Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2550/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., VII SA/Wa 2418/14, oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie wycofania produktu z obrotu.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: GIS-BI-073-239/RS/10, na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm., zwana dalej u.p.i.s.), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.):

1. 1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,
2. 2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1,
3. 3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. S..

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 772/12, uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podzielił argumenty organu dotyczące zasadności i legalności wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r., tj. możliwość zastosowania podstawy prawnej z art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a u.p.i.s. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa poprzez brak oznaczenia w decyzji GIS z dnia [...] października 2010 r. zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Zdaniem Sądu, indywidualizacja adresata decyzji GIS z [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez GIS. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym nie mniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. Powyższe uchybienie nie mogło, w ocenie Sądu, skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Decyzja z [...] października 2010 r. określiła także grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo użycia sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu określić treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji.

Powodem uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. był brak szerokiego, kompleksowego uzasadnienia i oceny każdego z zatrzymanych produktów pod kątem jego zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi.

Sąd stwierdził, że koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny zostać omówione w zindywidualizowany sposób i w odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przede wszystkim organ nie przeanalizował protokołu badań wyrobu kolekcjonerskiego sporządzonego w lutym 2011 r. przez Instytut Medycyny Wsi w Lublinie, znajdującego się w aktach administracyjnych. Wszystkie dokumenty i dowody zebrane w sprawie winny być ocenione przez organ, a wyniki tych ocen podane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a u.p.i.s., po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. S., utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że mając na względzie zalecenia Sądu sformułowane w ww. wyroku, przeprowadził, zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.), postępowanie przetargowe w celu wyłonienia wykonawcy, któremu zostało udzielone zamówienie na ponowne przebadanie wszystkich zabezpieczonych u strony produktów (w wykonaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r.) i sporządzenie szczegółowej analizy pod kątem wpływu ww. produktów (i substancji w nich zawartych) na zdrowie i życie ludzi, a zatem pod kątem wypełnienia przesłanek z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wskazane badanie oraz opinia zostały sporządzone przez Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie, Narodowy Instytut Leków w Warszawie oraz Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Komendy Głównej Policji w Warszawie.

Ekspertyza została przygotowana przez profesjonalne podmioty, zawodowo zajmujące się badaniem próbek podobnych substancji, dysponujące w tym zakresie odpowiednią wiedzą, doświadczeniem i infrastrukturą. Opinii należy zatem przypisać walor profesjonalnej. Jest ona również spójna, logiczna, wewnętrznie niesprzeczna, opiera się na przyjętych, powszechnie stosowanych metodach badawczych, które w opinii zostały w sposób jednoznaczny zidentyfikowane.

GIS podniósł, iż podstawą podjęcia decyzji z dnia [...] października 2010 r. był art. 27 ust. 1 u.p.i.s. Zgodnie z ww. przepisem, państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Przepis art. 27 ust. 2 u.p.i.s. jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania.

Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów PIS, a przez art. 31a tej ustawy – również zadanie GIS. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ww. ustawy. Działanie GIS w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ww. ustawy, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, iż przedmiotem decyzji nakazującej wycofanie z obrotu, zamkniecie obiektu, były "wyroby mogące mieć wpływ na zdrowie ludzi". Ocena naruszenia przez takie wyroby wymagań higienicznych i zdrowotnych może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji.

W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp.

Informację taką również Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej – zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był GIS, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet.

Co więcej, stan zagrożenia – po przebadaniu zabezpieczonych produktów – okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny wymiar i rzeczywisty charakter.

Organ zaznaczył, iż WSA orzekający w niniejszej sprawie, jak również w innych analogicznych stanach faktycznych i prawnych, zwrócił uwagę na fakt, iż wydając decyzję z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny działał w oparciu i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a zmaterializowaniem ustawowym tych uprawnień był (jest) przepis art. 27 u.p.i.s. Sąd podkreślił, iż w opisanym stanie faktycznym, "Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji tzw. dopalaczy z obrotu na terenie kraju, ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia obywateli".

Organ zauważył, że zgodnie z wyrokami WSA, z dyspozycji przepisu art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie jak w przypadku decyzji wydawanych w oparciu o art. 27a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) wynika z mocy samego przepisu bez konieczności spełnienia przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Wynika ona także z ratio legis powołanego art. 27, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego rozpoznawania takich zagrożeń.

