Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2543/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 223/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia niezgodności wykazanych w protokole pokontrolnym - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. W. z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. W. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nakazał Spółce z o. o. "[...]" usunięcie niezgodności wskazanych w protokole pokontrolnym nr [...] z dnia [...] września 2016 r., t.j.: zapewnić prawidłową etykietę mieszanki paszowej uzupełniającej [...] K. S.; w ramach nadzoru właścicielskiego dokonać analizy prawidłowości procesu technologicznego produkcji wymienionej mieszanki; udokumentować wykonanie czynności, o których mowa w pkt 1-2.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 7 ust. 1, 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 398 ze zm.), art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1 ze zm., dalej: rozp. WE 882/2004), art. 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1 ze zm.).

Organ powołał ustalenia kontroli dokonanej w wytwórni pasz "[...]" Sp. z o. o., w G. W. z dnia [...] września 2016 r. opisane w protokole nr [...], gdzie stwierdzono:

1. - mieszanka paszowa uzupełniająca [...] K. S. nr partii 21160706030 została wyprodukowana w dniu 6 lipca 2016 r. w ilości 22.123,936 kg; do jej wytworzenia użyto 99,88 kg premiksu PREMIKS CALF 0,5% 936-6/211. W premiksie zawartość cynku wynosiła 7733 mg/kg. Cynk pochodził również z przetwarzanej mieszanki paszowej K. S. (1.991 kg mieszanki).
2. - deklaracja zawartości dodatku cynku Zn 41 mg/kg na etykiecie przedmiotowej mieszanki paszowej uzupełniającej jest zgodna z założeniem technologicznym - recepturą oraz z rozdziałem I załącznika VI pkt 1 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz.U.UE.L.2009.229.1 ze zm.);
3. - wartość oznaczona cynku 81 mg/kg w próbie mieszanki paszowej uzupełniającej [...] K. S. jest niezgodna z dopuszczalną tolerancją odchylenia wyniku badań od deklaracji - o czym mowa w załączniku IV część B ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 939/2010 z dnia 20 października 2010 r. zmieniające załącznik IV do rozporządzenia (WE) nr 767/2009 dotyczący dopuszczalnych tolerancji w odniesieniu do etykietowania składu materiałów paszowych lub mieszanek paszowych (art. 11 ust.
4. 5) Dz. U. UE. L. 2010.277.4).

Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. W. wskazał, że stosownie do rozporządzenia nr 767/2009, w odniesieniu do wartości deklarowanej na etykiecie, dopuszczalna zawartość cynku w przedmiotowej mieszance paszowej powinna wynosić (przy uwzględnieniu tolerancji) od 32,8 mg/kg do 65,6 mg/kg.

Wystąpiła zatem niezgodność deklarowanej wartości cynku z wartością oznaczoną w próbie mieszanki paszowej. Wobec przekroczenia dopuszczalnych tolerancji, etykieta przedmiotowej mieszanki paszowej wprowadza użytkownika w błąd. Stanowi to naruszenie zasad etykietowania określonych w art. 11 rozporządzenia WE nr 767/2009 oraz art. 16 rozporządzenia WE nr 178/2002.

Odwołanie od tej decyzji wniosła "[...]" sp. z o. o., podnosząc, że rozbieżności pomiędzy etykietą, a wynikiem badania wynikają z tego, iż zawartość cynku podana na etykiecie przedmiotowej mieszanki jest to ilość dodana. Natomiast wynik badania odnosi się do zawartości ogólnej tego składnika, w tym zawiera zadeklarowaną dodaną zawartość cynku - 41 mg/kg w miejscu "dodatki" wynikającą z dodania do mieszanki premiksu, który zawierał w swym składzie pierwiastki śladowe, w tym cynk.

Spółka jako producent pasz, zobligowana była przepisem art. 15 lit. f rozporządzenia 767/2009 do wykazania w etykiecie dodatków paszowych, poprzedzonych nagłówkiem "dodatki". Jednocześnie nie miała obowiązku podawania całkowitej ilości pierwiastków śladowych pod nagłówkiem "skład analityczny", a jedynie pod nagłówkiem "dodatki" - gdzie zgodnie z Rozdziałem VI pkt 1 dodatki są wyszczególniane z podaniem ich nazw, dodanej ilości, numeru identyfikacyjnego, grupy funkcjonalnej określonej w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 1831/2003.

