Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 253/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. O. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji o wydaleniu A. O. (dalej jako skarżący) z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względów określonych w art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity Dz. U. z 2011r., Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.) i określenie czasu trwania zakazu wjazdu na terytorium państw obszaru Schengen na okres zgodny z art. 99b ustawy o cudzoziemcach.
W toku ww. postępowania, w odpowiedzi na wniosek cudzoziemca Wojewoda Małopolski postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...] odmówił mu przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "TAJNE".
W zażaleniu na ww. postanowienie skarżący podniósł, że uniemożliwienie mu (ewentualnie przez "specjalnego prawnika" posiadającego upoważnienie umożliwiające dostęp) zapoznania się z aktami sprawy może prowadzić do naruszenia ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, 8 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r. (Dz. U. z 1993r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm). Powołał się sytuację rodzinną oraz na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie ingerencji w prawo do życia rodzinnego i prywatnego (art. 8 Konwencji), która polegała na wydaleniu jednostki ze względu na powodowane przez nią zagrożenia dla bezpieczeństwa państwowego. Podniósł, że przez brak pełnego dostępu do akt nie mógł przedstawić swojego stanowiska i podjąć próby merytorycznej weryfikacji faktycznych podstaw do deportacji a więc zakwestionować ustaleń dokonanych przez odpowiednie władze publiczne. Powołał się ponadto na prawa zagwarantowane w art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w tym prawo przedstawienia argumentów przeciwko wydaleniu.
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Szef Urzędu ds. Cudzoziemców działając na podstawie art. 74 i art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182 poz. 1228) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmawiające obywatelowi Republiki A. A. O., ur. [...]przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "tajne".
W uzasadnieniu organ powołał się na art. 2 pkt 2 i 3, art. 4 ust. 1, 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 73 i 74 § 1 K.p.a..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie II instancji skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 10 K.p.a. w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne na podstawie art. 74 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy materiały opatrzone klauzulą "tajne" stanowią całość relewantnego materiału dowodowego w postępowaniu w sprawie wydalenia, w związku z czym skarżący nie wie i nie może nawet przypuszczać, z jakich względów zostało wobec niego wszczęte postępowanie w przedmiocie wydalenia z Polski, podczas gdy powinno mu się zapewnić czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a nadanie klauzuli tajności całości materiałów dowodowych budzi poważne zastrzeżenia;
- 2) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r., do argumentów przedstawionych w zażaleniu skarżącego na postanowienie organu I instancji dotyczących orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Trybunału Sprawiedliwości, nieodniesienie się do problemu zasadności nadania klauzuli tajności całości dokumentacji oraz niewyjaśnienie jakie dokumenty znajdują się w aktach sprawy i z jakiego konkretnie powodu zostały one objęte klauzulą tajności.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu ds. Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 253/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego jak również nie naruszono też przepisów procedury administracyjnej.
Sąd zauważył, że przedmiotem kontroli było wydane w toku postępowania wpadkowe postanowienie w przedmiocie dostępu do części akt sprawy a nie decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie wydalenia skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd nie badał zatem przesłanek, w oparciu o które skarżący został wydalony z kraju i nie badał też zasadności decyzji w tym zakresie a w konsekwencji znaczenia stosunków rodzinnych, na które powoływał się skarżący.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz.1228 zwanej dalej ustawą) informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że:
- 1) uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej;
- 2) pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi;
- 3) zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
- 4) utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione;
- 5) w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości;
- 6) przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.
Informacje te muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Jednocześnie według art. 8 ustawy informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępnione tylko osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Chodzi tu wyłącznie o osoby dające rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nie pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Rękojmią zachowania tajemnicy jest zdolność osoby do spełnienia ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzona w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego (art. 4 ust. 1 ustawy).
Sąd podkreślił, że co do zasady, w toku postępowania administracyjnego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może też żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 1 i 2 K.p.a.). Zasady wyrażonej w art. 73 K.p.a. nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1 K.p.a.). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 K.p.a.).