Zasadne było także zastosowanie przez GIS art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z tym przepisem, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku miały objąć swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Organ podkreślił, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. dotyczyła produktu o nazwie "[...]" używanego w celach kolekcjonerskich jak również "wyrobów do niego podobnych". W obowiązujących wówczas przepisach brak było definicji "dopalaczy", a zatem w treści ww. decyzji należało w taki sposób sprecyzować to pojęcie ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu. Wykładnia treści decyzji administracyjnej prowadzi do konstatacji, iż w istocie dotyczy ona dopalaczy, tj. produktów które charakteryzują się szczególnymi cechami, jakie przesądziły o zakwalifikowaniu ich do kategorii "zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi". Dopalacze są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływującymi na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie, sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych, tj. spożywane są przez osoby w określonym celu, jakim jest wywołanie w organizmie stanu pobudzenia itp.

Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą wspólną wyrobów jakich dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego. Cechy te przypisać należy zarówno wyrobowi o nazwie "[...]" jak również wyrobom podobnym, których dotyczyła decyzja. O ich podobieństwie do wyrobu o nazwie "[...]" przesądzają właśnie właściwości, które te wyroby posiadają (psychoaktywne), zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia, przeznaczenie itp. Cechą wspólną jest również miejsce, gdzie wyroby takie można było zakupić – tj. sklepy z "dopalaczami", zawierające szczególne oznaczenia, reklamy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż znaczna liczba wyrobów zakwalifikowanych jako tzw. "dopalacze", których dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego miała formę kapsułek czy też tabletek, czyli typową dla produktów przeznaczonych dla spożycia przez ludzi, a wręcz to spożycie ułatwiających. Ich pozostawienie w obrocie tym bardziej stwarzało realne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego.

Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania spowodowane tzw. dopalaczami mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki odurzające lub substancje psychotropowe. Zgodnie z informacją Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec – wrzesień 2010 r. stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze" (dane z 6 polskich Ośrodków Toksykologii Klinicznej). Zatrucia te związane były przy tym z lawinowo rosnącą liczbą punktów oferujących do sprzedaży substancje o działaniu psychoaktywnym. W listopadzie 2008 r. było 120 takich sklepów, w czerwcu 2009 r. – 260 sklepów, w styczniu 2010 r. – 460 sklepów, a w październiku 2010 r. – 854 sklepy z dopalaczami.

Szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Ma to istotne znaczenie z uwagi na krąg konsumentów tych wyrobów, tj. młode osoby sporadycznie i często przypadkowo spożywające te środki.

GIS wskazał, że na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status tzw. dopalaczy, uznanych za tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Z tych również powodów nie znajduje prawnego uzasadnienia uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. lub stwierdzenie jej nieważności. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. ma nieodwracalny skutek prawny. Organ administracji publicznej nie może zastosować formy aktu administracyjnego (stwierdzić nieważności decyzji) wobec produktów, które już zostały wycofane z obrotu i nigdy do tego obrotu nie trafią, z uwagi na jednoznaczny ustawowy zakaz. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy definiuje się jako substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów.

Innymi słowy produkty sprzedawane przez stronę, objęte decyzją z [...] października 2010 r. zakwalifikować należy obecnie jako tzw. środki zastępcze. Art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje zaś wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych. Oznacza to, iż uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. konwalidowałoby prowadzenie przez stronę działalności wprost zakazanej przez ustawę. Co więcej, zasada legalizmu wymaga, aby organ administracyjny orzekający w sprawie stosował prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych.

Organ zauważył nadto, iż decyzja z dnia [...] października 2010 r. zawierała wszystkie elementy wskazane w art. 107 k.p.a.

Adresat decyzji został wskazany jako strona w rozdzielniku do decyzji, która to forma określania strony jest w pełni dopuszczalna. Decyzja zawierała także uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Ponadto, jeśli nawet zarzut o niepełności uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2010 r. jest zasadny, to brak ten może być w decyzji "odwoławczej" uzupełniony. W kwestii dostarczenia kopii, zamiast oryginału decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., organ wskazał, powołując się m.in. na postanowienie NSA z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SAB 2/01, iż "wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o który mowa w art. 109 k.p.a. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie".

Odnosząc się do kwestii organu wydającego decyzję z dnia [...] października 2010 r., Główny Inspektor Sanitarny podniósł, iż zarówno art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 268a k.p.a. nie wprowadzają expressis verbis obowiązku zamieszczania w decyzji przy podpisie "klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu", organ jednak to umocowanie winien w postępowaniu przed sądem udokumentować. W związku z tym, że Zastępca Głównego Inspektora Sanitarnego, ustanowiony w trybie art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej został powołany przez Prezesa Rady Ministrów pismem z dnia 1 października 2010 r. do pełnienia obowiązków Głównego Inspektora Sanitarnego, było to wystarczające umocowanie, tym bardziej, że Zastępca Głównego Inspektora Sanitarnego, który podpisał decyzję z dnia [...] października 2010 r., po przeprowadzonym konkursie, został powołany na stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego. Działał on zatem w charakterze organu władnego podjąć decyzję, o której mowa w art. 27 ust. 2 w zw. z art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Następnie, Główny Inspektor Sanitarny szczegółowo wskazał na ustalenia dokonanych badań laboratoryjnych, zabezpieczonych w sklepach prowadzonych przez skarżącego, próbek produktów, wraz z powołaniem się na analizę pod kątem ich wpływu na stan zagrożenia życia i zdrowia ludzi.