Deklaracja na etykiecie obejmowała jedynie dodatki paszowe pod nagłówkiem "dodatki", a nie składniki analityczne, o których mowa w załączniku VI pkt 3. rozporządzenia 767/2009.

Badanie laboratoryjne dotyczyło paszy jako całości i określiło poziom cynku wynikający z dodania dodatku paszowego, jak również cynku zawartego w pozostałych składnikach. Laboratoria nie mają możliwości zbadania wartości cynku wynikającego tylko z dodania dodatku paszowego.

Jednocześnie podkreślano, że ilość cynku występująca w naturalnym stanie w materiałach paszowych wchodzących w skład mieszanki paszowej oraz dodana w formie premiksu nie przekroczyły maksymalnych zawartości cynku w paszy, zgodnie z rozporządzeniem nr 1334/2003 zmieniającym warunki zezwolenia na kilka dodatków paszowych, należących do grupy pierwiastków śladowych. Nie było zagrożenia dla zdrowia zwierząt.

Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko organu I instancji, że poziom cynku określony w wyniku badania urzędowego znacznie przekroczył górną granicę tolerancji deklarowanej wartości.

Deklarowana zawartość cynku wskazana na etykiecie powinna być zgodna z rzeczywistym jego poziomem, a w konsekwencji z wynikiem laboratoryjnym, po uwzględnieniu dopuszczalnych tolerancji zgodnie z załącznikiem IV rozporządzenia 767/2009 część B (art. 11 ust. 5 rozporządzenia 767/2009).

W załączniku VI rozdział I ust. 1 rozporządzenia (WE) 767/2009 wskazano, że określony dodatek paszowy deklaruje się, pod nagłówkiem "dodatki", w ilości dodanej. Jednocześnie należy spełnić warunki załącznika IV rozporządzenia, gdzie w części B ust. 1 akapit 3 wskazano, że "w przypadku stwierdzenia, że poziom zawartości dodatku w materiale paszowym lub mieszance paszowej znajduje się poniżej poziomu zawartości deklarowanej, stosuje się następujące tolerancje...".

W powyższym zapisie ustawodawca wskazał na całkowitą zawartość dodatku w paszy. Potwierdza to ust. 3, w którym zapisano, że "o ile nie przekracza się ustalonej maksymalnej zawartości dodatku odchylenie powyżej poziomu zawartości deklarowanej może stanowić trzykrotność tolerancji określonej w ust. 1." Tak dużą tolerancję "na plus" ustalono wobec obecności dodatków występujących w stanie naturalnym, w materiałach paszowych.

W związku z powyższym organ II instancji uznał, że choć maksymalna zawartość badanych pierwiastków śladowych, wynosząca dla cynku 150 mg/kg mieszanki paszowej pełnoporcjowej (rozporządzenie WE nr 1334/2003 z dnia 25 lipca 2003 r.) nie została przekroczona, to etykieta badanej mieszanki paszowej wprowadza użytkownika w błąd - art. 11 ust. 1 Rozporządzenia 767/2009.

Rozwiązaniem tego problemu może być zmiana receptury lub skorzystanie z zapisu art. 2 rozdz. 2 zał. VI rozporządzenia (WE) nr 767/2009 i podanie całkowitej zawartości dodatku na etykiecie pod nagłówkiem "składniki analityczne", a nie pod nagłówkiem "dodatki", gdzie umieszcza się tylko dodaną ilość dodatku.

Działanie organu I instancji było uzasadnione brzmieniem ww. przepisów zgodnie, z którymi poziom zawartości musi mieścić się w zakresie poziomu deklarowanego obliczonego wg zał. IV rozporządzenia (WE) nr 767/2009. Niestosowanie się do zapisów prawa wskazuje na celowe wprowadzanie w błąd nabywcy paszy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2017 r. wniosła Spółka z o. o. "[...]".

