Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2540/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 288/14, oddalił skargę A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 dalej: u.p.z.p.), § 1–9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 § 1 pkt 1 k.p.a. ustalił warunki zabudowy z wniosku z dnia 18 lipca 2013 r. złożonego przez Krzysztofa Banasia dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa w granicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanymi dwoma garażami na dz. nr 221/1 i 220 obr. 21 Śródmieście oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr 220, 287, 131/73, 132/11, 132/12, 132/13, 132/14, 301, 218, 222/1 obr. jw. przy ul. Kwartowej 8 w Krakowie".

Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. W toku postępowania uzyskano niezbędne uzgodnienia i opinie, a wydana decyzja określiła stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki.

A. K. i A. T. w odwołaniach od powyższej decyzji podnieśli, że błędnie zostały określone następujące parametry – wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wysokość projektowanego budynku. Odwołanie wniosła również J. L. podnosząc, iż istniejący budynek, który ma być przebudowany jest w bardzo złym stanie technicznym, a także, iż strona wnioskuje o odstąpienie planowanego budynku od granicy działki nr 222/1 (która jest jej własnością).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpoznaniu odwołań decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną – mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego i granice terenu objętego wnioskiem, a także część tekstową. Obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. W treści decyzji (załącznik nr 3 "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej) wskazano, iż front działki wynosi 16 m, więc granice obszaru analizowanego zostały ustalone zgodnie z rozporządzeniem na 50 m od granic terenu objętego wnioskiem. Kolegium nie zakwestionowało zakresu obszaru analizowanego, tym bardziej że istniejąca zabudowa wzięta pod uwagę przez urbanistę usytuowana jest w bezpośrednim albo bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Akta sprawy zawierają sporządzone tabelki charakteryzujące wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, zwłaszcza z uwzględnieniem parametrów: szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku, geometrii dachu, wskaźnika powierzchni zabudowy. Ponadto materiał dowodowy został poparty zdjęciami budynków znajdujących się na poszczególnych działkach.

Wskaźniki zabudowy zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, a zasadność przyjętych gabarytów znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Szerokość elewacji frontowej wyznaczona została w przedziale 9 m z tolerancją –/+ 1 m od strony ul. Kwartowej. Natomiast od strony ul. Brzechwy w przedziale od 10,5 do 15 m. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, szerokość elewacji istniejących budynków w obszarze analizowanym waha się pomiędzy 6,5 a 14 m, natomiast średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 10 m. Natomiast istniejący budynek na działce objętej wnioskiem o ustalenie "wz" posiada łączną długość (wraz z połączonym budynkiem gospodarczym) 15 m. Tym samym ustalenie szerokości elewacji frontowej w granicach jak zrobił to organ I instancji, jest zdaniem Kolegium prawidłowe, bowiem nie zmieni się długość istniejącego budynku (wynika to także z załączonych do wniosku o ustalenie "wz" szkiców istniejącego budynku oraz planów jego przebudowy).

Wysokość elewacji budynku do jej gzymsu, okapu, attyki lub do szczytu kalenicy została wyznaczona w przedziale od 9 do 11 m. Jak wynika z analizy średnia wysokość budynków do kalenicy wynosi 10 m, natomiast średnia wysokość do elewacji do gzymsu lub okapu jest równa 7 m. Wniosek strony zakłada wysokość do attyki na 11 m. Z ustaleń dokonanych w analizie wynika, iż budynki usytuowane najbliżej przebudowywanego budynku posiadają wysokość 10 m do elewacji frontowej (działka nr 222/1) oraz 10,5 m do szczytu kalenicy (działka nr 224). W tym miejscu należy nadmienić, iż geometria dachów istniejących w analizowanym obszarze budynków jest zróżnicowana – budynki posiadają dachy płaskie, dwuspadowe oraz jednospadowe, o zróżnicowanym kącie nachylenia (tabelka karta 63).

Z kolei sama wysokość budynków istniejących na obszarze analizowanym wynosi średnio 10 m do wysokości kalenicy oraz średnio 7 m do wysokości gzymsu/okapu lub attyki. Ponadto należy wskazać, iż po przeciwnej stronie ul. Kwartowej istnieją budynki wielorodzinne o 5 kondygnacjach. Tym samym, zdaniem Kolegium, zróżnicowana zabudowa na obszarze analizowanym pod względem wysokości istniejących budynków oraz geometrii dachów pozwala na ustalenie wysokości w przedziale jaki wskazano w zaskarżonej decyzji, tj. w przedziale do 9–11 m, z możliwością zastosowania zarówno dachu płaskiego, jak i spadzistego.

