Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2548/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 20 maja 2014r. (sygn. akt II SA/Bd 192/14), uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy nr [...] z dnia 10 grudnia 2013 r. w przedmiocie opłaty za podjęte czynności zaskarżoną przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Nr [...] ([...]) z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Sępólnie Krajeńskim, działając na podstawie art. 30 i 33 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. Nr 112, poz. 744 z 2010 r. z późn. zm.), orzekł wobec skarżącego A. sp. z o.o. T. obowiązek uiszczenia opłaty za podjęte czynności związane z wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w wysokości 28,25 zł.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w związku z przeprowadzona kontrolą, istnieje obowiązek uiszczenia opłaty urzędowej na podstawie § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 poz. 29 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsca pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (t.j. Dz. U. z dnia 25 marca 2013 r.) w wysokości określonej w decyzji.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą w T., zarzucając naruszenie art. 107 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a) poprzez niewskazanie dokładnej podstawy prawnej działania organu z rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej. Zarzucono dalej, że organ nie wykazał, że przedmiotowy punkt skupu dziczyzny znajduje się pod kontrolą spółki będącej stroną oraz że organ nie wskazał, w jakim wymiarze czasu prowadzono kontrolę urzędową, za którą wymierzono opłatę z art. 30 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Strona podniosła także, że organ nie wskazał, w jakiej formie utrwalono wynik rzeczonej kontroli urzędowej oraz nie udowodnił, że punkt skupu dziczyzny stanowi "zakład" w rozumieniu norm wzmiankowanego wyżej rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. Sformułowano również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie i o zakończeniu postępowania dowodowego. Jednocześnie strona wniosła o uchylenie decyzji organu i umorzenie postępowania I instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. w wyniku rozpoznania odwołania Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynaryjny w Bydgoszczy decyzją nr [...] ([...]) z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że podziela wszystkie argumenty zawarte w odwołaniu, gdyż zaskarżona decyzja oraz jej uzasadnienie naruszają art. 107 oraz art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie stwierdził, że zgodnie z art. 34 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej do należności pieniężnych z tytułu opłat określanych na podstawie tejże ustawy stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty, ustalonej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami nie uiści opłaty, ustalonej w wystawionym przez Inspekcję rachunku, to należy dochodzić jej zapłaty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Kujawsko-Pomorskiego Lekarza Weterynaryjnego skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art.11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez sporządzenie uzasadnienia bez wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji organu II instancji i przytoczenie niewłaściwych przepisów prawa, a w związku z tym niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ II instancji kierował się przy załatwieniu sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej uzasadnienie przy pozostawieniu w mocy sentencji tej decyzji lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że ustalanie wszystkich opłat publicznoprawnych, w tym na podstawie art. 30 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, musi następować w formie decyzji administracyjnej, a w jego ocenie organ w uzasadnieniu decyzji zawarł odmienny pogląd.

W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Lekarz Weterynarii wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), gdyż zdaniem organu z przepisów ww. ustawy nie wynika, aby skarga przysługiwała na uzasadnienie decyzji lub o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r. - na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu i zasądził od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, jakoby skarga nie przysługiwała na samo uzasadnienie decyzji administracyjnej, powołując się na ustawodawstwo i orzecznictwo. W ocenie Sądu przedmiotowa decyzja nie spełnia ustawowych wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Podkreślono, że w przedmiotowej decyzji uzasadnienie ogranicza się do stwierdzenia, że organ drugiej instancji podziela argumenty zawarte w odwołaniu, pomimo iż skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji niewskazanie podstawy prawnej działania organu i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych. Organ drugiej instancji naruszył art. 138 i 107 k.p.a., ponieważ powinien był odnieść się do zarzutów, rozpatrując sprawę jeszcze raz merytorycznie i w sposób pełny.