Uwzględniając fakt, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia są informacje niejawne, którym nadano klauzulę "tajne" w oparciu o art. 74 § 1 K.p.a. i przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych organ był zobligowany do wyłączenia ich jawności w stosunku do skarżącego. Przywołane wyżej przepisy formułują bezwzględny zakaz udostępniania stronie postępowania dokumentów niejawnych z klauzulą "tajne". Prawidłowo przy tym organ ocenił, że kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji normy zawartej w art. 74 K.p.a. (tj. "przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne"...) obligowało go do wydania zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie rzeczy organ słusznie uznał, że wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (przy uwzględnieniu słusznego interesu strony) - doznaje istotnego ograniczenia. Zasada ta ma bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do postanowień opartych na zasadzie uznania administracyjnego natomiast w kontrolowanym postępowaniu organ rozpatrujący sprawę skarżącego był zobowiązany do odmowy udostępnienia mu dokumentów, którym została nadana klauzula "tajne".
Prawidłowo też w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP organ ocenił wyższość interesu publicznego związanego z bezpieczeństwem państwa nad partykularnym interesem jednostki. (por. postanowienie TK z dnia 13 czerwca 1994rS. 1/94, OTK 1994/1/28). Również prawidłowo organ przywołał orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazujące na to, że ograniczenie dostępu strony do akt objętych ochroną tajemnicy państwowej, jakkolwiek stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu i potencjalne zagrożenie dla zasad rzetelnej procedury, to jednak znajduje podstawę prawną w przepisach ustawy (art. 74 § 1 K.p.a.) a ponadto ma charakter wyjątkowy, bowiem związane jest z ochroną wartości nadrzędnej – tj. interesu Rzeczypospolitej Polskiej." (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2293/10; wyrok z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawach II OSK 655/05 i II OSK 656/05). W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie sposób zarzucić, że zaskarżone postanowienie narusza art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.
Uzasadnienie ww. postanowienia zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak się wskazuje w orzecznictwie, zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ II instancji ma obowiązek po raz drugi w całości rozpoznać sprawę merytorycznie a zarzuty odwołania mają charakter pomocniczy. W przedmiotowej sprawie nie jest zatem istotną wadą zaskarżonego postępowania okoliczność, że organ nie odniósł się szczegółowo do przywołanego w odwołaniu orzecznictwa skoro jednocześnie wypełnił wymogi ustawowe stawiane uzasadnieniu.
Odnośnie do przytoczonego w skardze stanowiska wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1047/10, w którym wskazano na dopuszczalność sądowej kontroli materialnych przesłanek utajnienia informacji w ramach spraw, których przedmiotem są akty (decyzje) będące następstwem przyznania klauzuli tajności, Sąd podzielił ww. pogląd jak i argumentację skarżącego. Sąd stwierdził, że w toku postępowania zbadał nie tylko okoliczność, czy dokumentom zastrzeżonym dla skarżącego nadano klauzulę tajności ale też zapoznał się z ww. dokumentami i kwestie warunkujące nadanie klauzuli tajności przedmiotowym dokumentom nie budzą wątpliwości ani zastrzeżeń Sądu.
W kwestii podnoszonego przez skarżącego naruszenia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., (zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2) Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza postanowień tej Konwencji. W ocenie Sądu, w szczególności nie sposób podzielić zarzutu naruszenia prawa do rzetelnego procesu sądowego (art. 6), gdyż zarówno decyzja o wydaleniu jak i zaskarżone postanowienie podlegają kontroli sądowej. Prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 8), nie jest przedmiotem oceny w przedmiotowej sprawie, jako wyłącznie wpadkowej (proceduralnej). Zdaniem Sądu, jak się wydaje, w sprawie nie naruszono także wyrażonej w art. 13 Konwencji prawa do skutecznego środka odwoławczego, skoro przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu II instancji. W sprawie, w ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia Protokołu nr 7 do ww. Konwencji. W art. 1 ustanawia on gwarancje proceduralne dotyczące wydalania cudzoziemców i stanowi, że:
"1. Cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą i powinien mieć możliwość:
- a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu;
- b) wniesienia środków odwoławczych oraz
- c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ.
- 2. Cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego".
W sprawie, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości z jakiego powodu i na czyje żądanie wobec skarżącego została zastosowana procedura wydalenia z kraju. Zastosowanie znajduje tu zatem ust. 2 art. 1 Protokołu nr 7 do ww. Konwencji a więc wyjątek wskazujący na to, że określone w ust. 1 prawa skarżącego są ograniczone w sytuacji uznania zagrożenia bezpieczeństwa państwa.