Wskaźnik powierzchni zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego został wyznaczony w przedziale 38%–45%. Jak wynika z analizy, na terenie analizowanym nie ma wykształconego jednolitego wskaźnika zabudowy. Kształtuje się on w przedziale pomiędzy 9% (działka nr 215) a 51% (działka nr 257). Natomiast działka sąsiednia nr 221 posiada wskaźnik zabudowy kształtujący się na poziomie 46%. W odpowiedzi na zarzuty strony dotyczące błędnego wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy Kolegium stwierdziło, iż powyższe wyznaczanie zostało dokonane prawidłowo, jest właściwie uzasadnione oraz znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym.

W ocenie Kolegium w sposób prawidłowy wyznaczono linię zabudowy, która nie ulegnie zmianie od strony ul. Brzechwy, natomiast od strony ul. Kwartowej wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym), nawiązującą bezpośrednio do budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr 224.

Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada ponadto dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, tj. ul. Kwartową. W aktach sprawy (karta nr 60) znajduje się pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2013 r., dotycząca spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.. Ponadto ww. opinia wskazuje, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy wskazać, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach.

A. T. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie:

1. – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2013 r., w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy lub przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta Krakowa do ponownego rozpoznania z uwagi na błędy i niespójności w treści Części tekstowej – Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej,
2. – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym i spowodowało wady analizy urbanistyczno-architektonicznej,
3. – art. 9 i 11 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa i opartej na wadliwej analizie urbanistyczno-architektonicznej.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr 221/1 i 342 jest błędna, głównie z uwagi na nieprawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną, co spowodowało ustalenie dla inwestycji warunków zabudowy, które nie pozwalają na zachowanie ładu przestrzennego w stosunku do terenu sąsiedniego. Kolegium z uwagi na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego nie dostrzegło błędów w wyznaczeniu obszaru analizowanego i w części tekstowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wbrew treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ II instancji nie zbadał w sposób wnikliwy i nie wyjaśnił stronom postępowania, w jaki sposób (w oparciu, o które konkretnie działki sąsiednie) doszło do wyznaczenia udziału powierzchni biologicznie czynnej dla przedmiotowej inwestycji oraz wyznaczenia wskaźnika zabudowy.

Zdaniem skarżącego, utrzymana w mocy decyzja organu I instancji i stanowiąca jej integralną część analiza urbanistyczno-architektoniczna są wadliwe i wewnętrznie sprzeczne. Część tekstowa analizy jest niespójna z częścią graficzną w zakresie terenu inwestycji objętego decyzją. Na stronie 3 Wyników analizy, jako teren inwestycji wskazana jest m.in. część działki nr 222/1, co nie znajduje odzwierciedlenia w części graficznej. Powyższa okoliczność, nie dostrzeżona przez organ II instancji, przesądza o braku wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego.

O naruszeniu przez Kolegium art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przesądza także fakt, iż zaskarżona decyzja organu I instancji nie rozstrzyga, czy do ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy, wliczona została powierzchnia działki nr 342. Działka ta stanowi bowiem działkę drogową, która z tego względu nie może zostać zabudowana. Wliczenie powierzchni tej działki do powierzchni terenu inwestycji, w praktyce zwiększa, ponad parametry właściwe terenom sąsiednim, możliwość zabudowy działki nr 221/1.

Nie można także zgodzić się z tezą organu II instancji, że w obszarze analizowanym nie ma wykształconego jednolitego wskaźnika zabudowy. Gdyby przyjąć średni wskaźnik powierzchni zabudowy jedynie z działek zabudowanych, pomijając działkę nr 215, organy obu instancji byłyby w stanie prawidłowo określić wykształcony w sąsiedztwie wskaźnik zabudowy. Tymczasem do wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy posłużono się działką nr 215, która nie leży w całości w obszarze analizowanym i nie jest działką sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej. Nie powinna, więc stanowić odniesienia jako przykład dla ustalania kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Działka ta posiada dostęp do drogi publicznej od ul. Balladyny, a nie od ul. Kwartowej lub Brzechwy.

