Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Pomorskiego Zespołu Parków Krajobrazowych w Słupsku, uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 23 kwietnia 2009 r. wpłynęło zgłoszenie Zarządu Nadmorskiego Parku Krajobrazowego we Władysławowie (obecnie Pomorski Zespół Parków Krajobrazowych) w sprawie szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu na terenie pola kempingowego "[...]" kilku siedlisk przyrodniczych: nadmorskiej wydmy białej, lasów mieszanych i borów na wydmach nadmorskich, dużych płytkich zatok oraz kidziny na brzegu morskim.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku decyzją z 31 sierpnia 2011 r. nałożył na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") obowiązek wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych na terenie działki nr [...] obręb J. (dalej jako "działka").
Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z [...] lutego 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie odniósł się do winy podmiotu korzystającego ze środowiska, jako elementu niezbędnego do stwierdzenia wystąpienia szkody w środowisku oraz niewystarczająco ustalił stan początkowy zniszczonych siedlisk, stanowiący punkt odniesienia w przypadku oceny zdarzenia jako szkody w środowisku. Nie przeanalizował także, czy Gmina Jastarnia, jako podmiot władający powierzchnią ziemi, nie powinna być solidarnie zobowiązana do przeprowadzenia działań naprawczych.
Decyzją z [...] lipca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku nałożył na Spółkę oraz na Gminę Jastarnia solidarnie obowiązek wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych na terenie działki.
Następnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013 r. uchylił w całości decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że aby możliwe było stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, konieczne jest ustalenie winy podmiotu korzystającego ze środowiska oraz związku przyczynowego pomiędzy działalnością tego podmiotu, a negatywną mierzalną zmianą mającą charakter szkody w środowisku. Żeby możliwe było stwierdzenie tego związku konieczne jest przede wszystkim ustalenie stanu początkowego – w niniejszej sprawie stanu na dzień 2 grudnia 2008 r.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji dołączył do akt sprawy dwa zdjęcia lotnicze prezentujące kemping [...] w 2008 i 2009 r. Na podstawie tej dokumentacji stwierdził, że szerokość plaży w 2009 r. jest większa w stosunku do poprzedniego roku. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie tych dowodów nie jest możliwe dokonanie oceny, czy w czasie prowadzenia kempingu przez Spółkę doszło do znacznego zniszczenia wydmy białej i wydmy szarej, oraz czy doszło do zmiany, która ma znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony chronionych siedlisk przyrodniczych będących przedmiotem rozstrzygnięcia.
W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wątpliwości w niniejszej sprawie budzi fakt, czy do zniszczenia siedlisk doszło w pełni, czy tylko w jakiejś części, na skutek prowadzonej przez wskazaną Spółkę działalności, a do tego organ I instancji nie odniósł się w swojej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę treść ekspertyzy "Diagnoza siedlisk przyrodniczych (...)", do zniszczenia siedlisk doszło przede wszystkim w 2004 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm. dalej jako "ustawa szkodowa"). Organ odwoławczy zastrzegł jednocześnie, że opisy autorów ekspertyzy wymagają szczegółowej analizy przez organ I instancji, ponieważ twierdzenia te w stosunku do przepisów ustawy szkodowej są ogólnikowe. Ocena ta musi być poparta czytelnym uzasadnieniem, włącznie z uzasadnieniem w stosunku do definicji szkody w środowisku jako zmiany o charakterze znaczącym dla utrzymania właściwego stanu ochrony danego siedliska.
Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się m.in. na mapę stanowiącą załącznik nr 1 do umowy dzierżawy z 3 grudnia 2008 r. i na jej podstawie stwierdził istnienie wydmy szarej na przedmiotowym terenie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, ze przedmiotowa mapa pochodzi z 2002 r. i sporządzona została do celów projektowych z uzbrojeniem terenu, nie może zatem stanowić podstawy ustalenia stanu początkowego, w szczególności ze względu na datę jej opracowania. Organ wskazał, że nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku działań naprawczych lub zapobiegawczych musi być poprzedzone analizą, w jakim zakresie doszło do negatywnej zmiany i na czym zmiana ta polegała.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odniósł się ponadto do przedstawionego w decyzji z [...] lutego 2012 r. stanowiska dotyczącego odpowiedzialności solidarnej.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Pomorski Zespół Parków Krajobrazowych.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji podkreślił, że zasadnicze znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy organ odwoławczy mógł wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd I instancji obszernie przedstawił podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., wywodząc na tej podstawie, że organ odwoławczy z tego przepisu przyjął, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku działań naprawczych lub zapobiegawczych musi być zawsze poprzedzone szczegółową analizą w jakim zakresie doszło do negatywnej zmiany i na czym ta zmiana polegała. W ocenie Sądu I instancji, nie można jednak uznać, że w niniejszej sprawie analizy takiej organ I instancji nie przeprowadził. W decyzji z [...] lipca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku przedstawił szczegółowe powody, które stanowiły podstawę nałożenia na Spółkę oraz Gminę Jastarnia solidarnie obowiązku wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych na terenie działki. Kwestia winy podmiotu korzystającego ze środowiska oraz stanu początkowego zniszczeń siedlisk przyrodniczych była przedmiotem oceny organu I instancji. Stosując się do wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego z [...] lutego 2012 r. organ I instancji odniósł się szczegółowo do definicji szkody w środowisku jako zmiany o charakterze znaczącym dla utrzymania właściwego stanu ochrony danego siedliska.
Ponadto, zdaniem Sądu I Instancji, zebrał w sprawie materiał dowodowy, który dawał podstawę do ustalenia stanu początkowego w sposób niebudzący wątpliwości. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że zgromadzone w sprawie dowody, w tym ekspertyza "Diagnoza siedlisk przyrodniczych (...)" nie dawały podstawy do ustalenia, w jakim momencie doszło do zniszczenia siedlisk przyrodniczych. Stanowisko to nie znajduje również potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie organ odwoławczy wskazał, że do zniszczenia siedlisk doszło w 2004 r. Sąd I instancji uznał, że ustalenie stanu początkowego w niniejszej sprawie nie było zadaniem łatwym, ale zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do ustalenia tej kwestii w sposób niebudzący wątpliwości.
W ocenie Sądu I instancji, nawet przyjęcie, że ustalenia poczynione przez organ I instancji nie były wystarczające, nie stało na przeszkodzie do przeprowadzenia oceny w tym zakresie przez organ odwoławczy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był bowiem wystarczający dla ustalenia stanu początkowego zniszczonych siedlisk.
Zdaniem Sądu I instancji, podstawą do wydania decyzji kasacyjnej nie mogło być również twierdzenie organu odwoławczego, że w przypadku, gdy do szkody w środowisku doszło za wiedzą lub zgodą władającego powierzchnią ziemi, to nie jest on podmiotem, na który można nałożyć obowiązek działań naprawczych solidarnie ze sprawcą szkody. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko to jest błędne, a ponadto jest odmienne od wyrażonego przez organ odwoławczy w decyzji z [...] lutego 2012 r. W decyzji tej organ zawarł bowiem wyraźne wytyczne dla organu I instancji, dotyczące rozważenia kwestii odpowiedzialności solidarnej podmiotu władającego powierzchnią ziemi z punktu widzenia art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej.
W ocenie Sądu I instancji, podstawą uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mogło być także twierdzenie organu odwoławczego o braku podstaw do nakazania w pkt 3 lit. b/ i c/ decyzji organu I instancji wstrzymania bądź ograniczenia wykonywanej działalności. Uznanie przez organ odwoławczy braku podstaw do nałożenia takiego obowiązku w decyzji wydanej na podstawie art. 15 ustawy szkodowej, zobowiązywało ten organ do wydania decyzji reformatyryjnej.
Skargi kasacyjne w niniejszej sprawie wniosły: Spółka, Gmina Miasto Jastarnia i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.
