Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 918/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z/s w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Decyzja tą umorzone zostało postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie drogi publicznej. Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie "[...]", jednak Samorządowe Kolegium uznało, że nie ma ono statusu podmiotu działającego na prawach strony, bowiem nie wykonało czynności, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed 15 listopada 2008 r., które to przepisy mają w sprawie zastosowanie na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, gdyż sprawa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została wszczęta wnioskiem inwestora z dnia 14 listopada 2008 r.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił:
Niekwestionowane jest w sprawie, że ma w niej zastosowanie art. 33 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed 15 listopada 2008 r. w zw. z art. 153 ustawy o informacji o środowisku, gdyż postępowanie zostało wszczęte dnia 14 listopada 2008 r. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska organizacje ekologiczne, które zgłosiły chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu i złożyły uwagi i wnioski uczestniczą w nim na prawach strony. Dla otrzymania takiego statusu konieczne jest zatem zgłoszenie chęci uczestnictwa oraz jednocześne złożenie uwag i wniosków. W sprawie takie działania Stowarzyszenia nie miały miejsca, gdyż pierwszym pismem w niej było odwołanie i nie można zgodzić się ze skargą, że powinno być to uznane za zgłoszenie chęci uczestnictwa oraz uwag i wniosków. W sprawie Stowarzyszenie nie zgłosiło też chęci udziału poprzez dopuszczenie drogą postanowienia, toteż takie nie zostało wydane. Zasadnie zatem Kolegium umorzyło postępowanie z odwołania, wniesionego przez podmiot niemający statusu strony.
Reprezentowane przez radcę prawnego, Stowarzyszenie "[...]" wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i zarzucając:
- – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec jego niezastosowania w stosunku do skargi Stowarzyszenia "[...]", zatem będąc należycie reprezentowany nie powinien zostać oddalony bez uwzględnienia;
- – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:
- 1) art. 31 ustawy z dnia 2[...] kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej jako p.o.ś., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wniosków i uwag złożonych przez skarżącego w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia budowlanego polegającego na budowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, w ramach budowy Al. T. na odcinku ul. W. – Al. S. w Warszawie,
- 2) art. 33 ustawy z dnia 2[...] kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niedopuszczeniem skarżącego do udziału w wyżej wymienionym postępowaniu na prawach strony,
- 3) art. 74 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako Konstytucja, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo faktu, iż powinien on zostać zastosowany w niniejszej sprawie,
- 4) art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie posiadał legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]) wydanej w pierwszej instancji postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Postawiono w niej zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Jeśli idzie o zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", to już bez względu na to, o którą literę pkt 1 § 1 tego artykułu chodzi – pkt 1 zawiera ich trzy: a/, b/ i c/ – to zarzut ten jest niezasadny. Idzie w nim bowiem o to, że skarga Stowarzyszenia powinna być uwzględniona, a nie oddalona. Jednak zasadnie została oddalona, o czym niżej.
Odpowiadając na zarzuty naruszenia prawa materialnego należy odnieść się przede wszystkim do naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: są one całkowicie chybione.
Art. 74 ust. 4 Konstytucji stanowi, że władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony środowiska i poprawy stanu środowiska. Zasada wynikająca z tego przepisu jest realizowana przez władze publiczne w różnych formach, a jedną z nich, bo taka ma znaczenie w sprawie, jest ustawowe przyznanie prawa udziału społeczeństwu w postępowaniach związanych z ochroną środowiska, w tym o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację różnego rodzaju zamierzeń inwestycyjnych. Zasadę udziału przewidywała ustawa z dnia 2[...] kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej "Prawo ochrony środowiska", obecnie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa o informacji".
Z kolei jeżeli idzie o art. 78 Konstytucji, to zgodnie z nim każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Realizację tej zasady przewidują, jeżeli idzie o postępowanie administracyjne, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a także regulacje z różnych dziedzin prawa administracyjnego, w tym z zakresu ochrony środowiska. Każdy bowiem podmiot, mający przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, na zapewnione przepisami ustawowymi prawo do złożenia środka zaskarżenia od orzeczeń organów pierwszej instancji.
Istotne w sprawie są zarzuty naruszenia przepisów Prawa ochrony środowiska, dotyczących udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym z zakresu ochrony środowiska, a przede wszystkim art. 33 tej ustawy, który miał w sprawie zastosowanie.
Stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy o informacji do spraw wszczętych na podstawie Prawa ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zakończonych do tego dnia decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli Prawa ochrony środowiska. Ustawa o informacji weszła w życie dnia 15 listopada 2008 r., zaś sprawa niniejsza, tj. toczące się przed Prezydentem m.st. Warszawy o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na budowę drogi publicznej, została wszczęta, jak wynika z akt sprawy, wnioskiem inwestora z dnia 14 listopada 2008 r. Zastosowanie zatem w sprawie, zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o informacji, będą miały przepisy Prawa ochrony środowiska, tu dot. udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu.
Udział każdej organizacji ekologicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia może się odbywać na zasadach ogólnych, tj. ustalonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w art.
31. Uczestnictwo na tej podstawie wymaga postanowienia organu administracji, prowadzącego postępowanie – art. 31 § 2 k.p.a. Pewną odrębność od zasady wynikającej z k.p.a. przewidywały przepisy Prawa ochrony środowiska (obecnie o informacji). Jest to odrębność tak podmiotowa, jak i co do wymagań formalnych. O ile na podstawie k.p.a. w postępowaniu może uczestniczyć każda organizacja ekologiczna, bo wynika to z jej celów statutowych i przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.), o tyle na podstawie art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska może uczestniczyć tylko taka organizacja ekologiczna, której uczestnictwo wynika z miejsca jej działania. Warunkiem formalnym uczestnictwa na zasadach k.p.a. jest żądanie organizacji i postanowienie o dopuszczeniu do udziału na prawach strony, natomiast uczestnictwo na prawach strony na podstawie art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wymaga chęci złożenia uwag i wniosków. Ten warunek formalny uczestnictwa na prawach strony jest spełniony wówczas, gdy zgłoszenie chęci uczestnictwa jest równoczesne ze złożeniem uwag i wniosków, o czym przesądza art. 33 ust. 1a Prawa ochrony środowiska. Tę jednoczesność podkreśla dalsza część tego przepisu, stanowiąca, że zgłoszenia chęci uczestnictwa po zgłoszeniu uwag i wniosków nie uwzględnia się.
Pozostaje kwestia, jeśli idzie art. 33 Prawa ochrony środowiska, w jakim stadium postępowania administracyjnego organizacje ekologiczne mają zgłosić chęć uczestnictwa i złożyć uwagi i wnioski. Przepis ten tej kwestii nie reguluje, jednak nie ma powodu uważać, że dotyczyć to może tylko stadium postępowania pierwszoinstancyjnego. Chęć udziału może być zgłaszana aż do zakończenia postępowania, zatem w postępowaniu przed organami obu instancji. Jednak aby można mówić o statusie uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu muszą być zawsze spełnione wymogi formalne – chęć zgłoszenia i równoczesne złożenie uwag i wniosków. Ocena spełnienia tych wymogów jest prosta w toczących się stadiach postępowania, pierwszej lub drugiej z inicjatywy stron, bowiem badanie dotyczy zgłoszenia uczestnictwa i złożenia wniosków i uwag, o tyle trudniejsza jest ona, gdy kolejne stadia inicjują organizacje ekologiczne, nieuczestniczące w poprzednich.
Wówczas uczestnictwa organizacji na prawach strony wymaga nie samo złożenie środka zaskarżenia, ale po pierwsze, zgłoszenie chęci uczestnictwa, po drugie, złożenie uwag i wniosków w sprawie, po trzecie, dopiero tego środka. Wszystkie te czynności muszą być wykonane równocześnie, oczywiście mogą w jednym piśmie procesowym.
W niniejszej sprawie Stowarzyszenie "[...]" miało chęć uczestniczenia w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na budowę drogi publicznej, jednak nie spełniło ani wymogów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego ani – jeśli idzie o pierwszą instancję – ustalonych art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Bezspornym jest, bo przyznaje to samo Stowarzyszenie, że pierwszym jego pismem w sprawie było odwołanie. Jak powiedziano wyżej, takie działanie Stowarzyszenia nie wykluczałoby go, co do zasady, z udziału w postępowaniu. Jednak stwierdzić należy, że Stowarzyszenie nie spełniło wymogów formalnych, przewidzianych art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, bowiem odwołanie było nie tylko pierwszym pismem w sprawie, ale też nie zawierało ani chęci zgłoszenia, ani uwag i wniosków w sprawie, ale było środkiem zaskarżenia od decyzji z argumentami jej dotyczącymi.
W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie umorzyło postępowanie z odwołania Stowarzyszenia, a Wojewódzki Sąd skargę oddalił.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.