Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 16/18 odrzucił skargę E. C. i K. C. (dalej powoływani jako skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim (postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2018 r. Sąd sprostował omyłkę zawartą w tym postanowieniu w zakresie oznaczenia organu).
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 8 marca 2018 r. wezwano skarżących do usunięcia braków formalnych skargi przez złożenie dowodu wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.) do Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący w dniu 22 marca 2018 r. wnieśli pismo procesowe do którego załączyli kserokopię własnej skargi z dnia 30 sierpnia 2017 r. na niezgodne z prawem działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim. W ocenie Sądu skarżący nie przedstawili dowodu wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., natomiast powołany przez skarżących art. 227 k.p.a. dotyczy skarg będących środkiem kontroli wszelkiej działalności, w tym zaniechań, aparatu państwowego, której przedmiotem może być dowolna sprawa dotycząca funkcjonowania organu lub instytucji zobowiązanej do przyjmowania skargi, zatem przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.
Z tych powodów Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej powoływanej jako p.p.s.a.), odrzucił skargę.
Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 23 maja 2018 r., zaskarżając je w całości.
Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe. Stawiając pierwszy zarzut autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki przepis postępowania naruszył Sąd I instancji. Podniósł, że w zaskarżonym postanowieniu Sąd oznaczył organ inny niż objęty skargą, bowiem ta została wniesiona na przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim, nie zaś przewlekłe prowadzenie postępowania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Drugi zarzut został odniesiony do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organy administracji publicznej nie wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, gdyż nie udzieliły skarżącym informacji dotyczących ponaglenia. W oparciu o te zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że skarżący byli przekonani o prawidłowym złożeniu skargi z dnia 30 sierpnia 2017 r., bowiem organ w pismach skierowanych do skarżących zobowiązał się do jej rozpatrzenia wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Wskazano, że wyjaśnienia złożone w skardze dotyczące niewniesienia przez skarżących ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. zostały przyjęte bez zastrzeżeń przez organy obu instancji. Organy w toku postępowania nie precyzowały kwestii ponaglenia, a skarżący nie zostali wezwani do uzupełnienia, poprawienia, czy zmiany wniesionej skargi.
Skarżący działali w zaufaniu do organów administracji, które uchybiły obowiązkowi wynikającemu z treści art. 9 k.p.a., natomiast skarżąca w wielokrotnej korespondencji kierowanej do organu zwracała uwagę na nieustanne niedotrzymywanie przez organ terminów ustawowych oraz rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania, choć nie wniosła pisma nazwanego ponagleniem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając że skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia, bowiem nie przedstawili dowodu wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie.
Pismem procesowym z dnia 25 września 2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wniesioną w sprawie skargę kasacyjną. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że organ w piśmie tym pierwszy raz podniósł kwestię ponaglenia. Ponadto stwierdził, że organ świadomie i celowo łamał obowiązki oraz nakazy wynikające z art. 7 i art. 9 k.p.a., bowiem nie udzielił skarżącym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dotyczących ponaglenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, iż kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134). Wobec poczynionych uwag, w niniejszej sprawie Sąd władny jest rozpoznać jedynie postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a.
Zasadą jest, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność).
Zatem warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie przysługującego skarżącemu środka, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a zatem ponaglenia.
Odnosząc się do podniesionego w sprawie zarzutu, wskazać należy, że istotnie w świetle art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Poza tym czuwają one nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przywołany przepis dotyczy sytuacji, w której konkretny pracownik organu stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. Jednakże nie oznacza to, że upoważniony pracownik ma obowiązek, po odczytaniu korespondencji kierowanej do urzędu i przeanalizowaniu jej pod kątem skutków prawnych jakie mogą wywołać treści w niej zawarte, sugerowania stronie właściwych kroków prawnych, które gwarantowałyby skuteczność wniesionych podań bądź wniosków.
W istocie byłby on pełnomocnikiem strony, którego celem jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na jej korzyść. Literalne brzmienie art. 9 k.p.a. oraz jego wykładnia celowościowa takie rozumowanie wyklucza, bowiem obowiązek określony w tym przepisie ma charakter ograniczony i zakazuje łączenia obu tych ról. Oznacza to, iż organ nie miał obowiązku wzywania do uzupełnienia, poprawienia, czy zmiany wniesionej skargi.
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie poprzedzili wniesionej skargi ponagleniem do organu wyższego stopnia, co sami przyznali w skardze z dnia 30 sierpnia 2017 r. Stwierdzili, że "mogli na opisane powyżej fakty złożyć oddzielne ponaglenie, zgodnie z normą art. 37 k.p.a. oraz oddzielnie skargę na przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania. Aby nie składać dwóch pism wymagających oddzielnego wyjaśnienia i rozpatrzenia, skarżący skorzystali z normy art. 227 k.p.a., składając niniejszą skargę na przewlekłe, z rażącym naruszeniem prawa i biurokratyczne prowadzenie postępowania przez PINB". W świetle powyższych okoliczności należy zaaprobować stanowisko Sądu I instancji, iż brak poprzedzenia wniesionej skargi ponagleniem, skutkuje jej odrzuceniem. Sąd nie dopuścił się zatem naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.