Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1206/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr 766/10 w przedmiocie odmowy wydania nakazu zamurowania okna.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie po rozpatrzeniu żądania B. K., decyzją z dnia 17 lutego 2010r. nr 66/2010 odmówił wydania nakazu zamurowania dwuskrzydłowego okna na poddaszu w południowej ścianie budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działki przy ul. [...] w miejscowości Łoś, gm. Prażmów stanowiącego własność T. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że wcześniejsze dwie decyzje wydane w przedmiotowej sprawie zostały uchylone przez organ odwoławczy, który przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego celem ustalenia czy budynek powstał legalnie i czy okna w południowej ścianie powstały w trakcie realizacji inwestycji, czy później po zmianie granic działki. Stosując się do wskazań organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie przesłuchał świadków wskazanych przez T. W. oraz przeprowadził rozprawę administracyjną.
Zdaniem organu zeznania świadków potwierdzają wersję, że forma architektoniczna budynku i ilość okien w południowej ścianie pozostaje bez zmian od czasu jego wybudowania. Po przejęciu nieruchomości obecny właściciel nie dokonywał przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy tego obiektu, nie wykonywał dodatkowych okien w południowej ścianie. W trakcie rozprawy B. K. częściowo potwierdziła zeznania świadków i właściciela budynku, co do istnienia okien. Oświadczyła, że w południowej ścianie budynku istniały cztery okna, jednak zakwestionowała istnienie dużego otworu okiennego na poddaszu wykonanego podczas remontu budynku w 2008r. Z uzupełniających wyjaśnień T. W. wynika natomiast, że sporny otwór okienny na poddaszu w południowej ścianie był przez pewien czas zamurowany montażowo ścianką z cegły grubości 6,5 cm celem uniknięcia włamań do budynku. Przy wymianie stolarki okiennej ściankę usunięto i ponownie wstawiono okno.
W oparciu o dokonane ustalenia organ stwierdził brak podstaw prawnych do nakazania zamurowania kwestionowanego okna przyjmując, że południową granicę działki wytyczono już po wybudowaniu budynku. W trakcie budowy sytuacja na gruncie była zgodna z ówcześnie obowiązującymi przepisami.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B. K. decyzją z dnia 28 kwietnia 2010r. Nr 766/10 działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie wypełnił dyrektywy organu odwoławczego i nie ustalił, czy budynek mieszkalny będący przedmiotem niniejszego postępowania powstał legalnie, tj. nie stanowi samowoli budowlanej. Z protokołu z oględzin z dnia 6 stycznia 2009 r. wynika, że inwestor nie przedstawił na dzień kontroli żadnych dokumentów, potwierdzających legalność przedmiotowego budynku. Do dnia dzisiejszego akta sprawy nie zawierają w/w dokumentów. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego winien przy ponownym prowadzeniu postępowania jednoznacznie wyjaśnić sprawę legalności przedmiotowego budynku.
Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował wniosek B. K. w wyniku czego wydał decyzję niezgodną z żądaniem strony. Wniosek B. K. dotyczył budynku mieszkalnego, który jest usytuowany zbyt blisko granicy z jej działką. Ponadto B. K. zwróciła uwagę na fakt wykonania okien na poddaszu od strony jej działki oraz zrealizowania pieca węglowego i gazowego w jednym pomieszczeniu. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 4 grudnia 2008r. jasno wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie wszczął postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działki przy ul. [...] w miejscowości Łoś, gm. Prażmów. W sytuacji, gdy organ I instancji objął zakresem niniejszego postępowania administracyjnego wyżej omawiany budynek, jako całość, to zdaniem organu odwoławczego powinien zakończyć postępowanie, wydając decyzję dotyczącą całego obiektu budowlanego.
Ponadto zdaniem organu odwoławczego wstawienie nowego okna w zamurowane miejsce należy traktować jako wykonanie nowego otworu okiennego. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uzupełnić materiał dowodowy poprzez załączenie dokumentów potwierdzających legalność zrealizowanego budynku w tym projektu budowlanego co pozwoli na ustalenie czy kwestionowane okno było przewidziane w projekcie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w drugiej połowie lat 60 - tych pod rządami Prawa budowlanego z 31 stycznia 1961r. dlatego z uwagi na upływ czasu projektu budowlanego nigdy nie uda się odnaleźć. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy polecając organowi pierwszej instancji znaleźć dokument wykonany blisko 50 lat temu nie uwzględnił upływu czasu wyszukując pretekst do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący podniósł również, iż "zakładając nawet, że mój budynek był zrealizowany samowolnie, to od czasu jego budowy minęło 50 lat i taki czyn o małej szkodliwości społecznej powinien ulec przedawnieniu".
