Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt sygn. akt IV SA/Wa 2486/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę spółki [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej skarżąca albo spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej organ II instancji albo SKO) z dnia [...] października 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym:
W dniu 4 czerwca 2014 r. do Starostwa Powiatowego w Garwolinie wpłynął wniosek L. S. z 3 czerwca 2014 r., w którym zwróciła się o interwencję w celu usunięcia nieprawidłowo składowanych odpadów kopalnianych, tj. miału węglowego z działki bezpośrednio sąsiadującej z jej posesją. Wnioskodawczyni nie wskazała dokładnie na jakiej działce składowane są odpady. Zawiadomieniem z 5 czerwca 2014 r. powyższy wniosek został przekazany według właściwości Burmistrzowi Miasta i Gminy Pilawa (dalej Burmistrz lub organ I instancji). Pismem z 18 lipca 2014 r. organ I instancji zawiadomił [...] w S. oraz [...] S.A. z siedzibą w W. o wszczęciu postępowania w sprawie.
Jednocześnie poinformowano ww. podmioty o terminie i miejscu oględzin. Podczas oględzin przeprowadzonych 5 sierpnia 2014 r. na działce nr [...]stwierdzono, że na ww. działce nie znajduje się żaden materiał typu miał węglowy. Podczas tych oględzin ustalono także, że miał węglowy z działki nr [...] został przewieziony na działkę sąsiednią nr [...], na której składowany jest w postaci pryzmy o wymiarach 5 m x 5 m, wys. 3 m.
W decyzji z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2014 r.) organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie składowania odpadów typu miał węglowy w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania położonych na działce nr [...] w miejscowości P. przez właściciela działki [...], Nadleśnictwo [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. S. wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej niezgodnie z prawem.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania, SKO w decyzji z [...] października 2014 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem SKO, skoro strona nie doprecyzowała we wniosku okoliczności istotnych dla sprawy, organ powinien wezwać wnoszącą podanie o sprecyzowanie wniosku, stosowanie do art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem SKO, sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu administracji.
W ocenie SKO nie budzi wątpliwości fakt, że jak stwierdzono podczas oględzin 5 sierpnia 2014 r., na działce nr [...] nie znajduje się żaden materiał typu miał węglowy. Niemniej jednak, jak ustalono podczas tych oględzin miał węglowy z działki nr [...] został przewieziony na działkę sąsiednią nr [...], na której składowany jest w postaci pryzmy o wymiarach 5 m x 5 m wys. 3 m. Według SKO, w tym zakresie organ I instancji nie przeprowadził już żadnego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem SKO, organ I instancji nie ustalił, czy przewiezienie na działkę sąsiednią, tj. na działkę [...] jest zgodne z przepisami prawa, tzn. czy jest to miejsce przeznaczone do ich składowania lub magazynowania. Organ w prowadzonym postępowaniu oraz w rozstrzygnięciu ograniczył się jedynie do działki nr [...].
W ocenie Kolegium, organ I instancji błędnie uznał, że posiadaczem odpadów jest Nadleśnictwo [...]. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mając na uwadze art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) i na tej podstawie ustalić w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy.
W skardze skierowanej do WSA, spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6 w zw. z art. 105 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: art. 3 ust. 1 pkt. 6 w zw. z art. 14 i art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. dalej u.o.). Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. uczestniczka postępowania L. S. złożyła odpowiedź na skargę, w której podtrzymała swoje stanowisko.
Wyrokiem z 17 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 u.o. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie SKO słusznie uznało, że zebrany materiał dowodowy był niepełny i nie dawał podstawy do wydania rozstrzygnięcia o takiej treści jak w decyzji organu I instancji.
W kontrolowanym postępowaniu L. S. w podaniu z 3 czerwca 2014 r. zwróciła się o interwencję, której celem miało być usunięcie nieprawidłowo składowanych odpadów kopalnianych, tj. miału węglowego z działki bezpośrednio sąsiadującej z jej posesją. Sąd podkreślił, że wnioskodawczyni nie wskazała dokładnie na jakiej działce składowane są jej zdaniem odpady. Organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazał, że postępowanie dotyczy składowania odpadów typu miał węglowy w miejscu do tego nieprzeznaczonym, na działce nr [...]. WSA wskazał, że skoro strona nie sprecyzowała we wniosku okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy, organ miał obowiązek wezwać wnoszącą podanie, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wezwał wnoszącej podanie do jednoznacznego określenia przedmiotu żądania, czym naruszył art. 64 § 2 k.p.a., jak również art. 7 k.p.a. statuujący zasadę prawdy obiektywnej.