Reasumując stwierdził, że badania potwierdziły słuszność i legalność decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jak również stanowiły wypełnienie zaleceń sformułowanych w wyrokach WSA, dotyczących tzw. dopalaczy.

J. S. w skardze na powyższą decyzję zarzucił, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] października 2010 r., poprzez ich wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości, podczas gdy właściwym organem do wydania przedmiotowych decyzji jest właściwy miejscowo Wojewódzki Inspektor Handlowy.

Ponadto, z ostrożności procesowej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. – art. 153 p.p.s.a., poprzez nie wypełnienie zaleceń i wskazań z uprzednio wydanego w sprawie wyroku uchylającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 772/12, w przedmiocie przeprowadzenia szczegółowych badań laboratoryjnych zabezpieczonych próbek środków chemicznych,
2. – art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji na sporządzonych opiniach biegłych Instytutu Medycyny i Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie, Narodowego Instytutu Leków w Warszawie oraz Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Głównej Policji w Warszawie, poprzez uznanie ich przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie za rzetelne, profesjonalne, spójne, wewnętrznie logiczne, stanowiące cenne źródło ocen merytorycznych w zakresie wystąpienia przesłanek określonych w art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. – o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, podczas gdy jedynie opinia Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Głównej Policji w Warszawie zawiera jakikolwiek walor merytoryczności. Nadto rzekome opinie nie zawierają informacji o badaniach laboratoryjnych, do których zobligowany był organ administracji a wyłącznie połączone niepotwierdzone informacje z prywatnych stron internetowych, serwisu Wikipedia, a także jak się okazało czasopisma SuperExpress,
3. – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności bez przeprowadzenia badań laboratoryjnych, o których mowa w wytycznych i zaleceniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 25 października 2012 r.,
4. – art. 27 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.p.i.s., poprzez wydanie decyzji administracyjnej, na mocy której wycofane zostały z obrotu na terenie całego kraju wyroby o nazwie "[...]" określone jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nie dokonując wcześniej ustalenia, czy produkty oferowane w sprzedaży przez skarżącego powodowały powstanie stanu zagrożenia życia i zdrowia, pomijając przy tym, że oferowane przez skarżącego w sprzedaży produkty nie były przeznaczone do konsumpcji przez ludzi.

W uzasadnieniu skargi J. S. rozwinął zarzuty, wskazując m.in., że istota sporu dotyczy produktów i substancji chemicznych, które nie będąc przeznaczone przez producenta do spożywania, zdarzało się że spożywane były przez ludzi, mimo szeregu ostrzeżeń przed niewłaściwym zastosowaniem. Na każdym opakowaniu widniały informacje o sposobie użycia, tj. "stosować wyłącznie do roślin doniczkowych! Nie palić, nie wdychać! Stosować na wolnym powietrzu lub w dobrze wentylowanych pomieszczeniach! Używać rękawiczek ochronnych! Chronić przed dziećmi! W razie przypadkowego spożycia skontaktować się z lekarzem! na opakowaniach został również umieszczony znak bezpieczeństwa X oraz ludzkiej czaszki z piszczelami z informacjami, że jest to produkt drażniący, a jego spożycie może zagrażać życiu i zdrowiu". Mimo ostrzeżeń oraz faktu, iż nie były one przeznaczone do spożycia przez ludzi GIS, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2014 r. wskazuje, iż charakterystyczne opakowania i rysunki oraz nazwy nawiązujące do substancji odurzających i sugerujących działanie na człowieka powodowały, iż były one spożywanie przez ludzi wbrew zakazom na opakowaniach.

Oznacza to, iż de facto głównym problemem było nieprawidłowe oznaczenie produktów na opakowaniach, na których rysunki mogły powodować mylne wyobrażenie o możliwości ich spożycia przez ludzi. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie właściwym rzeczowo organem administracji jest Wojewódzki Inspektor Handlowy, do którego zadań ustawowych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1b, 1c, ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. – o Inspekcji Handlowej, należy: 1) kontrola produktów w rozumieniu ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów w zakresie spełniania ogólnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa;

1. 2) kontrola substancji chemicznych, ich mieszanin, wyrobów i detergentów przeznaczonych dla konsumentów w zakresie określonym w przepisach o substancjach chemicznych i preparatach chemicznych z dnia 11 stycznia 2001 r.;
2. 3) kontrola produktów znajdujących się w obrocie handlowym lub przeznaczonych do wprowadzenia do takiego obrotu, z zastrzeżeniem ust. 2, w tym w zakresie oznakowania i zafałszowań oraz kontrola usług.