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja kasatoryjna nie narusza prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy trafnie wskazał, iż organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował wniosek B. K. w wyniku czego wydał decyzję niezgodną z żądaniem strony. B. K. we wniosku z dnia 2 grudnia 2008 r. skierowanym do organu nadzoru budowlanego domagała się sprawdzenia prawidłowości usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego względem granicy jej działki podnosząc że odległość ta wynosi od 1,5 - 2m, wskazywała również na wstawienie w 2008 r. okna na poddaszu wychodzącego na jej posesję oraz zamontowania pieca gazowego i węglowego w tym samym małym pomieszczeniu. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie na żądanie B. K. wszczął postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego stanowiącego własność T. W. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie całego budynku i wydanie w tym zakresie odpowiedniego rozstrzygnięcia.
Tymczasem organ I instancji ograniczył się wyłącznie do zbadania legalności powstania dwuskrzydłowego okna na poddaszu w południowej ścianie budynku przyjmując za prawdziwe wyjaśnienia inwestora, że przedmiotowe okno istniało już od czasu zrealizowania budynku tylko było przez pewien czas zamurowane. W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił podstawowej kwestii dotyczącej legalności powstania budynku mieszkalnego i nie załączył do materiału dowodowego projektu budowlanego na podstawie którego w sposób nie budzący wątpliwości można ustalić czy sporne okno na poddaszu było w projekcie przewidziane.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż okoliczność, że przedmiotowy budynek powstał w drugiej połowie lat 60 - tych nie oznacza wbrew twierdzeniom skarżącego, iż nigdy nie uda się odnaleźć projektu budowlanego oraz innych dokumentów związanych z jego budową. W ocenie Sądu pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nie przeprowadził w tym zakresie postępowania i nie próbował uzyskać dokumentów związanych z powstaniem przedmiotowego budynku. Nieuzasadniony jest również zarzut przedawnienia samowoli budowlanej z uwagi na małą szkodliwość społeczną i upływ 50 lat, gdyż Prawo budowlane nie zna pojęcia przedawnienia samowoli budowlanej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że konieczność przeprowadzenia wskazanego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego oraz wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego całego obiektu budowlanego wykracza poza zakres kompetencji organu odwoławczego wynikający z art. 136 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. W. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:
- - naruszenie art. 61 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w dacie orzekania przez organ administracji II instancji przedmiotem postępowania administracyjnego były wszystkie żądania zgłoszone przez stronę – B. K. - w podaniu z dnia 2 grudnia 2008 r. (k. 1 akt administracyjnych),
- - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że B. K. służył przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że B. K., podaniem z dnia 2 grudnia 2008 r., zażądała wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazując zakres przedmiotowy swojego żądania. W tej sytuacji organ administracyjny I instancji, któremu żądanie to zostało złożone - stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. zobowiązany był wszcząć i prowadzić postępowanie w granicach określonych w żądaniu, nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że organ przejął sprawę dla dalszego prowadzenia jej z urzędu. W dniu 25 stycznia 2010 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, a do protokołu z tej rozprawy B. K. złożyła zeznanie, w którym zażądała zamurowania okna na poddaszu budynku, wstawionego, jej zdaniem, przez skarżącego w roku 2008. Zdaniem skarżącego, zgłoszenie tego żądania stanowi zmianę żądania co do przedmiotu postępowania administracyjnego, zawartego w podaniu z dnia 2 grudnia 2008 r. Obowiązkiem organu było w tej sytuacji ograniczenie postępowania do ustalenia legalności wybudowania spornego okna.
Ta istotna okoliczność umknęła organowi II instancji oraz Sądowi. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż kwestia istnienia lub nie istnienia spornego okna przed wybudowaniem przez B. K. jej własnego budynku została wyjaśniona zeznaniami świadków (k. 22, 23, 24, 25 akt administracyjnych). Z zeznań tych wynika, że wszystkie otwory okienne znajdujące się w dacie oględzin budynku (k. 5 akt administracyjnych) istniały już w chwili wzniesienia budynku przez rodziców skarżącego i że on sam żadnych otworów okiennych w ścianie południowej budynku nie instalował.