Sąd przeanalizował tę cześć decyzji, w której organ drugiej instancji rozważa możliwość dochodzenia opłat określonych na podstawie ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w postępowaniu egzekucyjnym, podkreślając, że wobec tej wzmianki o możliwości dochodzenia opłaty i faktu, że organ drugiej instancji uchylił decyzję pierwszej instancji nie wiadomym jest, jakie jest stanowisko organu odwoławczego w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że nie ma możliwości pełnej kontroli zaskarżonej decyzji z powodu istotnych braków uzasadnienia i sformułował wytyczne, którymi organ odwoławczy powinien się kierować, rozpoznając sprawę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ: Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy, zaskarżając cały wyrok w całości i formułując następujące zarzuty:

1. • naruszenia art. 105 k.p.a poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania w I instancji,
2. • błędnego przyjęcia, że organ II instancji nie wyraził dostatecznie jasno stanowiska co do trybu dochodzenia opłaty,
3. • naruszenia art. 107 k.p.a § 3 poprzez błędne przyjęcie, że decyzja uchylająca i umarzająca postępowanie była wadliwa z powodu niewłaściwego skonstruowania uzasadnienia faktycznego i prawnego,
4. • naruszenie art. 30 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez przyjęcie, że opłata określona w tym przepisie powinna być wymierzana w drodze decyzji administracyjnej i w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji winien był prowadzić rozważania w kierunku charakteru prawnego tej opłaty,
5. • naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji zobowiązany był rozważyć, czy obowiązek uiszczenia opłaty wynika jedynie z ustawy, czy wymaga uprzedniego wydania decyzji, biorąc pod uwagę, że organ II instancji uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie w I instancji, czym dał wyraz, że takie postępowanie w ogóle nie powinno się toczyć.

Wobec powyższych zarzutów, organ wniósł o zmianę wyroku Sądu I instancji poprzez oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie WSA w Bydgoszczy sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, że obok uchylenia decyzji organ odwoławczy również umorzył postępowanie, czym dostatecznie jasno dał wyraz temu, że zdaniem organu takie zachowanie jednoznacznie świadczy o tym, że w ocenie organu nie istniały przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Organ zarzucił również Sądowi, że nie zbadał, dlaczego doszło do umorzenia postępowania i wskazuje, że wobec wydania decyzji drugoinstancyjnej takiej treści organ nie miał obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy i wypowiadania się w kwestii charakteru przedmiotowej opłaty. Autor skargi kasacyjnej argumentował, że decyzja uchylająca decyzję i umarzająca postępowanie w I instancji (będąca decyzją procesową) nie wymaga merytorycznego rozpoznania, bowiem jedyną przesłanką, jaką winien badać organ, jest bezprzedmiotowość postępowania, a te przesłanki wskazała strona w odwołaniu, które organ odwoławczy w całości poparł.

Skarżący organ podniósł również, że w sposób czytelny przedstawił swoje stanowisko co do charakteru przedmiotowej opłaty. Według niego – wobec powyższych ustaleń – źródłem obowiązku uiszczenia opłaty jest bezpośrednio akt prawny, zatem nie powinno toczyć się wcześniej żadne postępowanie administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 p.p.s.a.), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.

Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej.

Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w tym przepisie zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia jej podstaw, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny

Tymczasem skarżący kasacyjnie w ogóle nie wskazał podstaw kasacyjnych z art.174 p.p.s.a., a przecież granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, Lex nr 1356245).

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalały na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego wyroku. Nie zostały one bowiem skonstruowane w sposób, który pozwalałby na dokonanie oceny zaskarżonego orzeczenia. Skarżący kasacyjnie przytoczył tylko szereg przepisów k.p.a. wskazując na ich naruszenie. Tymczasem Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym.

Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom (wyrok NSA z 25.09.2015r., sygn. akt II GSK 24/15).

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę podstaw i zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, uzupełnianie skargi kasacyjnej, bądź też stawianie hipotez i domyślanie się jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu tego środka zaskarżenia. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.).

Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.