W ocenie strony, w przedmiotowej sprawie, produkty i substancje chemiczne mają odrębne uregulowania i nie podlegają w rozpatrywanym przez organ administracji zakresie pod ustawę o PIS, która w przedmiotowym zakresie zawiera wyłącznie normy lex generalis.

Zabezpieczone w toku sprawy substancje chemiczne regulowane są: 1) ustawą z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów;

2) rozporządzeniem (WE) numer 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/E WG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE;

3) ustawą z dnia 11 stycznia 2001 r. – o substancjach i preparatach chemicznych (Dz.U. Nr 11, poz. 84), a nie jak błędnie wskazuje Główny Inspektor Sanitarny w Warszawie ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. – o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. Nr 179, poz. 1485) znowelizowaną ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. – o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Zgodnie z brzmieniem art. 33 pkt. 3 lit. b/, d/ ustawy o substancjach chemicznych i preparatach chemicznych z dnia 11 stycznia 2001 r. nadzór nad przestrzeganiem przepisów przedmiotowej ustawy oraz przepisów rozporządzenia (WE) numer 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących oznakowania i opakowań substancji niebezpiecznych sprawuje wyłącznie Inspekcja Handlowa. Jedynie ten organ, w rozumieniu art. 18 ust. 1 oraz art. 18a ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej jest kompetentny wydać decyzję, na mocy której ograniczy lub zakaże wprowadzanie do obrotu produktów, jeżeli jest to konieczne ze względu na bezpieczeństwo lub interes konsumentów albo interes gospodarczy państwa.

Ponadto, ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów, w art. 8 ust. 1 zawiera delegację dla Rady Ministrów do określenia dodatkowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i znakowania produktów, które stwarzają zagrożenie dla konsumentów przez to, że ich wygląd wskazuje na inne niż rzeczywiste przeznaczenie. W tym celu Rada Ministrów wydaje stosowne rozporządzenie, nad którego stosowaniem, w rozumieniu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów, nadzór sprawuje Inspekcja Handlowa. Inspektor Handlowy na podstawie powołanego przepisu, w razie stwierdzenia, że produkt nie jest oznakowany zgodnie z wymaganiami albo może stwarzać zagrożenie, jest kompetentny wydać decyzję o podobnych skutkach do zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. Również i w tej sytuacji właściwym rzeczowo do wydania decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 oraz art. 18a ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej jest wyłącznie Inspekcja Handlowa.

Skarżący wskazał także, że opinia Instytutu Medycyny i Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie z 5 stycznia 2011 r. jest de facto sprawozdaniem z badań produktu na zawartość środków odurzających i psychotropowych, z treści którego dowiadujemy się jedynie, iż "interpretacja wyników badań w przygotowaniu" ewentualnie w zależności od badanego środka, że "badany środek nie zawiera środków odurzających i psychotropowych". W załączeniu przedstawiono raporty chromatograficzne, z których nie wynikają zarówno dla skarżącego jak i Głównego Inspektora Sanitarnego żadne merytoryczne dane. Zdaniem skarżącego, organ administracji nie potwierdził przedmiotową opinią niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi konkretnych substancji znajdujących się w zabezpieczonych próbkach produktów, do czego zobligowany był na podstawie wyroku z dnia 25 października 2012 r. Opinia Narodowego Instytutu Leków w Warszawie również nie zawiera przeprowadzonych przez tą Instytucję badań laboratoryjnych w zakresie wskazanym w wyroku uchylającym decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., a wyłącznie informacje internetowe.

W zabezpieczonych w przedmiotowej sprawie produktach nie znaleziono narkotyków, w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, a rzekome działania niepożądane dla zdrowia i życia ludzkiego nie zostały ustalone na podstawie badań laboratoryjnych.

W ocenie skarżącego, informacje na temat niepożądanych działań, czy niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia pochodzą nie z badań laboratoryjnych, a informacji zamieszczonych głównie w serwisie Wikipedia, czasopiśmie SuperExpress, literaturze zagranicznych autorów, w których również nie przedstawiono badań. Strona wskazała, że jej pełnomocnik dotarł do większości pozycji i po ich lekturze możliwym jest stwierdzenie, iż nie mają one charakteru naukowego, a jedynie "luźnych informacji", jak przykładowo często wskazywana książka A. Shulgin, A. Shulgin "Phenethylamines I have known and loved. A chemical love story" w wolnym tłumaczeniu Fenetylaminy, które poznałem i pokochałem: Chemiczna historia miłości.