W skardze podniesiono, że na kwestionowanej etykiecie producent deklarował tylko dodaną wartość cynku zawartą w premiksie.

Rozporządzenie nr 939/2010 wskazuje, że "...tolerancje należy stosować do deklarowanych wartości w wykazie dodatków paszowych i wykazie składników analitycznych...". Oznacza to, że jeżeli spółka zadeklarowała na etykiecie 41 mg/kg cynku, to tolerancja odnosi się tylko do tej wartości określonej w dodatku, a nie do całości paszy.

Gdyby skarżąca wskazywała wartość cynku w składnikach analitycznych, to wówczas do tej wartości stosowana byłaby tolerancja. Prawo nakłada zaś tylko obowiązek podawania wartości pierwiastka zawartego w dodatku paszowym, nie ma obowiązku podawania tej wartości i wymieniania go w składnikach analitycznych.

Jednocześnie po zmieszaniu wszystkich komponentów paszy możliwe jest tylko całościowe ustalenie danego składnika (w tym wypadku cynku).

Z powołanych przez organ aktów prawa nie wynika obowiązek podawania na etykiecie całościowej zawartości danego składnika. Deklarowanie ilości danego składnika (cynku) przed wyprodukowaniem mieszanki paszowej jest niemożliwe z uwagi na fakt, iż użyte do produkcji komponenty zawierają w swoim składzie także wskazany pierwiastek. Nie jest możliwe badanie każdego komponentu (śruty sojowej, zboża, itp.) na zawartość w nich pierwiastków śladowych. Przepisy prawa stanowią o konieczności podawania ilości danego pierwiastka przy dodatkach (gdyż wiadomo ile go zawiera).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając decyzje organów obu instancji uznał, że wydane zostały z naruszeniem art. 17 ust. 1 lit. f w zw. z. z Załącznikiem VI Rozdział II ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylającego dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/113 i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz. U. UE L 2009.229.1 ze zm., dalej rozporządzenie (WE) nr 767/2009) - polegającym na jego pominięciu oraz Załącznika IV Część B rozporządzenia (WE) nr 767/2009 - polegającym na jego niewłaściwej wykładni i zastosowaniu, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu kluczowe było całkowite pominięcie art. 17 ust. 1 lit. f rozporządzenia (WE) nr 767/2009 stanowiącego, że oprócz wymogów przewidzianych w art. 15 (który nie zawiera postanowień, co do wykazywania na etykietach składników analitycznych mieszanki paszowej) etykietowanie mieszanek paszowych obejmuje również obowiązkowe deklaracje przewidziane w rozdziale II załącznika VI lub VII, jeżeli stosowne. Właśnie tam zawarto wymogi dotyczące etykietowania w zakresie składników analitycznych.

Dokonując odkodowania normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 lit. f rozporządzenia (WE) nr 767/2009 Sąd analizował znaczenie zwrotu "jeżeli stosowne", albowiem takie sformułowanie normy prawnej nie jest zgodnie z regułami języka polskiego. Sięgając do francuskiej i angielskiej wersji językowej rozporządzenia (WE) nr 767/2009, doszedł do przekonania, że zastosowany w art. 17 ust. 1 lit f zwrot "jeżeli stosowne", należy wykładać jako "jeżeli jest to stosowne do potrzeb", względnie "stosownie do potrzeb".

Rozdział II Załącznika nr VI mający zastosowanie w sprawie, ze względu na to, że przedmiotem postępowania była prawidłowość etykietowania w odniesieniu do mieszanki paszowej dla zwierząt wykorzystywanych do produkcji żywności, dotyczy etykietowania składników analitycznych, przy czym prawodawca unijny zauważył, iż są to składniki analityczne określone w art. 17 ust. 1 lit. f, a więc podlegające obowiązkowemu etykietowaniu oraz w art. 22 ust. 1 objęte etykietowaniem dobrowolnym.

W dalszej części rozdziału II, w ust. 1 zamieszczono tabelę zawierającą wykaz składników analitycznych poprzedzony zapisem o treści "Składniki analityczne mieszanek paszowych dla zwierząt wykorzystywanych do produkcji żywności etykietuje się w następujący sposób", zaś w ust. 2 znalazł się zapis, "Jeśli aminokwasy, witaminy lub pierwiastki śladowe są podane pod nagłówkiem składników analitycznych, deklaruje się ich całkowite ilości".