Sąd stwierdził, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną lecz bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których orzeczenia zostały zaskarżone odpowiadają prawu. Tak dokonana kontrola nie dała zaś podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z porządku prawnego.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł A. O. podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. art. 1 ust. 2 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 22 listopada 1984 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 42, poz. 364, dalej: Protokół nr 7) w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne zastosowanie powołanego przepisu Protokołu nr 7 i oddalenie na tej podstawie skargi na postanowienie o odmowie skarżącemu wglądu do akt postępowania o wydalenie z terytorium RP, pomimo iż został on wydalony przed wydaniem wyroku przez WSA w Warszawie, co spowodowało bezpodstawne oddalenie skargi i pozbawienie skarżącego jego praw proceduralnych zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 pomimo, iż po dacie swojego wydalenia powinien mieć możliwość z ich skorzystania;
- 2. art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji w zw. z art. 12a § 2 P.p.s.a., art. 106 § 1 P.p.s.a. i 141 § 4 P.p.s.a poprzez niezapewnienie skarżącemu ani jego pełnomocnikowi gwarancji proceduralnych w postępowaniu przed WSA w Warszawie, pomimo że po dacie wydalenia skarżącego powinny one zostać zapewnione, co spowodowało, że trakcie postępowania skarżący ani jego pełnomocnik nie mogli zapoznać się z istotnym materiałem dowodowym sprawy i podważać ustaleń dokonanych przez organ administracji, w następstwie czego doszło do oddalenia skargi przez WSA w Warszawie, jak i uniemożliwiło sporządzenie skargi kasacyjnej odnoszącej się do tych podstaw.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że niejawne akta postępowania (do których wglądu w niniejszej odmówił mu organ administracji) zawierają istotny materiał sprawy o wydalenie go z terytorium RP. Są to informacje dotyczące podstaw uznania go za osobę zagrażającą bezpieczeństwu państwa i ich znajomość ma podstawowe znaczenie dla możliwości działania w sprawie o jego wydalenie z terytorium RP. Ponadto sprawa dostępu do akt postępowania o wydalenie jest częścią szeroko rozumianej sprawy o wydalenie i nie można jej traktować, jako całkowicie osobnej sprawy. Nawet jeśli przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii jedynie proceduralnej, to tych właśnie kwestii dotyczą gwarancje zawarte w art. 1 Protokołu nr 7 - przepisie na którym oparte są zarzuty niniejszej skargi. Gwarancje te powinny zostać zapewnione skarżącemu na każdym etapie postępowania w sprawie o wydalenia, a także w postępowaniu dotyczącym wglądu do akt postępowania o wydalenie - jako postępowaniu w ostateczności mającemu wpływ na wydanie (lub późniejsze uchylenie) decyzji o wydaleniu.
Nie budzi wątpliwości, że okoliczność wglądu w akta sprawy (będąca przedmiotem niniejszej sprawy) jest objęta gwarancjami proceduralnymi zawartymi w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7. Znajomość akt sprawy oznacza możliwość zaznajomienia się z powodami, dla których został złożony wniosek o wydalenie oraz dowodami i ustaleniami faktycznym, i na podstawie których wydano decyzję o wydaleniu. Oznacza to, że dopiero znając akta sprawy można w sposób skuteczny przedstawić racje przeciwko wydaleniu (pkt a) omawianego przepisu), jak również w sposób skuteczny składać środki odwoławcze od decyzji o wydaleniu (pkt b) omawianego przepisu). Znajomość akt postępowania o wydalenie gwarantuje także prawo do skutecznej reprezentacji w ramach postępowania o wydalenie (pkt c) omawianego przepisu). Brak znajomości istotnych akt postępowania powoduje, iż prawa gwarantowane przez art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 są iluzoryczne.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, iż zastosowanie w sprawie znajduje art. 1 ust. 2 Protokołu nr 7 wskazujący, że prawa skarżącego są ograniczone w sytuacji uznania go za stanowiącego zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i wobec powyższego oddalił skargę. Zgodnie z tym przepisem, cudzoziemiec może zostać wydalony bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1 art. 1 Protokołu nr 7, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego. Jednak cudzoziemiec wydalony na podstawie art. 1 ust. 2 Protokołu nr 7 po tym, jak zostanie wydalony jest uprawniony do powoływania się na gwarancje przewidziane w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 (Raport wyjaśniający do Protokołu nr 7, pkt 15).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy zatem stwierdzić, że nawet pomimo dokonanej przez Sąd oceny niejawnego materiału dowodowego i uznania, że kwesta nadania temu materiałowi klauzuli tajności nie budzi jego zastrzeżeń, to jednak jego stwierdzenie o zastosowaniu art. 1 ust. 2 Protokołu nr 7 jest bezpodstawne. Wynika to z faktu, iż w przedmiotowej sprawie wyrok został wydany już po wydaleniu skarżącego z terytorium RP. Co prawda Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), to jednak ma on także obowiązek uwzględnienia zdarzeń, które zaszły w toku postępowania sądowoadministracyjnego przed dniem orzekania dotyczących danej sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2013 r. I SA/Kr 1066/13).
