Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 149/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom (współwłaścicielom nieruchomości) doprowadzenie robót budowlanych polegających na wydzieleniu pomieszczenia łazienki wraz z przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 31 sierpnia 2015 r., przez wykonanie wentylacji pomieszczenia łazienki zgodnie z opracowaniem pn. "Ekspertyza techniczna w zakresie robót budowlanych polegających na wydzieleniu pomieszczenia łazienki wraz z przebudową instalacji wod-kan i elektrycznej w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]", stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji.
Organ I instancji ustalił, że ww. roboty budowlane powstały bez pozwolenia na budowę, zaś z przedstawionej przez inwestorów ekspertyzy technicznej wynika, że "w wygrodzonej części kabiny brak przewodów kominowych. Należy dla łazienki dobudować po zewnętrznej stronie budynku przewód wentylacyjny ocieplony". Wskazał, że określone w tym względzie wymogi (warunki techniczne) wynikają z §§ 77 ust. 1, 76 zd. 2, 147 ust. 2, i 148 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe wymogi organ stwierdził, że wykonanie robót budowlanych określonych w rozstrzygnięciu jest niezbędne dla doprowadzenia rozpatrywanej inwestycji do stanu zgodnego z warunkami wynikającymi z przytoczonych przepisów prawa. Nie znalazł natomiast podstaw do zakwestionowania prawidłowości wykonania pozostałego zakresu rozważanych robót.
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli pozostali współwłaściciele nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, a z uwagi na śmierć jednego z nich organ odwoławczy zawiesił postępowanie; zaś po ustaleniu następcy prawnego – podjął zawieszone postępowanie.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję w zakresie dotyczącym obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oraz uchylił – w zakresie ustalonego terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 29 kwietnia 2016 r.
Organ odwoławczy wskazał na dokumentację, z której wynika, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów Prawa budowlanego oraz warunków techniczno-budowlanych poza koniecznością wykonania kanału wentylacyjnego z wentylatorem wyciągowym o wym. 90 x 224 mm.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, art. 10 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 107 § 3 i 4 w zw. z art. 138 § 1, 2 i 4, art. 7 i art. 77 K.p.a., § 150 ust. 9 ww. rozporządzenia, § 153 ust. 6 ww. rozporządzenia, art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 K.c., art. 52 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, § 2 ust. 1, 2, 3a, § 184 ust. 1 ww. rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 149/16, oddalając skargę, wskazał na istotę postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Ponadto wyjaśnił, że w tej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 81c ust. 2 ww. ustawy celem uzyskania ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych samodzielnie robót budowlanych, a postanowienie w tym przedmiocie nie było kwestionowane przez strony postępowania. W ocenie Sądu, do rozstrzygnięcia w sprawie doszło po wyczerpującym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Nie było też podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przed Sądem Powszechnym postępowanie o zniesienie współwłasności.
Ponadto przepisy Prawa budowlanego nie wymagają od organu zapewnienia udziału osób trzecich w czynnościach kontrolnych w lokalu mieszkalnym. Do tego bowiem potrzebna jest zgodna właściciela lokalu. Sąd zaaprobował również stanowisko organu, że kwestia ewentualnego braku porozumienia między współwłaścicielami nieruchomości odnośnie wykonywania robót budowlanych należy do problematyki zarządu przedmiotem współwłasności, którą regulują przepisy art. 199 i następne K.c., a tym samym ma charakter sprawy cywilnej podlegającej rozpoznaniu przez sądy powszechne. Obowiązek badania przez organy nadzoru budowlanego, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynika zaś z art. 51 Prawa budowlanego. Skoro w przepisach art. 51 tej ustawy ustawodawca nie ustanowił obowiązku złożenia takiego oświadczenia, tak jak to uczynił w art. 48 ust. 3 pkt 2, czy art. 49b ust. 2 pkt 1, to organ nadzoru budowlanego również nie może na inwestora nałożyć takiego obowiązku, gdyż byłby on pozbawiony podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r., II OSK 1048/14).
Odnośnie oceny legalności nałożonego obowiązku Sąd wskazał na treść ekspertyz technicznych oraz oświadczenia uprawnionych projektantów. Wynika z nich, że wykonana łazienka spełnia przepisy prawa budowlanego po wykonaniu wentylacji zgodnie z przedstawioną ekspertyzą i zawartym w niej projektem. W pomieszczeniu łazienki brak jest ogrzewania gazowego uniemożliwiającego wykonanie wentylacji mechanicznej w myśl § 150 ust. 9 rozporządzenia. Z treści ekspertyzy oraz załączonych rysunków wynika, że piec funkcyjny na gaz znajduje się w kuchni, nie koliduje więc z możliwością zamontowania projektowanej wentylacji. Według załączonej dokumentacji technicznej, kanał wentylacyjny zamontowany w otworze okiennym z wentylatorem wyciągowym ma być na zewnątrz obłożony styropianem i wyprowadzony pod okapem budynku. Spełnia więc wymogi zaopatrzenia w izolację cieplną (§ 153 ust. 6 rozporządzenia). Brak jest zaś podstaw do stawiana warunków, aby usytuowanie dolnej krawędzi otworu wyrzutni z poziomym wylotem powietrza znajdowało się w odpowiedniej odległości od powierzchni dachu budynku (§ 152 ust. 7 rozporządzenia) w sytuacji, gdy z rysunku oraz treści ekspertyzy wynika, że kanał wentylacyjny wyprowadzony jest pod okapem.