Ponadto WSA wyraził pogląd, który potwierdził orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ I instancji postąpił niewłaściwie, ograniczając bez uzasadnionych powodów postępowanie dowodowe jedynie do działki nr [...]. Sąd podał również, że organ I instancji nie ustalił, czy przewiezienie odpadów na działkę 1525/7 jest zgodne z przepisami prawa.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w przepisach u.o. uregulowane są obowiązki ogólne, ale również i szczegółowe, odnoszone do posiadaczy szczególnych rodzajów odpadów, jak i prowadzących szczególne sposoby gospodarowania odpadami, obejmujące zwłaszcza ich składowanie lub magazynowanie. Zdaniem WSA, SKO słusznie wskazało, że organ I instancji błędnie uznał, że posiadaczem odpadów jest Nadleśnictwo [...]. Z treści art. 26 u.o. wynika bowiem, że organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia posiadacza odpadów.Jeżeli okaże się to niemożliwe, wówczas działa domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, na podstawie art. 26 u.o., było także ustalenie kwestii związanych z rodzajem i ilością zgromadzonych odpadów. Organ powinien dokonać ustalenia stanu faktycznego, w tym zakresie, zgodnie z przepisami k.p.a. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wytwórcą odpadów w postaci miału węglowego jest spółka.
Organ I instancji niezasadnie zatem przyjął, że odpady składowane były przez Nadleśnictwo [...]. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, że mając na uwadze powyższe uchybienia, organ I instancji powinien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem w szczególności treści art. 7, 77, i 80 k.p.a., a wydana w tym zakresie decyzja powinna odpowiadać wymogom art. 107 k.p.a.
Sąd za bezzasadne uznał również zarzuty dotyczące okoliczności związanych z niezamieszkiwaniem pani L. S. w P. oraz jej nieobecności podczas oględzin. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie naruszył także art. 7 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, organ I instancji zebrał niepełny materiał dowodowy, który nie dawał podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. W zakresie składowania miału węglowego na działce nr [...], wbrew twierdzeniom skargi, nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie wyjaśniające. Kolegium słusznie uznało potrzebę ustalenia, czy składowanie na działce [...] odbywa się zgodnie z przepisami prawa, tzn. czy jest to miejsce przeznaczone do składowania lub magazynowania. Opisane powyżej uchybienia stanowiły w ocenie Sądu naruszenie norm prawa procesowego zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzone w tej sprawie wady postępowania pozwoliły stwierdzić, że organ I instancji, wydając decyzję z [...] sierpnia 2014 r., nie sprostał obowiązkom stawianym organom administracyjnym zgodnie z ww. przepisami, dotyczącym należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. skargę kasacyjną wniosła skarżąca spółka, zaskarżając wyrok z 17 lutego 2015 r. w całości i zarzucając mu:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że miał węglowy czasowo składowany na działce [...] jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach, podczas gdy muł węglowy kupowany przez skarżącego nie jest substancją lub przedmiotem których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, do pozbycia się jest obowiązany, a zatem muł węglowy nie jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach,
- 2) art. 14 ust. 1 pkt 1 u.o., poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy określenie czy w niniejszym stanie faktycznym muł węglowy jest odpadem wymaga zastosowania tego przepisu, a jego niezastosowanie skutkowało uznaniem mułu węglowego na działce [...] za odpad,
- 3) art. 26 ust. 1 u.o., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo tego, że muł węglowy na działce [...] nie jest odpadem, a zatem art. 26 ust. 1 u.o. nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.
- II. na podstawie art. 174 pkt 2p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- 1) art. 1 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi skarżącego pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów procedury polegającej na stwierdzeniu, że organ I instancji nie rozpatrzył podania L. S. zgodnie z jego treścią, podczas gdy organ I instancji rozpatrzył w niniejszym postępowaniu sprawę składowania odpadów typu miał węglowy w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania, zaś odnośnie zgodności prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego na działkach nr [...],[...] i [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Pilawa zostało z urzędu wszczęte odrębne postępowanie administracyjne,
- 2) art. 1 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów procedury polegającej na stwierdzeniu, że organ I instancji ograniczył prowadzone postępowanie dowodowe jedynie do działki nr [...], podczas gdy organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe w zakresie składowania odpadów typu miał węglowy w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania również co do działki nr [...],[...], a zatem podanie L. S. zostało rozpatrzone zgodnie z jej wolą,
- 3) art. 1 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi skarżącego pomimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów procedury, polegającej na stwierdzeniu, że organ I instancji powinien ustalać czy przewiezienie mułu węglowego na działkę [...] jest zgodne z przepisami prawa, tzn. czy jest to miejsce przeznaczone do ich składowania lub magazynowania, podczas gdy organ I instancji nie musiał badać powyższej okoliczności ponieważ muł węglowy nie jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach,
- 4) art. 1 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi skarżącej pomimo tego, że wyczerpująco ustalony stan faktyczny wskazywał na to, że skarga skarżącego powinna zostać uwzględniona, a decyzja Kolegium powinna zostać uchylona.