Zestawienie sposobu sformułowania tych dwóch jednostek redakcyjnych rozdziału II Załącznika VI, w tym w szczególności użycie w ust. 1 sformułowania etykietuje się, bez jakiegokolwiek warunku, a w ust. 2 sformułowania deklaruje się ich całkowite ilości, przy użyciu warunku: jeśli są poddane pod nagłówkiem składników analitycznych - wskazuje, że podanie składników analitycznych określonych w tabeli z ust. 1 i ich poziomu jest obowiązkiem producenta, o ile mieszanka paszowa jest przeznaczona dla gatunków docelowych określonych w kolumnie 3 tabeli (stąd sformułowanie stosownie do potrzeb w art. 17 ust. 1 lit f rozporządzenia), zaś zadeklarowanie całkowitej ilości składników analitycznych, w tym pierwiastków śladowych, jest uzależnione od woli producenta, który pierwiastki śladowe może podać pod nagłówkiem składników analitycznych, ale wówczas musi zadeklarować ich całkowite ilości. Jest to więc element przewidzianego w art. 22 rozporządzenia etykietowania dobrowolnego.

Rozporządzenie w załączniku VI rozdział II ust. 1, wśród składników analitycznych podlegających etykietowaniu przewiduje obowiązek całościowego wykazywania pierwiastków, takich jak wapń, sód, fosfor i magnez, brak tam cynku, a więc nie ma obowiązku wskazania całkowitej jego ilości, a tego dotyczyło poddane kontroli sądowej rozstrzygnięcie organów.

Wywiedzenie – jak uczyniły to organy - z załącznika VI rozdział II ust. 2 rozporządzenia, wymogu deklarowania całkowitych ilości wszelkich składników analitycznych, w tym pierwiastków śladowych stoi w sprzeczności z zasadą racjonalności prawodawcy. Taka wykładnia prowadziłaby do zatarcia różnic pomiędzy ust. 1 i 2 tegoż rozdziału i czyniłaby zbytecznym odwołanie się w tytule rozdziału II Załącznika VI do art. 22 ust. 1, odnoszącego się do dobrowolnego etykietowania mieszanek paszowych.

Wymogu obowiązkowego deklarowania pierwiastków śladowych jako składników analitycznych nie można wyprowadzać również – jak uczyniły to organy - z treści załącznika IV do rozporządzenia (WE) nr 767/2009 w jego aktualnym brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Komisji (UE) nr 939/2010 z dnia 20 października 2010 r.

Z tytułu załącznika IV wynika bowiem, iż określa on jedynie dopuszczalne tolerancje w odniesieniu do etykietowania składu materiałów paszowych lub mieszanek paszowych, o których mowa w art. 11 ust. 5.

Przepisy te nie ustanawiają wymogów w zakresie obligatoryjnej treści etykiet mieszanek paszowych, lecz jedynie tolerancje pomiarowe, w tym dla składników analitycznych w nich wskazanych i dla dodatków paszowych podanych na etykiecie.

Załącznik IV część B określa tolerancje dla dodatków paszowych opatrzonych etykietą zgodnie z załącznikami I, V, VI i VII, co oznacza, iż to te załączniki określają wymogi etykietowania.

Tolerancje tak określone stosuje się do dodatków paszowych wymienionych w wykazie dodatków paszowych i w wykazie składników analitycznych, zaś jedynie co do dodatków paszowych wymienionych jako składniki analityczne, tolerancje te stosuje się do całkowitej ilości podanej na etykiecie jako ilość gwarantowana na końcu minimalnej długości okresu przechowywania paszy.

Z zapisu powyższego wynika, że o ile producent mieszanki paszowej nie wymieni na etykiecie w wykazie składników analitycznych danej substancji (będącej także dodatkiem paszowym) i nie poda jej ilości gwarantowanej, to brak będzie przesłanek do zastosowania dla danej substancji, regulacji dotyczących tolerancji dla dodatków paszowych wymienionych w wykazie składników analitycznych.