Odnosząc się do opinii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Głównej Policji w Warszawie, strona podniosła, że również zawarte w niej twierdzenia nie są poparte badaniami laboratoryjnymi. Z obserwacji treści opinii wynika, iż podawana przez biegłego literatura często nie zawiera numerów stron, co poddaje w wątpliwość fakt lektury przez biegłego sporządzającego opinię przedmiotowych pozycji, natomiast ukazane w opinii treści często odpowiadają treści zawartej w serwisie Wikipedia łączne z zawartymi tam błędami interpunkcyjnymi, bądź powieleniem treści zawartej w Raporcie Narodowego Centrum Leków w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podał, że w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 772/12, którym organ i Sąd jest związany stosownie do art. 153 p.p.s.a., WSA w Warszawie podzielił argumenty organu dotyczące zasadności i legalności wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r., tj. możliwość zastosowania podstawy prawnej z art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a u.p.i.s. Nie stwierdził w tym zakresie rażącego naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego względu Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie jest władny dokonać odmiennej oceny prawnej, tym bardziej, że podziela stanowisko zaprezentowane we wcześniejszym wyroku.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych państwowy inspektor sanitarny, nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Stosownie zaś do art. 31a ust. 1 u.p.i.s. Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji.

W okolicznościach niniejszej sprawy, GIS mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. GIS musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m.in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 u.p.i.s.), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Z dyspozycji przepisu art. 27 u.p.i.s., wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne jest powoływanie się na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a u.p.i.s.) wynika z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Wynika ona także z ratio legis powołanego art. 27 u.p.i.s., którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Zdaniem Sądu trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności.

Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa.

Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować również przepis art. 31a u.p.i.s. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w ww. art. 31a u.p.i.s.

Z tego względu bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż organem właściwym do wydania przedmiotowych decyzji winien być właściwy miejscowo Wojewódzki Inspektor Handlowy. Kwestia właściwości organu inspekcji sanitarnej, została jednoznacznie przesądzona w wyroku z dnia 25 października 2012 r.

Również i zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.p.i.s., poprzez wydanie decyzji administracyjnej, na mocy której wycofane zostały z obrotu na terenie całego kraju wyroby o nazwie "[...]" określone jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nie dokonując wcześniej ustalenia, czy produkty oferowane w sprzedaży przez skarżącego powodowały powstanie stanu zagrożenia życia i zdrowia, nie mógł odnieść, z wyżej wymienionych względów, zamierzonego skutku. Głównego Inspektora Sanitarnego do natychmiastowych działań uprawniała dyspozycja art. 27 ust. 2 u.p.i.s., z której wynikał obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. Natychmiastowa wykonalność wynikała z ratio legis powołanego przepisu, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń.

Prowadzenie w takim przypadku przez organy długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Dopiero więc po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. rzeczą organu, było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego konkretnych substancji znajdujących się w tych produktach. Koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie.

Na powyższe wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 października 2012 r., uchylającym wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., jedynie z powodu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., tj. z uwagi, że organ sanitarny, nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego i nie ocenił zebranych w sprawie dowodów.

W ocenie Sądu ponownie rozpatrując sprawę, zakończoną decyzją z dnia [...] września 2014 r., Główny Inspektor Sanitarny zastosował się do wytycznych wskazanych w ww. wyroku z dnia 25 października 2012 r. Obowiązek zawarty w art. 7 k.p.a., a polegający na podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, Sąd uznał za zrealizowany. Organ dopełnił również obowiązku przewidzianego w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności, w zakresie ustalenia stanu faktycznego, tj. analiza wpływu substancji, w zabezpieczonych produktach, na życie i zdrowie ludzkie, zostały w sposób należyty wyjaśnione, na podstawie opinii Instytutu Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie, Narodowego Instytutu Leków w Warszawie oraz Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Głównej Policji w Warszawie. Z powyższych ustaleń bezspornie wynika, że w składzie zabezpieczonych produktów znajdują się substancje wymienione w wykazie środków odurzających, stanowiącym załącznik do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

Szczególne znaczenie ma opinia sporządzona przez Centralne Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Głównej Policji w Warszawie (z dnia 7 grudnia 2013 r.), która zawiera wyniki badań, ze wskazaniem zastosowanej metody, zabezpieczonych produktów oraz mechanizmy działania stwierdzonych zakazanych substancji na organizm ludzki. Powołano się w niej na odpowiednią literaturę fachową i nie tylko. Trudno jest zarzucić, aby opinie będące podstawą ustalenia stanu faktycznego, były opracowane w sposób niewłaściwy, nierzetelny, mając na uwadze, że zostały sporządzone przez wyspecjalizowane instytucje, zatrudniające wykwalifikowaną kadrę pracowników.

