Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 383/22 oddalił skargę T. L. (dalej jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2022 r., znak: DON.7200.93.2021.MB, którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z 4 listopada 2021 r. znak: DON.7200.93.2021.FSE, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2015 r., znak: ZOA-VIII.7721.21.1.2014, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 11 sierpnia 2015 r. znak: PINB.7355-IX/01/13, którą nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku o wymiarach 6,80 m x 5,70 m, wraz z zadaszeniem wspartym na drewnianych słupach o wymiarach 3,0 m x 5,70 m na działce nr [...] w miejscowości B., gmina Ł..
Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów ani w okolicznościach sprawy podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 6 listopada 2015 r. i z 11 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na działce skarżący postawił drewniany budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia, a w toku postępowania legalizacyjnego nie skorzystał z możliwości jej legalizacji nie wywiązując się z wezwania do złożenia odpowiednich dokumentów. Zasadnie tym samum, zdaniem Sądu, organy przyjęły za materialnoprawną podstawę ww. decyzji art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane.
Sąd nie dopatrzył się także podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z zarzucanym błędnym i nieprecyzyjnym określeniem w decyzji PINB z 11 sierpnia 2015 r. położenia obiektu, które miało wpływać na wykonalność nałożonego nakazu. Zarzut ten, w ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem nakaz we wskazanej wyżej decyzji był precyzyjny i nie pozostawiał wątpliwości co do nałożonego na skarżącego obowiązku.
Sąd stwierdził, że zrealizowanie nakazu, które według skarżącego ma narazić go na odpowiedzialność karną, nie stanowi o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.
Według Sądu, zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że przepisy prawa budowlanego nie przewidywały i nie przewidują zakazu dokonania rozbiórki budynku, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, a przejawiającego wartość historyczną. Sąd zauważył, że przedmiotowa drewniana chata nie jest objęta żadną ustawową formą ochrony zabytków. Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie robót budowlanych przy zabytku polegających na jego rozbiórce, choć wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, to tylko w sytuacji, gdy zabytek ten jest wpisany do rejestru. Sąd podkreślił, że skarżący może chatę ponownie przenieść na inną nieruchomość, nie powodując degradacji jego substancji.
Dalej Sąd stwierdził, że strona podmiotowa przestępstwa z art. 108 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega na umyślności. W konsekwencji Sąd stwierdził, że decyzje o rozbiórce nie są obarczone wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.
Nadto zdaniem Sądu nie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., czyli wada nieważności z mocy prawa. Do jej stwierdzenia konieczne jest istnienie przepisu szczególnego, przewidującego nieważność decyzji z mocy prawa. Sąd nie stwierdził, że istnieje przepis powodujący taką nieważność.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił między innymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na niezawieszeniu postępowania na czas rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego zmierzającego do utworzenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Ł., podczas gdy ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Konserwatora Zabytków z dnia 9 grudnia 2021 r. wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany jest nieruchomością będącą dziełem człowieka, stanowiąca świadectwo minionej epoki, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową, przez co spełnia ustawowe przesłanki do uznania go za zabytek, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a sąd administracyjny nie jest władny do potwierdzenia czy też zaprzeczenia wartości historycznej obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie powyższego zarzutu wskazano, ze Sąd mając wiedzę o zainteresowaniu Konserwatora Zabytków przedmiotowym budynkiem, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. mógł zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Ł..
Skarżący wskazał także, że organ w postępowaniu administracyjnym nie zwrócił się do konserwatora zabytków o sprawdzenie podnoszonych przez niego walorów historycznych obiektu. Skarżący sam wystąpił o opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i wówczas okazało się, że obiekt jest przedmiotem zainteresowania organów sprawujących pieczę nad zabytkami. Skarżący nie został poinformowany przez poprzedniego właściciela o ochronie konserwatorskiej i na własną rękę postanowił ocalić chatę od zniszczenia przenosząc ją we właściwe miejsce. W jego ocenie świadczy to, że decyzje o rozbiórce zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie zwrócił się o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Ł.. Poza argumentacją odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej nie przedstawiono innego uzasadnienia dla wniosku o zawieszenie postępowania sądowego.
W piśmie z 16 sierpnia 2022 r. skarżący kasacyjnie nadesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kartę adresową zabytku wraz z zawiadomieniem Wójta Gminy Ł. z 10 sierpnia 2018 r., wnosząc o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów w celu wykazania, że przedmiotowy budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na wniosek Wójta Gminy Ł. po uzgodnieniu z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Lublinie. W zawiadomieniu powyższym Wójt Gminy Ł. informuje o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków Gminy Ł. i dołącza do niego potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku. Z karty wynika, że budynek wybudowany w II połowie XIX w. w miejscowości Z. (gmina O., powiat b.) został przeniesiony do miejscowości B. na działkę nr [...] w gminie Ł., powiat b., województwo l., o wskazanych tam cechach zabudowy, posiada wartość historyczną poprzez bycie dokumentem materialnym budownictwa drewnianego a jako wartość naukową bowiem jako dokument minionej epoki może stanowić przedmiot badań naukowych.