Nie można z przepisu ustanawiającego dopuszczalne tolerancje dla podawanych na etykietach składników analitycznych i dodatków paszowych wyprowadzać norm prawnych dotyczących obowiązkowej zawartości etykiet, w tym obowiązkowego wykazywania przez producenta na etykietach nie tylko dodatków paszowych i dodanej ilości dodatku, lecz także całkowitej ilości pierwiastków śladowych pod nagłówkiem składników analitycznych.

Organ administracji zobowiązany został powyższym wyrokiem, do uwzględnienia zaprezentowanej oceny prawnej. Nadto Sąd stwierdził, że o ile organ nie odnajdzie przepisu z którego wprost wynika obowiązek obligatoryjnego podawania na etykiecie mieszanki paszowej, pod nagłówkiem składników analitycznych, ilości cynku w mieszance paszowej, to umorzy postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 223/17.

Wyrok zaskarżył w całości wskazując na naruszenie:

1. 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie - p.p.s.a.) tj. innych przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy, tj. rozstrzygnięcie o braku możliwości nakazania stronie deklarowania pierwiastków śladowych jako składników analitycznych, w sytuacji w której organy nie objęły swoimi rozstrzygnięciami takiego nakazu.
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną interpretację i niezastosowanie:
3. a) art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o paszach poprzez błędne przyjęcie braku umocowania organu do stosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1 ze zmianami), w zakresie zadań określonych w przepisach rozporządzenia nr 882/2004, rozporządzenia nr 183/2005, rozporządzenia nr 999/2001, rozporządzenia nr 767/2009 oraz w przepisach wydanych w trybie tych rozporządzeń;
4. b) art. 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.3 1.1, ze zmianami), poprzez błędną interpretację i niezastosowanie;
5. c) art. 11 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113 /WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE, w zw. z częścią B załącznika IV do rozporządzenia WE 767/2009, poprzez błędną interpretację i niezastosowanie.

Organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany wyroku i oddalenia skargi.

Zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym,

Skarżący kasacyjnie organ podnosił, że wyrok pozostaje w sprzeczności z wydanymi wcześniej (w analogicznych sprawach), wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2016r. (IV SA/Po 222/16) oraz z dnia 16 listopada 2016r. (II SA/Po 400/16).

WSA w Poznaniu nie odnosił się do meritum sprawy, a skupił się na normach prawnych, dotyczących obowiązkowej zawartości etykiet, w tym obowiązkowego wykazywania przez producenta na etykietach nie tylko dodatków paszowych i dodanej ilości dodatku, lecz także całkowitej ilości pierwiastków śladowych pod nagłówkiem składników analitycznych.

Tymczasem decyzja nie wskazywała sposobu usunięcia niezgodności, nie narzucała stronie co ma znajdować się na etykiecie pod nagłówkiem składników analitycznych. Wydany nakazał dotyczył usunięcia niezgodności poprzez zapewnienie prawidłowej etykiety mieszanki paszowej.

Wyrok Sądu wykroczył poza granice sprawy. Sąd dokonał analizy prawnej w zakresie nie objętym sentencją decyzji. W ten sposób dokonał nieuprawnionego rozszerzenia decyzji, orzekł w nowym zakresie.

Sąd I instancji dokonał wadliwej interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o paszach, poprzez błędne przyjęcie braku umocowania organu do stosowania środków o których mowa w art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1 ze zmianami), w zakresie zadań określonych w przepisach rozporządzenia nr 882/2004, rozporządzenia nr 183/2005, rozporządzenia nr 999/2001, rozporządzenia nr 767/2009 oraz w przepisach wydanych w trybie tych rozporządzeń.

Powyższe przepisy expressis verbis wskazują na umocowanie organu do zastosowania środka (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) mającego na celu zmuszenie przedsiębiorcy do spełnienia wymagań weterynaryjnych określonych m.in. w rozporządzeniu WE 767/2009, tj. dotyczących bezpieczeństwa paszy, żywienia zwierząt, ale także spełnienia wymagań w stosunku do konsumenta, tj. zapewnienia rzetelnej informacji w szczególności o składzie paszy.

