nie może być uznany za usprawiedliwiony. Przede wszystkim, jak to słusznie podnosi się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzut naruszenia tych przepisów aby mógł być uwzględniony, powinien wiązać się z naruszeniem także innych przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazaniem, iż naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zawierać uzasadnienie. Tak jednak nie jest w niniejszej sprawie co powoduje, że skarga kasacyjna w tej części jest wadliwie skonstruowana. Poza tym trzeba stwierdzić, że zaskarżony wyrok oddalający skargę jest oparty na prawidłowym rozumieniu przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie jak też został wydany po przeprowadzeniu postępowania sądowo-administracyjnego z zachowaniem wymaganych w tym względzie przepisów, o czym świadczy także brak zarzutów w skardze kasacyjnej, poza tym jednym, że strona uważa, iż skarga powinna być uwzględniona a nie zostać oddalona.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.