Nadto pełnomocnik skarżącego podniósł, iż stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał, że rodzice skarżącego swój budynek wybudowali w czasie gdy ich nieruchomość stanowiła jedną powierzchnię i gdy nie istniały jeszcze granice działek, które powstały po rozgraniczeniach dokonanych przez Gminę po przekazaniu części gospodarstwa przez rodziców skarżącego w zamiar za rentę (bezsporne). Oznacza to że budynek ten nie mógł być wybudowany w odległości mniejszej od granicy działki niż wymagana prawem - jako że w czasie budowy granica działki - rozumiana jako granica z działką B. K. - nie istniała.
Również istnienie okien w południowej ścianie budynku skarżącego nie narusza interesu prawnego B. K. - z uwagi na wzajemne położenie obu budynków. W konsekwencji uznać należy, że zarówno usytuowanie spornego budynku w stosunku do granicy działki B. K. jak i istnienie otworów okiennych w południowej ścianie budynku - nie naruszały interesu prawnego B. K., co nie pozwalało na przyznanie jej przymiotu strony postępowania. W tej sytuacji zaskarżony wyrok winien zostać uchylony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są nietrafne.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako p.u.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).
Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Stwierdzić należy, że określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd I instancji w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana zgodnie z art. 1 p.u.s.a.
Na wstępie podkreślić należy, iż Sąd I instancji jako przepisów postępowania nie stosował art. 61 § 1 i 2 k.p.a., gdyż zawiera on normę obowiązującą w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji w kwestii oceny wadliwości postępowania administracyjnego w sprawie jest w pełni właściwe i zgodne z prawem, zarówno Sąd I instancji jak i organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny ustaleń organu I instancji, który nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Bowiem organ I instancji nie wyjaśnił podstawowej kwestii tj. legalności powstania przedmiotowego budynku i nie zebrał materiału dowodowego pozwalającego na usunięcie wątpliwości co do tego, czy projekt budowlany przewidywał otwór okienny na poddaszu.
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, obowiązek całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obciąża organ administracji. Dlatego też niezależnie od tego, że strona sama do protokołu oględzin wskazała rok 1966 jako czasookres realizacji domu, w którym zamieszkuje, to obowiązkiem organu I instancji było poczynić dodatkowe ustalenia co do ewentualnego wydania takiej decyzji w czasookresie w jakim przyjmowano od początku postępowania prawdopodobny czas jego realizacji, bowiem od ewentualnego istnienia legalnej decyzji o pozwoleniu na budowę zależy trafność rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowego otworu okiennego.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nie przeprowadził postępowania w tym zakresie. Nadto zwrócić należy uwagę, iż uzasadnione są także wątpliwości Sądu I instancji jak i organu odwoławczego co do zakresu przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem z treści tego przepisu wynika, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony. Niespornym jest, że w ramach tego przepisu wnioskodawca ma prawo modyfikować swoje żądanie w ujęciu procesowym, aż do zakończenia go decyzją ostateczną, także przed organem II instancji, gdy w sprawie zostało złożone odwołanie.
Jak wynika z akt sprawy pismo wnioskodawczyni z dnia 2 grudnia 2008 r. wskazywało na wątpliwości co do usytuowania przedmiotowego budynku zbyt blisko granicy z jej działką, nadto B. K. zwróciła uwagę na fakt wykonania nowego okna na poddaszu od strony jej działki oraz zlokalizowanie pieca węglowego oraz gazowego w jednym pomieszczeniu stanowiącym kotłownię. Natomiast biorąc pod uwagę treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia 17 lutego 2010r., należy uznać, że Sąd I instancji doszedł do niewadliwego przekonania, iż organ I instancji ograniczył się wyłącznie do zbadania legalności powstania dwuskrzydłowego okna na poddaszu w południowej ścianie budynku. Wskazać należy, że jeżeli organ I instancji uznał, iż wnioskodawczyni zmieniła bądź ograniczyła swoje żądanie to powinien tę kwestię ustalić i ewentualnie umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Postawienie zarzutu Sądowi naruszenia art. 28 k.p.a. jest całkowicie nieuprawnione, gdyż Sąd I instancji tych przepisów nie stosował.. W przedmiotowej sprawie jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 4 grudnia 2012 r. postępowanie zostało wszczęte na wniosek B. K., nie może być wątpliwości, iż bierze ona udział w postępowaniu na prawach strony. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż o nieracjonalności postępowania przed organem I instancji świadczy także, iż w sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną, która ograniczyła się do wysłuchania stron a kilkanaście dni wcześniej bez udziału stron przesłuchano świadków co ewidentnie narusza art. 79 k.p.a.. Ponadto nie wiadomo skąd organ I instancji powziął wiadomość jakich świadków ma przesłuchać, w aktach administracyjnych brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek wniosku.
Dlatego też, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić, co też uczyniono na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a.