Twierdzenia "[...]" sp. z o. o., jakoby nakaz był niewykonalny lub wiązał się z niemożliwymi do poniesienia wydatkami są całkowicie bezzasadne.

Zgodnie z art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 zatytułowanym "PREZENTACJA" bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów prawa żywnościowego, etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd.

WSA w Poznaniu całkowicie pominął analizę tej podstawy prawnej decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 11 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 dopuszczalne tolerancje w odniesieniu do rozbieżności pomiędzy podanymi na etykiecie wartościami dotyczącymi składu danego materiału paszowego lub mieszanki paszowej, a wartościami szczegółowo analizowanymi w ramach kontroli urzędowych, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 882/2004 są wyszczególnione w załączniku IV do rozporządzenia WE 767/2009.

Artykuł 11 ust. 5 rozporządzenia znajduje się w rozdziale 4 zatytułowanym "ETYKIETOWANIE, PREZENTACJA, PAKOWANIE", nosi on nazwę "zasady etykietowania i prezentacji". Nie można zatem przyjąć jak to uczynił WSA, że przepisy te nie ustanawiają wymogów w zakresie obligatoryjnej treści etykiet mieszanek paszowych, lecz jedynie ustanawiają tolerancje pomiarowe.

Poziom cynku oznaczony w próbce przedmiotowej mieszanki paszowej (79,4 mg/kg +/- 11,9 mg/kg) w stosunku do wartości deklarowanych przez producenta (41,00 mg/kg) rażąco przekroczył dopuszczalne tolerancje odchylenia obliczone zgodnie z zasadą wskazaną w załączniku IV, część B rozporządzenia WE 767/2009.

Organ stwierdził rozbieżność pomiędzy treścią etykiety, a wynikiem laboratoryjnym i podjął niezbędne kroki celem wyeliminowania niezgodności. Nie miał jednak uprawnień do skonkretyzowania nakazu, gdyż strona może wybrać samodzielnie sposób dla niej najlepszy.

Sp. z o.o. "[...]" w Ł. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W jej ocenie, organ bezpodstawnie powoływał się na inne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, gdyż Sąd rozpoznający sprawę nie zgodził się z nimi, wskazując stosowne argumenty.

Na przedmiotowej etykiecie nie występowały żadne nieprawidłowości i niezgodności - etykieta i wartości poszczególnych składników odpowiadały przepisom prawa.

Zdaniem Spółki producent może podawać tylko ilość dodaną danego dodatku (pierwiastka) bez konieczności wskazywania całkowitej zawartości pierwiastka w paszy - wynikającej z dodatku i znajdującej się naturalnie w jej składnikach.

Istotne było, że zawartość cynku stwierdzona w wyniku badania nie przekraczała maksymalnych poziomów określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1334/2003 z dnia 25 lipca 2003 r.

Skoro sentencja decyzji nie wskazywała sposobu usunięcia niezgodności ani nie nakazywała w sposób imperatywny, co ma znajdować się na etykiecie, to decyzja taka była niemożliwa do wykonania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tj. innych przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy - nie jest zasadny.

Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt kwestionowany w skardze (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05).

Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie usunięcia niezgodności wykazanych w protokole pokontrolnym, niewątpliwie orzekł w granicach sprawy.

Istotą ustaleń Sądu Wojewódzkiego było stwierdzenie, że skoro producent paszy etykietuje swój wyrób w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami wynikającymi z rozporządzenia (WE) nr 767/2009, to nie może być mu postawiony zarzut, że etykieta mieszanki paszowej poddanej kontroli wprowadza nabywcę w błąd.

Orzekanie Sądu obejmowało zbadanie, czy zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. W. (o charakterze nakazowym), słusznie zarzuciły niezgodność etykietowania mieszanki paszowej uzupełniającej [...] K. S. z przepisami.

