Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA) wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 520/18, oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej SKO) z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2017.1257; dalej k.p.a.) oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2017.1073; dalej u.p.z.p.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie ustalenia na rzecz S. K. warunków zabudowy dla inwestycji.
Na tę decyzję skargę do WSA złożył S. K. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.
Sąd wskazał, że problemem w tej sprawie jest wyłącznie fragmentu uzasadnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, z którego wynika, że na terenie planowanej inwestycji uwzględniono w Studiu uwarunkowań oraz w Planie Zagospodarowania przestrzennego Województwa Łódzkiego zamierzenie budowy dróg publicznych, co stało się podstawą do ustalenia prawdopodobnego przebiegu tych dróg. Jednak ani studium, ani plan województwa nie określa dokładnie przebiegu drogi, stąd nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie dokładnie jaka część terenu inwestycji będzie znajdowała się w pasie drogi wraz z terenem przyległym. To skutkuje tym, że planowana inwestycja na obecnym etapie procedowania nie może być uznana za sprzeczną z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Z takim wnioskiem organów, w ocenie Sądu, należy się zgodzić.
Sąd dostrzegł pewną niespójność decyzji organu i jej uzasadnienia. Z jednej strony organ określa parametry inwestycji, ale z drugiej strony organ informując inwestora o ewentualnych ograniczeniach związanych z przewidywanym w tym miejscu planowanej drodze, niejako ostrzega go przed skutkami zrealizowania inwestycji. Niemniej jednak, w ocenie sądu, skoro w planie miejscowym województwa nie wskazano dokładnie przebiegu drogi, a dla spornego terenu nie uchwalono również planu miejscowego, to ewentualna realizacja tej drogi ma jedynie charakter hipotetyczny i tym samym nie może mieć wpływu na ograniczenie zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem Sądu, skoro organ I instancji uznał, że wnioskowana przez skarżącego inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 u.p.z.p., w tym zgodna jest z przepisami odrębnymi, to za zbędne należy uznać te fragmenty uzasadnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, które odwołują się do art. 35 ust. 2 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, bowiem przepisy te nie mają w tej sprawie zastosowania.
Tymczasem stosownie do art. 103 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naruszenie tego przepisu przez organ I instancji nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem decyzja ustala warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Zasadnie zatem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2018 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 9 ust. 5 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło jedynie do nieistotnego naruszenia art. 9 ust. 5 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wpisanie w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy planowanych inwestycji wynikających ze studium uwarunkowań, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego naruszenie to stanowiło nadużycie prawa przez organ administracyjny i winno skutkować uchyleniem decyzji. Zamieszczenie bowiem w treści decyzji zapisów w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa lub bez podstawy prawnej kreuje zarówno po stronie właściciela, jak i pewności obrotu gospodarczego niepewność co do skutków takich zapisów decyzji, pomimo, iż na dzień dzisiejszy ich bezskuteczność nie budzi wątpliwości;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 21, art. 64 § 1-3 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż nie naruszono w sposób istotny art. 87 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 21, art. 64 § 1-3 Konstytucji RP i w konsekwencji oddalenie skargi z uwagi na fakt, iż nie ma podstaw do uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organ w sposób nieuprawniony wpisał do decyzji o warunkach zabudowy zapisy obowiązującego studium, które nie są źródłem prawa i nie mają żadnej mocy prawnej, jednak kreuje zarówno po stronie właściciela jak i pewności obrotu gospodarczego niepewność co do skutków takich zapisów decyzji, pomimo, iż na dzień dzisiejszy ich bezskuteczność nie budzi wątpliwości;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 61 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji polegającą na przyjęciu, iż przyszły inwestor bądź skarżący po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy powinien dodatkowo przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, zbadać czy prace związane z planami inwestycyjnymi (drogowymi) przybrały już postać obowiązującego prawa, w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie nakłada takiego obowiązku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do uznania przez Sąd I instancji, że kwestionowane przez skarżącego fragmenty uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy nie miały wpływu na wynik sprawy. W opinii skarżącego kasacyjnie, WSA zbagatelizował dostrzeżoną przez siebie niespójność występującą pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, co może prowadzić do negatywnych dla inwestora skutków, w tym może wpływać na wartość rynkową nieruchomości skarżącego.
W rozpatrywanej sprawie rozstrzygające jest to, że ustalono warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego kasacyjnie. To rozstrzygnięcie stanowi wynik sprawy, którego nie zmienia przytoczenie przez organ w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy treści art. 35 ust. 2 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Unormowania te nie stanowiły podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, przy czym związane z tą problematyką kwestie zostały szeroko rozważone i przeanalizowane przez WSA. Zgodzić się w tej sytuacji wypada ze stanowiskiem Sądu I instancji, że za zbędne należy uznać te fragmenty uzasadnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, które odwołują się do art. 35 ust. 2 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, skoro przepisy te nie miały w tej sprawie zastosowania. Zbędność części uzasadnienia decyzji nie może jednak prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji.
Podkreślić przy tym trzeba, że wiążąca w dalszym postępowaniu, prowadzonym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, jest ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego, a zatem uznane przez Sąd za zbędne fragmenty uzasadnienia decyzji administracyjnej nie kształtują w żaden sposób sytuacji prawnej strony na przyszłość. Tak więc obawy skarżącego kasacyjnie, iż kwestionowany przez niego fragment uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy może kreować niepewność co do skutków tej decyzji, nie są zasadne w sytuacji jednoznacznego wskazania przez sąd administracyjny na ich zbędność.
Zaznaczając, że Sąd I instancji nie uznał ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy za źródło prawa wiążącego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz że wskazał, iż na obecnym etapie procedowania planowana inwestycja nie może być uznana za sprzeczną z przepisami odrębnymi, stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 5 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 21, art. 64 § 1-3 Konstytucji RP nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 61 u.p.z.p. Odnosząc się bowiem do zawartej przez organ w uzasadnieniu decyzji informacji o ewentualnych ograniczeniach związanych z przewidywaną w wojewódzkim planie miejscowym realizacją drogi publicznej Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 61 u.p.z.p., a jedynie wskazywał, że chociaż zawarcie informacji o potencjalnych inwestycjach drogowych powoduje pewną niespójność z warunkami określonymi dla inwestycji, to jednak fakt ten nie stanowi podstawy wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 29 października 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.