Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie III SA/Łd 194/20 stwierdził nieważność paragrafu 1 punkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie nadania statutu Miejskiemu Centrum [...] w Ł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Ł., zarzucając:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. art. 53a ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 i art. 42 ust. 1 i 4 oraz art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 295; obecnie: Dz.U. z 2023 r. poz. 991 ze zm.; dalej jako: "u.dz.l."), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że podmiotem tworzącym uprawnionym do dokonania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie raportu o sytuacji ekonomiczno-finansowej jest wyłącznie rada gminy, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów pozwala na przyjęcie, że podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, która uprawniona jest do uregulowania sprawy oceny raportu w statucie danego podmiotu leczniczego jako kwestii ustrojowej i "innej sprawy dotyczącej funkcjonowania" i w tym zakresie wskazania, że podmiotem dokonującym oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej SPZOZ jest wójt (prezydent miasta) wykonujący zadania gminy określone przepisami, w tym również w zakresie ochrony zdrowia, która realizowana jest przez działalność leczniczą prowadzoną przez samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, w przypadku zaś, gdy ustawa o działalności leczniczej przyznaje kompetencje radzie gminy, wprost daje temu wyraz;
- 2. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 18 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 40; dalej: "u.s.g.") i art. 53a ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 42 ust. 1 i 4 u.dz.l., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że brak przepisu ustrojowego, z którego wynikałaby właściwość organu wykonawczego do podjęcia, przypisanych mu z mocy prawa określonych zadań, oznacza że organem właściwym gminy jest rada gminy, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów pozwala na przejęcie, że ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej stanowi sprawę ustrojową i może zostać ukształtowana w statucie samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej i przekazana organowi wykonawczemu;
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 § 2 pkt 5-6 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 i 4 i art. 53a ust. 4 u.dz.l., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w sprawie ze skargi Wojewody Ł., w sytuacji gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie skargi;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, w zakresie, w jakim Sąd odmówił zakwalifikowania oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jako sprawy ustrojowej i "innej z zakresu funkcjonowania" tego podmiotu, której uregulowanie dopuszczalne jest w jego statucie i w tym zakresie wskazanie jako wójta (prezydenta miasta) jako organu właściwego do przeprowadzenie oceny.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Kwestią sporną w sprawie jest ocena prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia z [...] lipca 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie nadania statutu Centrum [...] w Ł. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z [...] listopada 2017r.), poprzez dodanie do statutu § 15 ust. 3, w brzmieniu: "Ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej, o której mowa w art. 53a ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jest dokonywana przez Prezydenta Miasta Ł.".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe, zaś zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają w żaden sposób tej konstatacji.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż są pozbawione racji. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dotyczącemu naruszenia art. 53a ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 i art. 42 ust. 1 i 4 oraz art. 74 ust. 1 u.dz.l. z powołanych wyżej przepisów w żaden sposób nie wynika wprost, że podmiotem uprawnionym do oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej jest organ wykonawczy (Prezydent Miasta).
Odnosząc się do powyższego zarzutu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 6 u.dz.l. podmiot tworzący to podmiot lub organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Z kolei, w zakresie regulacji w art. 6 ust.2 u.dz.l. stanowiąc, że podmiot leczniczy może utworzyć i prowadzić jednostka samorządu terytorialnego, nie wskazano przez jakie organy wspólnoty samorządowej ten podmiot działa. W wyrokach: z 27 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1952/14 oraz z 30 marca 2017 r., II OSK 1906/15, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę, że przy wykładni art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 u.dz.l., dotyczących nadzoru nad podmiotami leczniczymi niebędącymi przedsiębiorcą, należy uwzględnić samorządowe reguły ustrojowe. Te samorządowe reguły ustrojowe wymagają uwzględnienia, że zadania samorządu na szczeblu gminy są wykonywane przez organy gminy.
Skoro zatem bezspornym w sprawie jest, że podmiotem tworzącym jest Miasto Ł., działające przez organ stanowiący – Radę Miejską (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.), to - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie - nie ma podstaw do wyprowadzenia wniosku, że Miasto Ł. w zakresie kontroli publicznego zakładu opieki zdrowotnej działa przez organ wykonawczy. Nie ma bowiem uzasadnienia prawnego do różnicowania działania Miasta Ł. przez Radę Miejską i Prezydenta Miasta Ł., pozbawiając Radę Miejską kompetencji do kontroli SPZOZ, które powstały w drodze uchwały tej Rady (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.).
Po drugie, zagadnienie kompetencji organów stanowiących oraz wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego zostało odmiennie uregulowane, w zależności od stopnia podziału terytorialnego kraju. Na tle przepisów ustawy o samorządzie gminnym uprawniony jest wniosek, że domniemanie właściwości następuje na rzecz organu stanowiącego gminy. W myśl bowiem art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, art. 18 ust. 1 u.s.g., formułuje ustawową zasadę domniemania kompetencji na rzecz rady gminy, jako organu stanowiącego (por. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. III RN 211/00).
Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Takich podstaw nie daje chociażby regulacja prawna w zakresie stosunku zwierzchnictwa służbowego, np. możliwości zatrudnienia i zwalniania kierownika podmiotu leczniczego (art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g.), która z kolei jest w kompetencji organu wykonawczego. Dalej idącą konsekwencją prawną jest bowiem przyznanie Radzie kompetencji do likwidacji podmiotu leczniczego od kompetencji obsady personalnej podmiotu leczniczego.
W odniesieniu zaś do powołanego w skardze kasacyjnej art. 74 ust. 1 u.dz.l., wyjaśnienia wymaga, że celem działania prawodawcy materializującym się w treści tego przepisu było enumeratywne wskazanie poszczególnych elementów porozumienia podmiotów tworzących SPZOZ-y, będących jednostkami samorządu terytorialnego.
Z ww. przepisu wynika, że w tym wypadku wskazanie organu dokonującego przekształcenia musi respektować treść art. 75 pkt 2 u.dz.l., a więc musi to być organ wykonawczy (a nie organ stanowiący) jednostki samorządu terytorialnego będącej stroną porozumienia.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, ze wskazanej regulacji prawnej nie można jednak w żaden sposób wyprowadzić w drodze analogii lub wykładni rozszerzającej wniosku, że skoro organ wykonawczy jest organem dokonującym przekształcenia to jest również podmiotem uprawnionym do oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej SPZOZ-u. Takie twierdzenia nie mają oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o działalności leczniczej, w szczególności nie pozwala na to analiza systemowa ww. przepisów.
Co więcej, w kontekście danej regulacji, a także analizy jej celów, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skoro do dokonania określonych czynności wskazanych w ww. przepisie, ustawodawca wprost wskazał uprawniony organ w drodze delegacji ustawowej, to brak takiej delegacji ustawowej w art. 53a ust. 4 u.dz.l., przemawia za uznaniem, że organem właściwym do oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej SPZOZ jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w okolicznościach niniejszej sprawy – Rada Miejska.
Zupełnie niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji, w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 18 ust.1 oraz art. 30 ust. 1 u.s.g. i art. 53a ust.4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 42 ust. 1 i 4 u.dz.l.
Ustalenie podmiotu uprawnionego do oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej, wprawdzie jest sprawą ustrojową, jednakże nie może być regulowane, czy też jak podnosił autor skargi kasacyjnej – doprecyzowane w statucie (na podstawie art. 42 ust. 1 i 4 u.dz.l.). W tym aspekcie zasadne jest stanowisko Wojewody zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, który stwierdził, że pojęcie "ustroju" zawarte w art. 42 ust. 1 u.dz.l. dotyczy wyłącznie ustroju podmiotu leczniczego, a nie ustroju gminy czy kompetencji organów gminy.
Statut to akt prawny regulujący wewnętrzne funkcjonowanie placówki medycznej. Nie może nakładać innych obowiązków, niż te przewidziane w ustawie, w szczególności statut nie może w sposób rozszerzający nakładać obowiązków, ani dawać szczególnych uprawnień. Statut ma charakter wewnętrznego aktu normatywnego, a w przypadku publicznego podmiotu leczniczego ma pewne cechy dokumentu publicznoprawnego.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzenia wymaga, że Rada Miejska nie była władna, na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.), do regulowania w statucie materii dotyczącej zasad kontroli podmiotów leczniczych, gdyż sprawy te zostały już unormowane w ustawie o działalności leczniczej.
W przypadku istotnych naruszeń prawa, uchwała dotycząca statutu podmiotu leczniczego może być nieważna w szczególności w sytuacjach gdy, statut zawiera postanowienia, które nie zostały uregulowane w ustawie. Postanowienia statutu wychodzące poza granice upoważnienia ustawowego również mogą być uznane za nieważne. Za nieważne mogą zostać uznane również te postanowienia, które stanowią powielenie postanowień uregulowanych już przez ustawę.
Podkreślenia wymaga, że ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, niepubl. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.).
Konkludując, przekazanie organowi wykonawczemu gminy zadań należących do organu stanowiącego gminy musi mieć wyraźne upoważnienie w treści obowiązujących przepisów ustrojowych, bądź zawartych w konkretnych ustawach, z których wynikałoby wprost upoważnienie organu wykonawczego do podejmowania określonych działań lub też upoważnienie organu stanowiącego do delegacji realizacji nałożonych nań obowiązku przez organ wykonawczy gminy. A skoro w okolicznościach niniejszej sprawy takie nie zachodzą, zasadne było stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały przez Sąd I instancji, gdyż zapisy te istotnie naruszały art. 42 w związku z art. 53a ust. 4 u.dz.l.
Zupełnie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 5-6 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 i 4 i art. 53a ust.4 u.dz.l. W sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a biorąc pod uwagę że uchwała zgodnie z utrwalona linią orzeczniczą jest aktem prawa miejscowego, Sąd pomimo, upływu roku od jej wydania mógł stwierdzić jej nieważność.
Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. natomiast przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Wprawdzie, Sąd I instancji nie odniósł się co do możliwości delegacji uprawnień będących przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, jako możliwych do uregulowania w drodze zapisów w statucie, to jednak mając na uwadze prawidłowość rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w części, uchybienie w tym zakresie nie wpływa na treść rozstrzygnięcia.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.