Stan zachowania dostateczny, budynek w trakcie prac adaptacyjnych. Wszelkie prace remontowe i budowlane związane ze zmianą wyglądu zewnętrznego obiektu należy uzgodnić z właściwymi służbami ochrony zabytków.
W kolejnym piśmie z 10 października 2022 r. przesłano poświadczoną za zgodność z oryginałem kartę adresową zabytku wraz z zawiadomieniem Wójta Gminy Ł. z 13 września 2022 r., którym organ ten informuje o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków Gminy Ł. na wniosek Wójta po uzgodnieniu z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Lublinie Delegatura w Zamościu.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Wniosek o zawieszenie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W ocenie NSA w okolicznościach sprawy nie zachodzi sytuacja, w której rozstrzygnięcie o legalności wyroku Sądu I instancji wydanego w niniejszej sprawie zależy od innego postępowania administracyjnego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena prawidłowości wyroku w przedmiocie legalności odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę drewnianego budynku znajdującego się na działce należącej do skarżącego, wzniesionego tam bez wymaganego pozwolenia na budowę, który to budynek został wpisany do gminnej ewidencji zabytków Gminy Ł. na wniosek Wójta Gminy Ł. po uzgodnieniu z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Lublinie Delegatura w Zamościu w dniu 13 września 2022 r. jest uzależniona od prawomocnego zakończenia przez Wójta Gminy Ł. postępowania o wpisanie ww. budynku do gminnej ewidencji zabytków Gminy Ł..
W ocenie NSA, nie wykazano, że występuje bezpośredni związek pomiędzy oceną wyroku Sądu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej a prowadzeniem postępowania o wpis do gminnej ewidencji zabytków. Okoliczność, że na działce nr ew. [...], znajduje się budynek o walorach zabytku, nie wpisany do rejestru zabytków, ale wobec którego zakończono postępowanie, wpisując go do gminnej ewidencji zabytków Gminy Ł., nie wpływa na ocenę czy organy, wydając decyzję o rozbiórce ww. budynku, uczyniły to zgodnie z prawem, w szczególności nie dopuściły się naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji rozbiórkowej.
Należy zauważyć, że nawet okoliczność, iż przedmiotowa budowla zostałaby wpisana do rejestru zabytków nie wpływa na ocenę czy organy nadzoru budowlanego miały podstawy do orzeczenia o rozbiórce tego obiektu i czy zrobiły to zgodnie z prawem, zwłaszcza w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. tj. podstaw do stwierdzenia nieważności. Tym bardziej nie stanowi podstawy do odmowy legalności decyzji fakt zewidencjonowania ww. budynku w gminnej ewidencji zabytków, która nie jest ustawową formą ochrony zabytków (brak jej w formach ochrony z art. 7 ustawy o ochronie zabytków). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy rejestr zabytków, zwany dalej "rejestrem", dla zabytków znajdujących się na terenie województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków. Jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.
Zatem z przepisów tych wynika, że ochroną zabytków w postaci działań z art. 4 pkt 1- 6 ww. ustawy są objęte jedynie zabytki, które zostały wpisane do rejestru zabytków poprzez wydanie w tym zakresie decyzji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków nie jest ustawową formą ochrony i nie korzysta z ochrony prawnej jak obiekty wpisane do rejestru zabytków. Jak stanowi art. 21 ustawy o ochronie zabytków ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy ale nie stanowi o objęciu ochroną prawną zabytku w niej umieszczonego. Stosownie do art. 22 ust. 4 cyt. ustawy Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
- 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
- 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
- 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 5).
W związku z powyższym ujęcie budowli w gminnej ewidencji zabytków pod postacią z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy, jak w niniejszej sprawie, nie prowadzi do uzyskania ochrony prawnej, która skutkowałaby nieważnością prawomocnej decyzji rozbiórkowej. Tym samym nie można uznać, że wynik postępowania Wójta Gminy Ł. o wpisanie przedmiotowego obiektu do gminnej ewidencji zabytków, ma wpływ na ocenę Sądu odnośnie do tego czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej uznając brak podstaw z art. 156 § 1 K.p.a. Samo orzeczenie rozbiórki obiektu zabytkowego nie jest ani rażącym naruszeniem prawa, ani nie powoduje niewykonalności decyzji o trwałym charakterze albo nie skutkuje tym, że decyzja rozbiórkowa ma wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa.
Wobec powyższego fakt prowadzenia postępowania o wpis do gminnej ewidencji zabytków i dokonanie takiego wpisu nie stanowi przesłanki z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i nie przesądzają o zawieszeniu postępowania sądowego dotyczącego oceny legalności postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rozbiórce obiektu wpisanego do tej ewidencji.
W tej sytuacji niemożliwe było uwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego i należało go oddalić, o czym NSA orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. i art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.