Spółka zaskarżyła wyrok w całości, w pierwszej kolejności zarzucając naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzącą do stwierdzenia, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nakazał organowi I instancji ponowne wyjaśnienie okoliczności które "nie były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". W ocenie Spółki, sprawa na etapie postępowania administracyjnego w dalszym ciągu wymaga kluczowego dla jej rozstrzygnięcia ustalenia jaki był stan początkowy na działce, co jest niezbędne dla prawidłowego orzeczenia o stanie szkody w środowisku i podmiocie odpowiedzialnym za powstanie szkody.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeń nieznajdujących odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 136 k.p.a. W ocenie Spółki, naruszenie powyższych przepisów polegało na przyjęciu, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Spółka podkreśliła, że na etapie postępowania administracyjnego w I instancji nie zostało wyjaśnione kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie (tj. ustalenie stanu początkowego na działce) mające podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W pierwszej kolejności ustalenia takie poczynić powinien organ I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Gmina Miasto Jastarnia zaskarżyła wyrok w całości.
Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że okoliczności wskazane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako niezbędne do merytorycznego rozpoznania sprawy, są znane temu organowi i w tym zakresie nie ma potrzeby dokonywania ponownego gromadzenia i oceny dowodów. Ponadto Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art.138 § 1 pkt 2 oraz art. 136 k.p.a. i przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., pomimo, że nie dokonano ustaleń stanu działki sprzed 2009 r. Zdaniem Gminy, okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosła także o zasądzenie na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska również zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie "okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy", a więc, że akta sprawy zawierają dane o stanie początkowym w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, na dzień objęcia jej przez spółkę. W ocenie organu, w sprawie nie zostało wyjaśnione kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie – ustalenie stanu początkowego, bez którego niemożliwe było orzeczenie o zaistnieniu szkody w środowisku, a w konsekwencji nakazanie w drodze decyzji administracyjnej zrealizowania obowiązku działań naprawczych.
Po drugie, błędną wykładnię art. 12 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przypadku gdy do szkody w środowisku doszło za wiedzą lub zgodą władającego powierzchnią ziemi, jest on podmiotem, na który można nałożyć decyzją obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych solidarnie ze sprawcą szkody. W ocenie organu, decyzję taką można nałożyć tylko na podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu ustawy szkodowej, który spowodował szkodę w środowisku.
Po trzecie, niezastosowanie art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej definiującego pojęcie stanu początkowego, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej wskazującym na związek przyczynowo-skutkowy między zaistnieniem szkody w środowisku, a działalnością określonego podmiotu korzystającego ze środowiska, w odniesieniu do działalności Spółki prowadzonej na terenie działek.
Po czwarte, niezastosowanie art. 6 pkt 2 lit. b/ ustawy szkodowej definiującego pojęcie chronionego siedliska przyrodniczego w odniesieniu do chronionych siedlisk przyrodniczych: nadmorska wydma biała oraz nadmorska wydma szara.
Po piąte, niezastosowanie art. 6 pkt 11 lit. a/ ustawy szkodowej definiującego szkodę w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych w związku z koniecznością ustalenia stanu początkowego (w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej), który w niniejszym postępowaniu nie został ustalony, skutkiem czego nie można było przesądzić o zaistnieniu szkody w środowisku.
Po szóste, niezastosowanie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej wskazującego na zakres i okoliczności, w jakich na podmiot korzystający ze środowiska nakłada się w drodze decyzji obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych, w związku z brakiem zaistnienia takich przesłanek w odniesieniu do Spółki.
Organ zarzucił także naruszenie prawa procesowego.
Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., przez błędną ocenę materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, prowadzącą do wniosku, że "okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że akta sprawy zawierają dane o stanie początkowym (w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej) na działce, na dzień objęcia jej przez Spółkę. Doprowadziło to do nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu, w sprawie nie zostało wyjaśnione kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie, a więc ustalenie stanu początkowego. Organ zarzucił, że tym samym Sąd I instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.