Istotnym w sprawie faktem, który zaistniał przed dniem orzekania w niniejszej sprawie jest właśnie fakt wydalenia skarżącego z terytorium RP. A zatem Sąd powinien wziąć ten fakt pod uwagę i stwierdzić, że odpadła już możliwość zastosowania art. 1 ust. 2 Protokołu nr 7. Ponadto organy państwa, w tym także sądy mają obowiązek zapewnienia realizacji przepisów Konwencji w sposób skuteczny (wyrok ETPC z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie Lupsa przeciwko Rumunii, par. 60). Zatem wzgląd na konieczność skutecznego stosowania art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 powinien stanowić dla Sądu podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W świetle powyższych okoliczności, zarzucone naruszenie miało wpływ na treść wyroku w ten sposób, że WSA w Warszawie powinien uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi administracji nie zaś utrzymywać je w mocy.
Po wydaleniu z terytorium RP, wobec skarżącego nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 1 ust. 2 Protokołu nr 7. Ograniczenia te nie mogły też zostać zastosowane podczas późniejszego postępowania nie tylko przed organem administracji, ale także przed Sądem (przepisy Konwencji nie przewidują w tym zakresie żadnych wyjątków). W związku z czym, podczas postępowania przed WSA w Warszawie powinny zostać zapewnione skarżącemu i jego pełnomocnikowi gwarancje zawarte w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7. Gwarancje te znajdują odzwierciedlenie w zawartych w zarzucie przepisach P.p.s.a. Tymczasem podczas postępowania przed WSA w Warszawie pełnomocnik skarżącego nie mógł zapoznać się z niejawnymi aktami sprawy, a zawierającymi podstawę wydania zaskarżonego postanowienia.
Ponadto podczas rozprawy sędzia sprawozdawca nie przedstawił pełnego stanu sprawy (nie podał jakie były rzeczywiste przyczyny utajnienia akt postępowania). WSA w Warszawie nie zawarł w wyroku także prawidłowego jego wyjaśnienia. WSA w Warszawie stwierdził jedynie enigmatycznie iż "nie budzi wątpliwości z jakiego powodu i na czyje żądanie wobec skarżącego została zastosowana procedura wydalenia z kraju" nie wyjaśniając ani owego powodu ani nie stwierdzając jaki podmiot skierował żądanie wydalenia skarżącego. Poza tym dokonując oceny zasadności odmowy skarżącemu wglądu do akt sprawy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że kwestie warunkujące nadanie klauzuli tajności przedmiotowym dokumentom nie budzą wątpliwości ani zastrzeżeń Sądu.
Tymczasem skarżący i pełnomocnik powinni mieć zapewnioną możliwość pełnego wglądu do akt sprawy w trakcie postępowania przed WSA w Warszawie, a sędzia sprawozdawca powinien przedstawić stan sprawy podając także powody dla których organ administracji odmówił skarżącemu wglądu do niejawnych akt sprawy. Także wyrok Sądu powinien zawierać pełne wyjaśnienie tj. stwierdzenie, dlaczego nie budzą wątpliwości WSA w Warszawie kwestie warunkujące nadanie klauzuli tajności dokumentom stanowiącym podstawę odmowy wglądu w akta sprawy.
W takiej sytuacji ani skarżący ani jego pełnomocnik nie mogli w postępowaniu przed Sądem skorzystać ze swoich praw proceduralnych zawartych w powołanym przepisie Protokołu nr 7, a przede wszystkim nie mogli podejmować skutecznych czynności w ramach postępowania przed WSA w Warszawie (podważania przyjętych przez organ przyczyn, dla których odmówiono skarżącemu wglądu w akta sprawy). Spowodowało to, że utrzymane zostało w mocy postanowienie uniemożliwiające skarżącemu skorzystanie, w ramach postępowania o wydalenie, z gwarancji proceduralnych zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7. Także sformułowanie wyroku spowodowało, że skarżący ani jego pełnomocnik nie mieli możliwości zapoznania się z jego rzeczywistymi podstawami i nie mieli możliwości jego skutecznego zaskarżenia tj. odniesienia się w niniejszej skardze do podstaw odmowy wglądu skarżącemu do akt postępowania w sprawie o wydalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku oraz postanowień wydanych przez organy administracji ma prawidłowość zastosowania art. 73 § 1 K.p.a. oraz art. 74 § 1 K.p.a.