SKO błędnie przywołało także, jako przykład dla wyznaczania wskaźnika powierzchni zabudowy działkę sąsiednią nr 221. Tymczasem brak jest działki o takim numerze w obszarze analizowanym. Nawet, jeśli uznać takie oznaczenie jako omyłkę i przyjąć, iż chodziło o działkę nr 222/1, która sąsiaduje z działką objętą decyzją I instancji, to przykład ten należy uznać za chybiony. Działka ta, bowiem nie stanowi odrębnie zabudowanej nieruchomości, lecz wraz z działką nr 252 stanowi jedną nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym. Ustalanie wskaźnika powierzchni zabudowy winno być dokonane w oparciu o nieruchomości sąsiednie stanowiące gospodarczą całość.

Ponadto do ustalania powierzchni zabudowy w utrzymanej w mocy decyzji, przyjęto m.in. działkę nr 259, która nie została w całości objęta obszarem analizowanym, a w części, która zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji została objęta obszarem analizowanym, znajduje się jedynie fragment zabudowy na tej działce. Brak więc podstaw, aby tę działkę przyjmować jako przykład działki sąsiedniej o największej powierzchni zabudowy i na jej podstawie kształtować uprawnienia inwestora.

Skarżący wskazał na kwestię zabudowy w granicy z działką nr 222/1. SKO wyjaśniło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rozstrzyga sprawy szczegółowego usytuowania obiektu na działce. Uzasadnienie takie stanowi przykład naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wskazanych m.in. w art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki, powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia, ponieważ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie podlegają one powtórnej weryfikacji.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy administracyjne przeprowadziły wnikliwe i staranne postępowanie, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie właściwie sporządzanej analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, w której zbadano funkcje oraz cechy zabudowy, zagospodarowanie terenu, intensywność wykorzystania terenu, w zakresie wymaganym w art. 61 ust 1–5 u.p.z.p. Treść analizy odpowiada również przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Wbrew zarzutom skargi granice obszaru analizowanego zostały określone zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że "Na stronie 3 Wyników analizy jako teren inwestycji wskazana jest m.in. część działki nr 222/1, co nie znajduje odzwierciedlenia w części graficznej". Działka nr 222/1 przylega bezpośrednio do działki nr 221/1, dla której ustalane są warunki zabudowy i w całości mieści się w obszarze analizowanym. Z kolei fakt, że w analizie uwzględniono działki nr 215 i 259, które jedynie częściowo leżą w obszarze analizowanym nie stanowi uchybienia. To, że któraś z działek znajdowała się jedynie częściowo w obszarze zaznaczonym graficznie nie ma znaczenia dla prawidłowości analizy, bowiem zawierała się w analizowanej wyznaczonej przestrzeni, jako całości – zgodnie z wymogami ustawy. Nie było żadnych przesłanek by do obliczeń i porównań pomijać wskaźniki działki 215 jak tego domaga się skarżący, bowiem ona bezsprzecznie mieści się w obszarze analizowanym, a bez niej analiza nie byłaby zupełna i kompletna.

Prawdą jest, że działka nr 259 jest dostępna z innej drogi publicznej (ul. Dobrego Pasterza). Z cytowanego wyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika jednak, że analiza funkcji i cech zabudowy powinna obejmować wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko te spośród nich, które są dostępne z tej samej drogi publicznej co działka stanowiąca przedmiot postępowania.

Przy ustalaniu wysokości elewacji budynku do jego gzymsu, okapu attyki, która została wyznaczona na 9–11 m prawidłowo wzięto pod uwagę najbliższe obiekty które posiadają na działce 222/1 – 10 m do elewacji frontowej, a na działce 224 – 10,5 m do szczytu kalenicy.

Jeżeli chodzi o współczynnik powierzchni zabudowy to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji doszło do omyłki, która jednak nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kolegium stwierdziło, iż "działka sąsiednia nr 221 posiada wskaźnik zabudowy kształtujący się na poziomie 46%". Tymczasem działka nr 221 w ogóle nie występuje na obszarze analizowanym, a wskaźnik zabudowy na poziomie 46% ma działka nr 258 o powierzchni 221 m2 (analiza k. 64 akt administracyjnych). Działka ta również znajduje się na obszarze analizowanym, a zatem powinna zostać uwzględniona przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy.

Przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, który został wyznaczony na 38–45% prawidłowo przyjęto, że teren analizowany nie ma jednolitego wskaźnika zabudowy a kształtuje się on w przedziale od 9% do 51%, dla działek sąsiednich 257 i 258 kształtuje się on odpowiednio 51% i 46%. Takie wyznaczenie dokonano wbrew treści skargi prawidłowo.