Uwzględnienie w tym procesie przepisu art. 17 ust. 1 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009, było zagadnieniem z dziedziny prawidłowości materialnej rozstrzygnięcia. Nie stanowiło wykroczenia poza granice sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę niniejszą, podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019r., w sprawie II OSK 1861/17 (CBOSA) – który wydany był na kanwie podobnego przedmiotowo i podmiotowo stanu faktycznego.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną interpretację i niezastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o paszach, błędne przyjęcie braku umocowania organu pierwszej instancji do stosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 882/2004 z 29 kwietnia 2004 r., w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1 ze zm.), w zakresie zadań określonych w przepisach rozporządzenia nr 882/2004, rozporządzenia nr 183/2005, rozporządzenia nr 999/2001, rozporządzenia nr 767/2009 oraz w przepisach wydanych w trybie tych rozporządzeń.

Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował kompetencji organu do stosowania środków przewidzianych w art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 882/2004. Uznał natomiast, że nie zachodzą przesłanki materialnoprawne do stosowania tych środków, w sytuacji gdy kwestionowana etykieta w zakresie jej treści, zgodna była z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009.

Podobnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002, z 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1, ze zm.), poprzez błędną interpretację i niezastosowanie.

Sąd przyjął bowiem, że skoro treść etykiety w zakresie sposobu wykazywania dodatków nie narusza prawa, to tym samym nie może wprowadzać nabywcy paszy w błąd, w rozumieniu art. 16 rozporządzenia.

Nie był również trafny zarzut naruszenia art. 11 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylającego dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/51 l/EWG, dyrektywę Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE, w zw. z częścią B załącznika IV do rozporządzenia WE 767/2009, poprzez błędną interpretację i niezastosowanie.

W art. 11 ust. 5 oraz załączniku IV do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 określono tolerancje pomiarowe w tym dla składników analitycznych w nich wskazanych i dla dodatków paszowych podanych na etykiecie.

Z przepisów tych wynika, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia obowiązku wykazania na etykiecie całkowitej ilości cynku pod nagłówkiem składników analitycznych.

Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, wymogu obowiązkowego podawania na etykiecie pierwiastków śladowych jako składników analitycznych nie można wyprowadzać z treści załącznika IV do rozporządzenia WE 767/2009. Przepisy załącznika IV określają dopuszczalne tolerancje w odniesieniu do etykietowania składu materiałów paszowych lub mieszanek paszowych, o których mowa w art. 11 ust.

1. 5. Nie ustanawiają wymogów co do obowiązkowej treści etykiet, ale tolerancje pomiarowe.

Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że treść etykiety mieszanki paszowej powinna być wywodzona z przepisu art. 15 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009, z uwzględnieniem art. 17 ust. 1 lit. f tego rozporządzenia.

Oprócz wymogów przewidzianych w art. 15 (który nie zawiera postanowień, co do wykazywania na etykietach składników analitycznych mieszanki paszowej) etykietowanie mieszanek paszowych obejmuje również obowiązkowe deklaracje przewidziane w rozdziale II załącznika VI lub VII.

Rozporządzenie w załączniku VI rozdział II ust. 1, wśród składników analitycznych podlegających etykietowaniu przewiduje obowiązek całościowego wykazywania pierwiastków, takich jak wapń, sód, fosfor i magnez, brak tam cynku, zatem nie było obowiązku wskazania całkowitej jego ilości, a tego dotyczyło poddane kontroli sądowej rozstrzygnięcie organów.

Zadeklarowanie całkowitej ilości cynku, w tym pierwiastków śladowych, jest uzależnione od woli producenta, który może wymienić ten pierwiastek śladowy pod nagłówkiem składników analitycznych i wówczas musi zadeklarować całkowitą ilość. Jest to element przewidzianego w art. 22 rozporządzenia etykietowania dobrowolnego.

Skoro przedmiotowa etykieta zgodnie z przepisami zawierała informację o dodatkach paszowych, poprzedzonych nagłówkiem "dodatki", a jednocześnie nie było obowiązku wykazania całkowitej ilości pierwiastka śladowego (cynku) pod nagłówkiem "skład analityczny", to nie można było stwierdzić, iż badanie laboratoryjne ustalające zawartość cynku w całości paszy dowodzi, iż etykieta wprowadza nabywcę w błąd.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.