Po drugie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez podważenie braku ustalenia stanu faktycznego na podstawie akt sprawy, w wyniku którego przesądzono, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający dla ustalenia stanu początkowego (w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej) oraz przez podważenie spójności rozstrzygnięć organu II instancji w zakresie zastosowania art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej, przez brak uzasadnienia wyroku w zakresie braku poprawności stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym "w przypadku gdy do szkody w środowisku doszło za wiedzą lub zgodą władającego powierzchnią ziemi to nie jest on podmiotem, na który można nałożyć obowiązek działań naprawczych solidarnie ze sprawcą szkody".
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wyroku w zakresie wyjaśnienia przesłanek, które przesądziły o przyjęciu stanowiska, że stan początkowy (w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej) był możliwy do ustalenia na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Wskazując na powyższe organ wniósł o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wszystkie trzy skargi kasacyjne nie są zasadne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, odnosząc się do skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należy zaznaczyć, że zawiera ona zarzuty zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, stąd w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie. Jest to konieczne dla przeprowadzenia następnie oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego pod katem właśnie właściwego zastosowania lub prawidłowej wykładni zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego.
Po drugie, należy podkreślić, że chybione są wszystkie zarzuty kasacyjne podniesione przez skarżący organ, a dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia stanowiska ze skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył z powodu niewłaściwego zastosowania przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. z powodu błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w tej sprawie przez właściwe organy. Dlatego też wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji zasadnie orzekł, że w tej sprawie powinien powołać organ odwoławczy przepis art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z tego, że kwestia ustalenia stanu początkowego zniszczeń siedlisk przyrodniczych w świetle dyspozycji art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej była już poddana jednoznacznej ocenie przez organ I instancji, biorąc przecież pod uwagę wytyczne zawarte w pierwotnej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z [...] lutego 2012 r. jak i ustalenia wynikające z "Diagnozy siedlisk przyrodniczych (...)" będącej ekspertyzą oraz podręcznika metodycznego.
Z tych względów organ I instancji stwierdził, że ustalenie stanu początkowego zniszczenia wyżej wymienionych siedlisk przyrodniczych jeszcze przed wystąpieniem szkody w środowisku w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu dowodowym pozwala stwierdzić i to w sposób "jednoznaczny i niepodważalny istnienie wydm na omawianym terenie, w momencie przejęcia tego obszaru w dzierżawę przez Spółkę A., co pokazuje mapa stanowiąca integralną część umowy dzierżawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. - zawartej pomiędzy Gminą Jastarnia, a A. Sp. z o.o. w W. (załącznik nr 1 do wyżej wymienionej umowy) - nieruchomości zabudowanej położonej w J. przy ul. M., oznaczonej ewidencyjnie jako dz. Nr [...], km 4 o powierzchni 28 897 m2".
Jednocześnie organ I instancji także jednoznacznie stwierdził, że działania prowadzone przez A. Sp. z o.o. w istocie doprowadziły do pogorszenia zarówno stanu jak i funkcji chronionego siedliska przyrodniczego jakim jest duża płytka zatoka (kod siedliska przyrodniczego 1160). Ponadto organ I instancji stwierdził, że było to spowodowane "nawiezieniem na teren omawianej działki próchniczej gleby (ziemia organiczna), co pokazuje w sposób niepodważalny zdjęcie z dnia 18 marca 2009 roku. Nawiezienie obcej ziemi na tym obszarze zniszczyło naturalny charakter materiału (piasek eoliczny) budującego plaże nad Zatoką Pucką, jak i zmieniło podłoże na kempingu. W wyniku tych działań całkowitemu zniszczeniu uległa roślinność (murawy typowe dla wydm przybrzeżnych, strefa litoralna), gleby oraz zmianie uległ naturalny charakter materiału budującego plażę, wydmy i podłoże kempingu".