Niezrozumiały, zdaniem Sądu, jest zarzut dotyczący braku wyjaśnienia, "czy do ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy wliczona została powierzchnia działki nr 342 (...) Wliczenie powierzchni tej działki do powierzchni terenu inwestycji, w praktyce zwiększa, ponad parametry właściwe terenom sąsiednim, możliwość zabudowy działki nr 221/1". Z tabeli na stronie 3 analizy jednoznacznie wynika, że do ustalonego wskaźnika zabudowy nie została wliczona działka nr 342. Ani w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ani w analizie urbanistyczno-architektonicznej działka ta nie została powołana, w szczególności zaś nie stanowi ona terenu inwestycji.

Całkowicie chybiony jest zarzut niedostatecznego uzasadnienia dopuszczalności zabudowy w granicy z działką nr 222/1. Objęta postępowaniem inwestycja dotyczy "przebudowy, rozbudowy i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji oraz z fotografii znajdującej się na k. 58 istniejący w chwili obecnej na działce nr 221/1 budynek jest usytuowany w granicy z działką nr 222/1. Planowana inwestycja nie będzie związana z przesunięciem zabudowy bliżej granicy z działką sąsiednią, a zatem parametr ten nie ulegnie zmianie. Z tego względu ustalenie zabudowy w granicy z działką sąsiednią nie wymagało dodatkowego szczegółowego uzasadnienia.

W decyzji ustalono również dwie nieprzekraczalne linie zabudowy – od ul. Kwartowej oraz od ul. Brzechwy, a działka objęta decyzją posiada dostęp do drogi publicznej.

W ocenie Sądu sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna nie budzi zastrzeżeń. Część graficzna analizy jest przejrzysta i czytelna, a część tekstowa wyczerpująca i jednoznaczna. W analizie uwzględniono zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Uwzględniono wszystkie działki znajdujące się w obszarze zabudowy. Cała zabudowa wzięta pod uwagę znajduje się w bezpośrednim albo bliskim sąsiedztwie inwestycji. W aktach znajdują się tabele charakteryzujące wszystkie działki z uwzględnieniem parametrów takich jak szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, geometria dachu, wskaźnik powierzchnia zabudowy. Materiał został poparty zdjęciami budynków. Wbrew twierdzeniom skargi część tekstowa analizy jest spójna z częścią graficzną.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A. T. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, ustalającej warunki zabudowy sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa i opartej na wadliwej analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. a) art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie decyzji organu II instancji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
2. b) art. 141 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w którym to nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności oddalenia skargi;
3. c) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego charakterystyki zabudowy w analizowanym obszarze i spowodowało wady analizy urbanistyczno-architektonicznej;
4. d) art. 9 i 11 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji SKO.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustanowionym w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki przedstawił zwięźle stan sprawy, a zwłaszcza zarzuty zawarte w skardze, do których odniósł się w sposób rzeczowy i wyczerpujący.

W zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy omówione zostały istotne okoliczności odnoszące się do jej stanu faktycznego, a w szczególności materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym.

Sąd Wojewódzki przedstawił argumentację prawną wyjaśniającą podstawę prawną orzeczenia, a zwłaszcza motywy którymi kierował się oddalając skargę, jako bezzasadną.

Całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut kasacyjny, że zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki decyzje wydane zostały na podstawie niewłaściwie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stawiając taki zarzut, autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu ograniczył się tylko do sformułowania ogólnikowych twierdzeń o "nieprawidłowo przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej" oraz uwag szczegółowych, do których już wcześniej odniósł się Sąd Wojewódzki.

Zaznaczyć przede wszystkim należy, że przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – określa wymogi prawne, którym odpowiadać ma analiza architektoniczno-urbanistyczna służąca organowi do dokonania ustaleń i oceny w zakresie występujących na danym obszarze funkcji i cech zabudowy oraz jego zagospodarowania.

Zgodzić się należało z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a następnie Sądem Wojewódzkim, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza w sposób kompleksowy przedstawia dane dotyczące zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego obszaru oraz wykazuje warunki nowej zabudowy pozwalające na zachowanie ładu przestrzennego.

Warto zaznaczyć, że szczegółowa charakterystyka działek położonych w obszarze analizowanym i sporządzona dokumentacja graficzna oraz zdjęciowa stanowiła materiał dowodowy, który pozwolił na rzetelną weryfikację opracowanej analizy oraz prawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Wnikliwe zapoznanie się z częścią tekstową i graficzną analizy pozwala na stwierdzenie, że nie ma w niej błędów, które dyskwalifikowałyby jej wartość dowodową. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że wykorzystana w sprawie analiza spowodowała ustalenie dla przedmiotowej inwestycji warunków, które nie pozwalają zachować ładu przestrzennego.