Art. 73 § 1 K.p.a. stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z kolei z art. 74 § 1 K.p.a. wynika, że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy.
W przedmiotowej sprawie w aktach administracyjnych znajdowały się dokumenty zawierające informacje o klauzuli "tajne". Tym samym istniały podstawy do zastosowania wyjątku od zasady prawa wglądu w akta sprawy, o którym mowa w art. 74 § 1 K.p.a.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 22 listopada 1984 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 42, poz. 364).
Art. 1 ust. 1 ww. artykułu stanowi, że cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość:
- a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu;
- b) wniesienia środków odwoławczych oraz
- c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ.
Art. 1 ust. 2 ww. Protokołu stanowi z kolei, że cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego.
Wykładnia tego przepisu zaprezentowana w skardze kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niezasadna. Skarżący kasacyjnie twierdzi bowiem, że dopóki cudzoziemiec znajduje się w Polsce, to można ograniczyć mu praw wglądu do akt sprawy natomiast gdy znajdzie się poza granicami Polski, to ograniczenie to przestaje obowiązywać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wykładnia jest błędna, gdyż prowadzi do skutków, które są nie do zaakceptowania. Cudzoziemiec jest pozbawiany możliwości dostępu do określonych dowodów, gdyż zawierają one informacje, których ujawnienie mogłoby wywołać niekorzystne następstwa np. ujawnienie osoby będącej źródłem informacji i narażenie jej tym samym na niebezpieczeństwo. Możliwość wystąpienia niekorzystnych następstw ujawnienia dowodów objętych tajemnicą nie zależy zaś od tego, czy cudzoziemiec przebywa w Polsce czy poza jej granicami.
Prezentowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia prowadziłaby w istocie do obejścia konieczności utrzymania pewnych informacji w tajemnicy. Z samym faktem opuszczenia terytorium Polski przez cudzoziemca należałoby bowiem łączyć obowiązek ujawnienia wszystkich utajnionych informacji. Utajnienie określonych informacji przed stroną postępowania następuje ze względu na rodzaj tych informacji nie zaś ze względu na miejsce, w którym cudzoziemiec się znajduje.
W art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności mowa jest o cudzoziemcu przebywającym legalnie na terytorium państwa. Skoro na mocy art. 1 ust. 2 ww. Protokołu prawa cudzoziemca przebywającego legalnie na terenie Polski do zapoznania się z aktami sprawy mogą zostać ograniczone, to tym bardziej ograniczenia takie mogą być stosowane w stosunku do cudzoziemca, który opuścił już terytorium Polski. W sytuacji, gdy ograniczenia te mogą być stosowane w stosunku do osoby, która legalnie przebywa na terytorium Polski i co do której dopiero ma być wydane rozstrzygnięcie skutkujące opuszczeniem Polski, to nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że ograniczenia te nie mogą być stosowane do osoby, która już terytorium Polski opuściła.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.
Art. 106 §1 P.p.s.a. stanowi, że po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika zaś, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym jest, że w sprawozdaniu oraz w uzasadnieniu wyroku nie mogły zostać ujawnione dowody, którym nadano klauzulę tajności. Niewskazanie w sprawozdaniu oraz w uzasadnieniu wyroku informacji zawartych w części tajnej akt sprawy nie może być uznane za naruszenie prawa.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 12a § 2 P.p.s.a., który stanowi, że akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. W przepisie tym jak też i w innych przepisach P.p.s.a. nie ma zapisów wprowadzających zakazy zapoznania się z całością lub częścią materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Nie zmienia to jednak faktu, że oprócz przepisów P.p.s.a. Sąd ma obowiązek stosowania także przepisów innych ustaw funkcjonujących w porządku prawnym. Skoro w aktach sprawy znajdują się dokumenty, którym nadano klauzulę "tajne" w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 2010, poz. 1228 ze zm.), to Sąd ma obowiązek stosowania przepisów tej ustawy. Z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych wynika zaś, że informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępniane wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności.
Osobami uprawnionymi do zapoznania się z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, którym nadano klauzulę "tajne", nie był skarżący jak również jego pełnomocnik. Treść art. 12a § 2 P.p.s.a. nie świadczy o tym, że sąd administracyjny ma obowiązek udostępniania stronom postępowania także tej części akt postępowania, w których znajdują się dokumenty, którym nadano klauzulę "tajne".
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.