W zakresie poszczególnych instalacji zostały przedstawione opinie i protokoły z badania ich prawidłowości wykonania i funkcjonowania. Wyniki kontroli są pozytywne, wskazują na sprawność badanych instalacji i możliwość ich bezpiecznego użytkowania. W szczególności oględziny poprawności wykonania instalacji elektrycznej w pomieszczeniu łazienki nie potwierdziły żadnych nieprawidłowości. Wykonane również zostały czynności sprawdzające skuteczność ochrony przeciwporażeniowej i przeprowadzono pomiary przy urządzeniach elektrycznych, które wykazały, że instalacja jest sprawna i kwalifikuje się do eksploatacji. Badania instalacji ogrzewczej, kanalizacyjnej i wodociągowej także zakończyły się wynikiem pozytywnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na braku dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności przez brak zbadania zgodności z prawem nakazanych ww. decyzją robót budowlanych inwestorom, tj. § 152 ust. 6 w zw. z § 152 ust. 9 ww. rozporządzenia, co w konsekwencji doprowadziło do usankcjonowania możliwości wykonania kanału wentylacyjnego wraz z wyrzutnią w odległości mniejszej niż 3 metry od okien znajdujących się na tej samej ścianie budynku, a także wywiewającej powietrze zawierające uciążliwe zapachy.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - § 152 ust. 6 ww. rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, ze w ustalonym stanie faktycznym (kanał wentylacyjny z wyrzutnią powietrza zlokalizowaną na ścianie budynku) odpowiada prawu, podczas gdy wyrzutnia kanału wentylacyjnego była usytuowana w odległości nie większej niż 1,5 m od krawędzi sąsiadujących z nią okien, jednocześnie odprowadzałaby powietrze, które zawierać będzie uciążliwe zapachy, zaś usytuowanie wyrzutni pod okapem budynku sprzyjałoby kumulowaniu się uciążliwych zapachów i dostawanie się ich przez okna do mieszkania skarżącego, w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżona przez skarżącego decyzja odpowiada prawu;
- - § 152 ust. 9 ww. rozporządzenia przez jego błędne niezastosowanie przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i w konsekwencji przyjęcie, wyrzutnia powietrza może zostać usytuowana na ścianie budynku, podczas gdy takie usytuowanie jest możliwe jedynie przy łącznym spełnieniu warunków opisanych w przytoczonym powyżej przepisie, tj. powietrze wywiewane nie zawiera uciążliwych zapachów oraz zanieczyszczeń szkodliwych dla zdrowia; przeciwległa ściana sąsiedniego budynku z oknami znajduje się w odległości co najmniej 10 m lub bez okien w odległości co najmniej 8 m; okna znajdujące się w tej samej ścianie są oddalone w poziomie od wyrzutni co najmniej 3 m, a poniżej lub powyżej wyrzutni – co najmniej 2 m; czerpnia powietrza, usytuowana w tej samej ścianie budynku, znajduje się poniżej lub na tym samym poziomie co wyrzutnia, w odległości co najmniej 1,5 m, co oznacza, że projektowana wyrzutnia powietrz nie spełnia dwóch z opisanych w przytoczonym przepisie wymagań (uciążliwe zapachy oraz niewystarczająca odległość od okna) w konsekwencji wyrzutnia nie może być usytuowana w sposób zaproponowany w projekcie, tym samym nastąpiło wadliwe rozstrzygnięcie przez sąd, polegające na błędnym przekonaniu że skarżona decyzja odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, które dotycząc tej samej kwestii, a mianowicie prawidłowości usytuowania projektowanej wyrzutni powietrza z łazienki względem istniejących w budynku okien.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej brak jest postaw do przyjęcia, że ocena prawna wypowiedziana w zaskarżonym wyroku nie obejmowała swoim zakresem wskazywanego w skardze kasacyjnej zagadnienia. Sąd I instancji ocenił bowiem, że "nie można także uznać za zasadne zarzutów dotyczących rozumienia przepisów Prawa budowlanego oraz wymogów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym. Z przedłożonych ekspertyz technicznych oraz oświadczenia uprawnionych projektantów wynika, że wykonana łazienka spełnia przepisy prawa budowlanego po wykonaniu wentylacji zgodnie z przedstawioną ekspertyzą i zawartym w niej projektem". Z oceny tej wynika, że Sąd I instancji nie dostrzegł aby planowana wyrzutnia powietrza naruszała przepisy prawa, w tym tych wskazywanych w skardze kasacyjnej. Prawidłowość tej oceny wynika zaś z akt sprawy, które nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej kasacyjnie.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa wyrzutnia powietrza została zaprojektowana niezgodnie z normami odległościowymi zawartymi w przepisach techniczno-budowlanych. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 152 ust. 6 w zw. z § 152 ust. 9 ww. rozporządzenia wskazuje, że nie została zachowana norma odległościowa, tj. 3 m od okien znajdujących się w tej samej ścianie budynku. Z akt sprawy nie wynika zaś aby w tej samej ścianie, na której zaprojektowano kanał wentylacyjny z wyrzutnią powietrza znajdowały się okna. Poza tym wskazania wymaga, że norma prawna w tym zakresie (wynikająca z § 152 ust. 9 pkt 3 ww. rozporządzenia) odnosi się do konkretnej odległości wyrzutni powietrza, ale od okna znajdującego się w poziomie od tej wyrzutni. W tym zakresie omawiany zarzut skargi kasacyjnej został błędnie sformułowany, ponieważ nie jest zgodny z hipotezą normy prawnej, co nie pozwala na stwierdzenie, że doszło w ogóle do naruszenia obowiązującej normy prawnej. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że projektowana lokalizacja wyrzutni powietrza będzie powodowała uciążliwości zapachowe, na które wskazuje strona skarżąca kasacyjnie.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 152 ust. 6 i 9 ww. rozporządzenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto w kontekście wskazywanych w skardze kasacyjnej uciążliwości zapachowych zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 152 ust. 6 ww. rozporządzenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie, jakoby wyrzutnia powietrza znajdowała się 1,5 m od krawędzi sąsiadujących okiem, nie potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Dlatego na obecnym etapie postępowania argumentację strony skarżącej kasacyjnie należy uznać za gołosłowną. Strona skarżąca kasacyjnie na żadnym z etapów postępowania nie wykazała aby w tym zakresie postępowanie wyjaśniające zawierało wady. Ponadto nie wykazano aby usytuowanie wyrzutni pod okapem budynku miałoby sprzyjać kumulowaniu się uciążliwych zapachów, i przez które konkretnie okna owe uciążliwości miałyby dostawać się do mieszkania skarżącego.
W związku z powyższym nie zawiera również usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 152 ust. 9 ww. rozporządzenia. Jak już wyżej wskazano, w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w tej samej ścianie budynku, na której zaprojektowano wyrzutnię powietrza, znajdowały się okna, w tym oddalone w poziomie od wyrzutni co najmniej 3 m, a poniżej lub powyżej wyrzutni – co najmniej 2 (§ 152 ust. 9 pkt 3 ww. rozporządzenia). Brak jest zatem podstaw do stwierdzania aby w tym zakresie doszło do naruszenia § 152 ust. 9 pkt 1 ww. rozporządzenia, tym bardziej, że nie wykazano aby nałożony zaskarżoną decyzją nakaz naruszał ogólną regułę wynikającą z § 152 ust. 6 ww. rozporządzenia, zgodnie z którą wyrzutnie powietrza powinny być zlokalizowane w miejscach umożliwiających odprowadzenie wywiewanego powietrza bez powodowania zagrożenia zdrowia użytkowników budynku i ludzi w jego otoczeniu oraz wywierania szkodliwego wpływu na budynek – nie wykazano bowiem określonej w przepisach prawa bliskości okien od wyrzutni powietrza oraz aby lokalizacja wyrzutni pod okapem powodowała w tej sprawie uciążliwości.
Punkt 2 § 152 ust. 9 dotyczy zaś sąsiedniego budynku, a więc nie wiąże się z podnoszoną w skardze kasacyjnej argumentacją dotyczącą ewentualnego oddziaływania wyrzutni powietrza w odniesieniu od okien, ale znajdujących się w tym samym budynku. Także pkt 4 § 152 ust. 9 nie jest związany z podnoszoną przez skarżącego argumentacją, ponieważ zawarty w nim wymóg dotyczy stosownej odległość od czerpni powietrza, a na istnienie takiej w niniejszej sprawie nie wskazuje podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja. Wynika z powyższego, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby przedmiotowa wyrzutnia powietrza nie spełniała łącznie wymogów wynikających z § 152 ust. 9 ww. rozporządzenia. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że projektowana wyrzutnia powietrza nie spełnia, w szczególności dwóch z opisanych w przytoczonym przepisie wymagań w odniesieniu do uciążliwości zapachowych oraz niewystarczającej odległość od okien.
W skardze kasacyjnej strona skarżąca nie wykazała bowiem aby przedmiotowa wyrzutnia powietrza nie mogła być usytuowana w sposób zaproponowany w projekcie, a tym samym aby nastąpiło wadliwe rozstrzygnięcie przez Sąd.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 152 ust. 6 i 9 ww. rozporządzenia nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.