Wprawdzie to organ zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić. Nie stało więc nic na przeszkodzie, aby skarżący przedstawił własny dowód z opinii biegłego, na potwierdzenie własnego stanu faktycznego sprawy, tj. że zabezpieczone produkty nie zawierają w swoim składzie substancji zakazanych oraz że te substancje nie mają żadnego wpływu na życie i zdrowie ludzi.

W odniesieniu do wniosku strony skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań biegłego podinsp. mgr A. D. oraz E. P., Sąd wskazał, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków. Zgodnie z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji poddaje się kontroli sądowej, pozwala na stwierdzenie, czym kierował się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Ponadto, Główny Inspektor Sanitarny wypełnił dyspozycję z art. 153 p.p.s.a., tj. zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 772/12, w którym jednoznacznie przesądzono zastosowanie przez organ właściwej podstawy prawnej decyzji.

Z wymienionych wyżej względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

J. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych,

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,:

art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez stwierdzenie, iż Sąd meriti rozpoznający sprawę po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji i wydaniu przez organ administracyjny ponownie decyzji administracyjnej nie może stwierdzić nieważności drugo wydanej decyzji, pomimo nawet istnienia podstaw, bowiem związany jest brzmieniem art. 153 p.p.s.a.;

poprzez brak dokonania przez Sąd meriti oceny wydanych w sprawie opinii biegłych: 1) Instytutu Medycyny i Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie, 2) Narodowego Instytutu Leków w Warszawie oraz 3) Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Głównej Policji w Warszawie i uznanie ich za organem administracji za logiczne, wewnętrznie spójne oraz merytoryczne, pomimo braku rozważań Sądu meriti w tym przedmiocie;

art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd meriti, iż to na Skarżącym spoczywa obowiązek sporządzenia opinii biegłego w przedmiocie określenia wpływu szkodliwości zabezpieczonych substancji na zdrowie i życie ludzi, podczas gdy to wyłącznie organ administracyjny, zgodnie z zasadą art. 84 § 1 k.p.a. jest uprawniony i powołuje biegłego, który sporządza opinię, a nadto to wyłącznie na organie administracji ciąży obowiązek wykazania szkodliwości substancji na zdrowie i życie ludzi, albowiem to organ stwierdził takie zagrożenie nie mając ku temu podstaw;

art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. i poprzedzającej decyzji z dnia [...] października 2010 r., które zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, albowiem wyłącznie właściwym organem do wydania przedmiotowych decyzji jest właściwy miejscowo Wojewódzki Inspektor Handlowy;

art. 153 p.p.s.a. poprzez nie wypełnienie zaleceń i wskazań z uprzednio wydanego w sprawie wyroku uchylającego decyzję administracyjną Sądu z dnia 25 października 2012 r. (VII SA/Wa 772/12) w przedmiocie przeprowadzenia szczegółowych badań laboratoryjnych zabezpieczonych próbek środków chemicznych i ustalenie czy określone zabezpieczone produkty zawierają substancje szkodliwe czy nie oraz jaki wywierają wpływ na zdrowie i życie człowieka, ilości środka jaką należy spożyć jednorazowo, aby wystąpiły niepożądane działania mające wpływ na zdrowie i życie ludzi oraz stężenie ewentualnie znalezionej przez organ substancji w jednym produkcie, która powodowałaby odurzenie człowieka;

art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz wyroku na sporządzonych opiniach biegłych Instytutu Medycyny i Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie, Narodowego Instytutu Leków w Warszawie oraz Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Głównej Policji w Warszawie, poprzez uznanie ich za rzetelne, profesjonalne, spójne, wewnętrznie logiczne, stanowiące cenne źródło ocen merytorycznych w zakresie wystąpienia przesłanek określonych w art. 27 ustawy o Państwowej inspekcji Sanitarnej, podczas gdy jedynie opinia Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Głównej Policji w Warszawie zawiera jakikolwiek walor merytoryczności.