Mając powyższe na uwadze, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Uczestniczka postępowania L. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem.
Zamieszczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy o odpadach. Wszystkie one okazały się niezasadne, ponieważ sąd I instancji w zgodny z prawem sposób dokonał oceny legalności decyzji z [...] października 2014 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu II instancji uchylające decyzję Burmistrza umarzającą postępowanie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że według twierdzenia skarżących kwestią sporną w niniejszej sprawie jest kwalifikacja miału węglowego jako odpadu, w rozumieniu ustawy o odpadach, a nie fakt składowania go na działce [...] czy [...].
Zdaniem NSA nie sposób się jednak zgodzić z tezą, że w niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, co do ustalenia charakteru tego odpadu. Organ II instancji i WSA słusznie wskazały, że organ I instancji nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego w tym zakresie. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest bowiem ustalenie kwestii związanych z rodzajem i ilością zgromadzonych odpadów oraz podmiotem ponoszącym za nie odpowiedzialność. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ I instancji nie dokonał takich wyczerpujących ustaleń, ponieważ prowadził postępowanie pod kątem działki nr [...], a w zakresie składowania miału węglowego na działce nr [...], jak słusznie wskazał Sąd I instancji, organ nie przeprowadził żadnych ustaleń. WSA zwrócił uwagę, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest ustalenie kwestii związanych z rodzajem i ilością gromadzonych odpadów. Odmiennie aniżeli to zostało zasugerowane w podstawach kasacyjnych, sąd I instancji nie przesądził, że muł węglowy składowany na działce nr [...] jest odpadem. Kwesta ustalenia tej okoliczności powinna być przedmiotem badania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji.
Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało stwierdzić, że podniesione i w tym zakresie zarzuty należało uznać za bezzasadne.
Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, dokonał kontroli skarżonej decyzji w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa, nie pomijając rozpatrzenia istoty sprawy. Należy zgodzić się z twierdzeniem WSA, że organ II instancji w sposób szczegółowy uzasadnił swoją decyzją oraz wskazał na uchybienia związane z działaniem organu I instancji, które leżały u podstaw przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Słusznie bowiem wskazano, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, organ I instancji nie rozpoznał podania L. S. zgodnie z wyznaczonym zakresem, ponieważ nie wywiązał się z obowiązku wezwania strony do doprecyzowania złożonego wniosku stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., tylko sam, bez podania przyczyny, podjął decyzję o ograniczeniu postępowania do działki [...]. Sam fakt, że w protokole oględzin pojawiła się informacja o przewiezieniu odpadów na działkę nr [...] nie oznacza, że w tym zakresie zostało przeprowadzone wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Z kolei ewentualny związek pomiędzy postępowaniem prowadzonym w niniejszej sprawie a innymi postępowaniami administracyjnymi, dotyczącymi m.in. zgodności prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spółkę na działkach nr [...],[...] i [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powinien być przedmiotem analizy organu I instancji przy powtórnym rozpoznaniu niniejszej sprawy.
Słusznie wskazał WSA, że organ orzekający powinien podjąć wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej, powinien w sposób szczegółowy uzasadnić swoją decyzję oraz wszechstronnie ustalić stan faktyczny, by spełnić wymagania zawarte w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. W niniejszej sprawie, organ I instancji nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków w tym zakresie, przez co nie doszło do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozważenia.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu należy stwierdzić, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej jakoby sąd I instancji niesłusznie oddalił skargę pomimo tego, że wyczerpująco ustalony stan faktyczny wskazywał na to, że skarga powinna zostać uwzględniona, a decyzja SKO uchylona. Jak już wskazano powyżej, organ I instancji swoim postępowaniem naruszył normy prawa procesowego, zatem Kolegium słusznie uznało, że należy ustalić, czy składowanie odpadów na działce [...] odbywa się zgodnie z przepisami, a sąd I instancji dokonał kontroli działania organu w sposób prawidłowy.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.