Trzeba także zaznaczyć, że Zatoka Pucka jest unikatowym – jedynym takim obszarem w Polsce, który spełnia kryteria tego typu siedliska. Ponadto nawet organ odwoławczy stwierdził, że w świetle cyt. ekspertyzy łącznie z dokumentacją fotograficzną "największe niepożądane zmiany miały miejsce na kempingu »[...]« w latach 2004–2006, co podkreślają autorzy opracowania. Jednak oceny wymaga stan środowiska przed dniem objęcia kempingu we władanie przez firmę A. Sp. z o.o. Ocena ta musi być poparta czytelnym uzasadnieniem włącznie z uzasadnieniem w stosunku do definicji szkody w środowisku jako zmiany o charakterze znaczącym dla utrzymania właściwego stanu ochrony danego siedliska".
Oznacza to, biorąc pod uwagę, że organ I instancji szczegółowo odniósł się także do definicji szkody w środowisku Zatoki Puckiej, jak i uwzględniając poprzednie wytyczne z osnowy i uzasadnienia decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, obecnie brak jest przesłanek – co Sąd I instancji zasadnie orzekł – do zastosowania przez organ II instancji w tej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zamiast przepisu art. 138 § 1 k.p.a.
Po trzecie, prawidłowa kontrola przez Sąd I instancji powyższego stanu faktycznego pozwala stwierdzić, wbrew zarzutom kasacyjnym, że Sąd I instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej. Na wstępie należy przypomnieć, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok orzekł tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a nie także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. czyli naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Ponadto jeżeli skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, które były podstawą zaskarżonego wyroku, i preferuje stan faktyczny sprawy uznawany przez siebie za prawidłowy, nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Już tylko z tego powodu podniesione w sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Z jednej strony bowiem autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie prawidłowość poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, wskazując, że sąd ten wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy (wadliwie skontrolował ustalanie stanu faktycznego sprawy przez właściwe organy administracji), a z drugiej strony zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, których prawidłowe zastosowanie może mieć miejsce jedynie w bezspornym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.
Po czwarte, należy także podkreślić, że brak jest przesłanek, w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 p.p.s.a., a nie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Nie nastąpiło bowiem naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej, z powodu braku w uzasadnieniu wyroku oceny prawidłowości stanowiska organu II instancji, w świetle którego "w przypadku, gdy do szkody w środowisku doszło za wiedzą lub zgodą władającego powierzchnią ziemi, to nie jest on podmiotem, na który można nałożyć obowiązek działań naprawczych solidarnie ze sprawcą szkody". W tym zakresie jest to bowiem stanowisko sprzeczne – co słusznie podniósł Sąd I instancji – z wytycznymi zawartymi w pierwotnej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z [...] lutego 2012 r. w zakresie ustalenia odpowiedzialności solidarnej podmiotu władającego powierzchnią ziemi w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej.
Natomiast jeżeli organ odwoławczy nawet stał na stanowisku, że w świetle wykładni przepisów art. 12 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej nie była możliwa w tym zakresie podmiotowym i przedmiotowym tego typu odpowiedzialność solidarna, to powinien wydać taką decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli o charakterze merytoryczno-reformatoryjnym, a nie ponownie decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też organ odwoławczy ponownie rozpatrując tę kwestię powinien także uwzględnić wytyczne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a dotyczące ustalenia stanu początkowego powstania szkody w tym środowisku Zatoki Puckiej jak i szczegółowej analizy przez organ I instancji definicji szkody w środowisku.
Po piąte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne całkowicie chybione są także wszystkie zarzuty kasacyjne podnoszone przez skarżąca Spółkę jak i Gminę Miasto Jastarnię. Brak jest bowiem przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. z powodu braku nieprawidłowej oceny zebranego w tej sprawie materiału dowodowego jak to podnoszono w skardze kasacyjnej Spółki. Dotyczy to również braku jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w świetle – co podniesiono już wyżej – jednoznacznych wytycznych wynikających z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09. Dlatego też z tych przyczyn są bezzasadne także tożsame zarzuty kasacyjne podniesione przez skarżącą kasacyjnie Gminę Miasto Jastarnię.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.