Nadto rzekome opinie nie zawierają informacji o badaniach laboratoryjnych, do których zobligowany był organ administracji a wyłącznie połączone niepotwierdzone informacje z prywatnych stron internetowych, serwisu Wikipedia, a także jak się okazało czasopisma SuperExpress;

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności bez przeprowadzenia badań laboratoryjnych, o których mowa w wytycznych i zaleceniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 25 października 2012 r.;

art. 27 ust. 2 w zw. z art. 3la ust. 1 ustawy o PIS poprzez wydanie decyzji administracyjnej, na mocy której wycofane zostały z obrotu na terenie całego kraju wyroby o nazwie "[...]" określone jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nie dokonując wcześniej ustalenia, czy produkty oferowane w sprzedaży przez Skarżącego powodowały powstanie stanu zagrożenia życia i zdrowia, pomijając przy tym, że oferowane przez skarżącego w sprzedaży produkty nie były przeznaczone do konsumpcji przez ludzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Całkowicie niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 153 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającego na tym, iż Sąd Wojewódzki nie stwierdził nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r. i [...] października 2010 r., jako wydanych przez niewłaściwy organ administracji publicznej.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd Wojewódzki, kierując się treścią art. 153 p.p.s.a. prawidłowo przyjął, że w poprzednim wyroku z 25 października 2012 r., VII SA/Wa 772/12, wyrażona została wiążąca ocena co do zasadności i legalności wydania decyzji z [...] października 2010 r. przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a u.p.i.s. Wobec wyczerpującej argumentacji przedstawionej w obu wyrokach nie ma potrzeby jej powtarzania. Zaznaczyć jedynie należy, że już w pierwszym wyroku Sąd Wojewódzki zweryfikował podstawę materialnoprawną decyzji oraz właściwość organu przesądzając, że w stanie faktycznym sprawy w kompetencji Głównego Inspektora Sanitarnego było podjęcie orzeczenia o wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz nakazaniu zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu przedmiotowymi wyrobami.

Trafnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wobec stwierdzenia wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych w przypadkach zatruć tzw. dopalaczami i wzrastającej liczbie osób hospitalizowanych po zażyciu tzw. dopalaczy ("produktów kolekcjonerskich") – organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obowiązane ustawowo do ochrony zdrowia publicznego (art. 1 pkt 6 u.p.i.s.), zobligowane były do podjęcia interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. Ratio legis regulacji zawartej w art. 27 u.p.i.s. jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zaproszeń. Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Główny Inspektor Sanitarny uprawniony był na podstawie art. 31a ust. 1 u.p.i.s. podjąć działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się w informacje o potencjalnym zagrożeniu dla zdrowia i życia obywateli.

Z tych względów za niezasadne należało uznać stanowisko strony skarżącej, że organem właściwym w sprawie był Wojewódzki Inspektor Handlowy. Tym samym chybiony był zarzut co do konieczności stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym miejscu wskazać trzeba, że według oceny Sądu Wojewódzkiego zawartej w wyroku z 25 października 2012 r. skoro konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, obejmujących swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należało stwierdzić, iż Główny Inspektor Sanitarny w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a u.p.i.s. Z dalszego wywodu Sądu wynika, że jako wadliwą uznał wyłącznie decyzję z [...] stycznia 2012 r., z tej tylko przyczyny, iż organ, rozpoznając sprawę ponownie nie przeprowadził właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego konkretnych substancji znajdujących się produktach zabezpieczonych w sklepach skarżącego.

Ponadto Sąd wskazał na uchybienie w procedurze związane z brakiem analizy protokołu badań sporządzonego w lutym 2011 r. przez Instytut Medycyny Wsi, a znajdującego się w aktach sprawy. W rezultacie, stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Niewątpliwie stwierdzone uchybienia proceduralne zdeterminowały zakres postępowania wyjaśniającego, koniecznego do przeprowadzenia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zgodzić się należało z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, że Generalny Inspektor Sanitarny, wywiązując się ze wskazań wiążących go na mocy art. 153 p.p.s.a., zebrał materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia charakteru substancji zawartych w zabezpieczonych produktach i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Opinia Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Głównej Policji w Warszawie zawiera wyniki badań poszczególnych produktów, z podaniem ich nazwy, zastosowanej metody badań laboratoryjnych oraz opisem substancji w nich zawartych. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu również w raporcie sporządzonym przez Instytut Medycyny Wsi (Katedra Chemii KUL) zawarte są szczegółowe wyniki badań, z tym że zawarto je w aneksach, w których podano nazwy substancji psychoaktywnych stwierdzonych lub nie stwierdzonych w poszczególnych próbkach zabezpieczonych produktów, z informacją, czy zaliczane są do wykazu środków odurzających i psychotropowych lub innych środków psychoaktywnych.

Organ w zaskarżonej decyzji, opierając się na uzyskanych opiniach zawarł analizę produktów zajętych w sklepach skarżącego, potwierdzającą zawartość składników wymienionych w wykazie substancji psychotropowych – stanowiących załącznik nr 2 do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii bądź w wykazie środków odurzających – stanowiących załącznik nr 1 wyżej wymienionej ustawy oraz substancji psychoaktywnych z grupy stymulantów. Ustalając wpływ wymienionych substancji na życie i zdrowie ludzi podano ich aktywność farmakologiczną, działania uboczne i działania niepożądane.