Należy zwrócić uwagę, że w analizie przedstawiono poszczególne cechy i wskaźniki zabudowy istniejącej i planowanej, podkreślając potrzebę określenia takich warunków dla inwestora, aby budynek po projektowanej przebudowie, rozbudowie i nadbudowie mieścił się w gabarytach istniejącej zabudowy i wpisał się w charakter zabudowy sąsiedniej o analogicznej formie i funkcji.

Całkowicie nieusprawiedliwione jest twierdzenie, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły podstaw określenia dla planowanej inwestycji wskaźnika zabudowy wyznaczonego w przedziale od 38% do 45% oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej ustalonego w wysokości min. 40%.

Przede wszystkim istotne znaczenie w sprawie miała ogólna charakterystyka terenu wskazująca na istnienie zabudowy o dużym zróżnicowaniu pod względem formy, jak i gabarytów, co uwidocznione zostało w dokumentacji zdjęciowej i uszczegółowione w tabelce zawierającej wskaźniki dla poszczególnych działek. Duże zróżnicowanie powierzchni zabudowy budynków mieszkalnych pozwalało na odstąpienie od zastosowania średniego wskaźnika wyliczonego dla obszaru analizowanego i zastosowanie takiego, który zapewniał optymalne wykorzystanie terenu inwestycji, przy równoczesnym dostosowaniu planowanego obiektu do charakteru urbanistycznego istniejącej zabudowy. Niewątpliwie wnioski przedstawione przez autora analizy architektoniczno-urbanistycznej uzasadniały określenie w decyzji omawianego wskaźnika na podstawie § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia. W sposób wystarczający wyjaśniono również określenie w decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej dla wnioskowanej inwestycji na poziomie 40%. Przyjęta wielkość uwzględnia bowiem charakter zabudowy, wskaźnik zabudowy oraz wymogi wynikające z obsługi komunikacyjnej działki, realizacji dojść, dojazdu i miejsca rekreacji.

Organ odwoławczy odnosząc się w decyzji do poszczególnych wskaźników zabudowy trafnie zaznaczył, że przepisy rozporządzenia przewidują możliwość odstępstw od generalnych reguł, a analiza ładu przestrzennego nie polega wyłącznie na wyliczeniu średnich arytmetycznych dla parametrów architektonicznych i urbanistycznych. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wyjaśniło również jak należy rozumieć zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., której stosowanie ma zagwarantować ład przestrzenny, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Uwzględniając całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie należało dojść do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo zweryfikowały warunki i zasady zagospodarowania oraz zabudowy analizowanego obszaru, pod kątem wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p., co w konsekwencji pozwoliło na określenie warunków dla planowanej zabudowy, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Zaakcentować przy tym należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanego obiektu do oznaczonych cech zabudowy występującej w obszarze analizowany. Dobre sąsiedztwo istnieje bowiem wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy istniejącej na danym terenie mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją.

W rozpoznawanej sprawie przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz dokonana przez organy obu instancji analiza faktyczna i prawna – wykazała prawidłowość określonych w decyzji warunków dla planowanej inwestycji.

Niezrozumiałe są podniesione w skardze kasacyjnej uwagi w zakresie usytuowania przedmiotowego budynku w granicy działek. Zarówno w analizie stanowiącej załącznik do decyzji, jak też w uzasadnieniu wyroku, wyjaśnione zostało, że istniejący na działce inwestora budynek przewidziany do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy usytuowany jest w granicy z działką sąsiednią (nr 222/1) swoją elewacją północną i wschodnią. Jednocześnie wskazano, że występujące w obszarze analizowanym budynki mieszkalne oraz gospodarcze często są położone w granicach działek. Trafnie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, że planowana inwestycja nie jest związana z przesunięciem zabudowy do granicy z działką sąsiednią i ten parametr zabudowy nie ulega zmianie wskutek wydanej decyzji.

Odnosząc się do dalszych zarzutów stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki w sposób konkretny odniósł się do kwestii zawartych w decyzjach ustaleń w zakresie działek oznaczonych nr 215 i 259 a zatem nie ma potrzeby powtarzania tych rozważań. Sąd Wojewódzki przedstawił również argumentację wykazującą prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W rezultacie na akceptację zasługiwało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym kontrolowane decyzje nie naruszają prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Tym samym skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.