Nietrafny jest zarzut, że według wytycznych zawartych w pierwszym wyroku, w opiniach sporządzonych na zlecenie organu powinny być zawarte informacje co do "ilości środka, jaką należy spożyć jednorazowo, aby wystąpiły niepożądane działania mające wpływ na zdrowie i życiu ludzi oraz stężenie ewentualnie znalezionej przez organ substancji w jednym produkcie, która powodowałaby odurzenia człowieka". Z uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 772/12 nie wynikają takie wytyczne, a wskazane przez stronę informacje nie dotyczą okoliczności, które byłyby istotne dla rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s., w świetle którego wyjaśnieniu podlegało to, czy zabezpieczone produkty to " wyroby mogące mieć wpływ na zdrowie ludzi" i czy ich sprzedaż w celu spożycia stwarzała dla konsumentów bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Z analizy akt wynika, że opinie sporządzone zostały przez wyspecjalizowane instytucje zatrudniające wykwalifikowaną kadrę, która kompetentnie i rzetelnie zrealizowała badania, wykorzystując właściwie posiadaną wiedzą specjalistyczną.

Niewątpliwie informacje i analizy zawarte w zebranej dokumentacji potwierdziły, że produkty zabezpieczone w sklepach skarżącego i przeznaczone do sprzedaży stwarzały w razie ich spożycia zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego, co warunkowało zastosowanie środków z art. 27 ust. 2 u.p.i.s. Dodać należy, że całokształt okoliczności ustalonych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej i przedstawionych w obu decyzjach wykazał, że zabezpieczone produkty przeznaczone do sprzedaży, jakkolwiek zaopatrzone informacją o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie.

Jednocześnie Główny Inspektor Sanitarny trafnie przyjął, że przedmiotowe produkty zawierające substancje psychoaktywne tzw. dopalacze stanowią "środki zastępcze" w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, w brzmieniu obowiązującym od 27 listopada 2010 r., a ich wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest zakazane na mocy art. 44b wymienionej ustawy. Powyższego wnioskowania Głównego Inspektora Sanitarnego nie mogły podważyć twierdzenia strony skarżącej kwestionujące okoliczność, że oferowane przez niego w sprzedaży produkty nie były przeznaczone do konsumpcji przez ludzi.

Organ, opierając się na materiale dowodowym, faktach notoryjnych (art. 77 § 4), zasadach doświadczenia życiowego oraz logicznej analizie – wykazał w sposób ewidentny, że produkty sprzedawane w sklepach skarżącego jako "artykuły kolekcjonerskie" były tzw. dopalaczami nabywanymi w celu ich spożycia, co stanowiło stan realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia konsumentów tych środków. Generalny Inspektor Sanitarny oparł ocenę w zakresie negatywnych skutków dla życia i zdrowia ludzkiego tzw. dopalaczy nie tylko na opiniach zebranych w sprawie, ale też na informacji Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii oraz Ministra Zdrowia z [...] października 2010 r. o odnotowanych interwencjach medycznych i hospitalizacji z powodu zatruć związanych z zażywaniem tych środków. Nie można też pominąć informacji medialnych w tym przedmiocie, co sprawiło, że przypadki zatruć zagrażających życiu i zdrowiu z powodu zażycia dopalaczy stały się faktami powszechnie znanymi.

Z tych przyczyn należało uznać, że organ wykazał w zaskarżonej decyzji istnienie przesłanek do zastosowania wobec skarżącego sankcji w celu zapobieżenia zagrożeniom wynikającym z zażywania środków zwanych potocznie "dopalaczami". W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, że szczególne niebezpieczeństwo używania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwane efekty, a dawką śmiertelną, przy czym ich konsumentami są zwykle osoby młode. W takim stanie sprawy wyniki postępowania dowodowego pozwalały na dokonanie ustaleń niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto mylnie autor skargi kasacyjnej przypisał Sądowi Wojewódzkiemu stwierdzenie, iż to na skarżącym spoczywał obowiązek przedstawienia opinii biegłego w przedmiocie określenia wpływu szkodliwości zabezpieczonych produktów na zdrowie i życie ludzi.

Z wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku wynika w sposób oczywisty, że chociaż to organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne miał obowiązek zebrać w sposób w wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie, to jednak skarżący nie był pozbawiony inicjatywy dowodowej i mógł przedstawić dowód z opinii biegłego w celu wykazania słuszności swojego stanowiska.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.