Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 278/15 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. w T. na uchwałę Rady Miejskiej w Toszku z dnia 28 stycznia 2003 r. Nr IV/43/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem planu 2-UKr, w punkcie 2 zasądził od Gminy Toszek na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rada Miejska w Toszku uchwałą z dnia 28 stycznia 2003 r., Nr IV/43/2003, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych miasta Toszek, ustaliła przeznaczenie m.in. nieruchomości położonej w Toszku przy ul. Dworcowej [...], oznaczonej numerami działek [...]4 oraz [...]3, której użytkownikiem wieczystym od 2000 r. jest skarżąca "G." sp. z o.o. w T. Zgodnie z treścią wspomnianej uchwały, nieruchomość ta została oznaczona symbolem 2-UKr. Dla terenu objętego tym symbolem, jako działalność podstawową dopuszczono możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej; wieloprofilowe usługi komercyjne, w tym związane z obsługą rolnictwa; usługi publiczne. Oprócz tego wprowadzono szereg zakazów, obejmujących:
- - zakaz realizacji inwestycji, której uciążliwość może przekraczać granice działki; zakaz emisji zanieczyszczeń do powietrza i gruntu spowodowanych planowaną inwestycją, których wartość stężeń może przekroczyć normy przyjęte w obowiązujących przepisach; ograniczenie hałasu i wibracji do wartości dopuszczalnych na granicy użytkowanego terenu, z uwzględnieniem przeznaczenia terenu sąsiedniego;
- - zakaz użytkowania terenu na cele związane ze składowaniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych urządzeń i maszyn, substancji toksycznych i łatwopalnych w ilościach mogących stanowić zagrożenie dla środowiska;
- - zakaz użytkowania inwestycji bez uprzedniego wykonania wyposażenia terenu w niezbędną infrastrukturę techniczną;
- - zakaz budowy zespołu garaży boksowych nie związanych z podstawową usługą lub produkcją.
W dniu 15 grudnia 2014 r. do Urzędu Miejskiego w Toszku wpłynęło wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą. W wezwaniu tym zarzucono naruszenie:
- - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego;
- - art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 4 i 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co miało polegać na sformułowaniu obowiązku nadzoru archeologicznego nad prowadzonymi pracami ziemnymi (§ 10, § 12 i § 13 uchwały);
- - art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu;
- - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ww. ustawy poprzez dopuszczenie możliwości finansowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej ze środków innych niż budżetowe;
- - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wskazanie w zaskarżonej uchwale sposobu ustalania wysokości budynku;
- - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 ww. ustawy poprzez wprowadzenie w tekście uchwały pojęć niedookreślonych;
- - § 21 i 23 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez wprowadzenie podwójnych norm zakazujących i nakazujących;
- - art.18 ust. 2 pkt 2a, pkt 4, pkt 6 i pkt 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedochowanie zgodności planu z przyjętym studium oraz niedochowanie ustawowych terminów w odniesieniu do wyłożenia projektu planu i prognozy skutków do publicznego wglądu;
- - art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy poprzez ustanowienie zakazu użytkowania należącego do skarżącej terenu na cele związane ze składowaniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych urządzeń i maszyn itp. pomimo, iż brak było podstaw do wprowadzenia tego rodzaju zakazu, zaś dotychczasowe przeznaczenie terenu przesądza o jego przemysłowym charakterze, a działalność polegająca na składowaniu i przetwarzaniu odpadów była prowadzona od 2000 r.;
- - art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy polegające na niedookreśleniu poprzez zaniechanie dookreślenia tymczasowego zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu pomimo, że treść uchwały przewidywała w związku z jej uchwaleniem istotne ograniczenia korzystania z nieruchomości objętych planem w sposób zgodny z ich dotychczasowym przeznaczeniem;
- - art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 25, art. 27, art. 29 art. i 30 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wyłączenie możliwości prowadzenia na spornym terenie jakiejkolwiek działalności regulowanej przepisami ww. ustawy;
- - art. 2, art. 7 art. 20 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, co miało polegać na uniemożliwieniu realizacji zamierzonego przedsięwzięcia ze względu na zmianę prawa.
Skargę na ww. uchwałę – wobec nieuwzględnienia powyższego wezwania – wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. w T. W skardze tej skarżąca spółka powołała te same argumenty, co w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że od 2000 r. na wskazanych wyżej nieruchomościach skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na składowaniu i przetwarzaniu odpadów, złomu, zużytych urządzeń i maszyn, substancji toksycznych lub łatwopalnych jak również gromadzi odpady. Skarżąca zaznaczyła, że działalność ta była i jest prowadzona w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz decyzje administracyjne zezwalające na prowadzenie tego rodzaju przedsięwzięcia. Spółka podkreśliła również, że w 2013 r., w toku postępowania w sprawie zezwolenia na wytwarzanie odpadów Burmistrz Toszka wydał opinię, zgodnie z którą tego rodzaju działalność została uznana za niezgodną z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało odmową wydania decyzji zezwalającej na wytwarzanie odpadów.
W ocenie strony skarżącej, treść zapisów przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego naruszała jej interes prawny, a w toku procedury zmierzającej do uchwalenia planu nie zawiadomiono jej w prawidłowy sposób (na piśmie) o wyłożeniu planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Tymczasem, w ocenie skarżącej, projektowane w planie przeznaczenie terenu niewątpliwie ingeruje w przysługujące jej do nieruchomości prawo, ograniczając możliwość jej dalszego wykorzystywania w dotychczasowy sposób.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że przepis ten miał zastosowanie w odniesieniu do tych podmiotów, których interes prawny mógł być naruszony poprzez takie, a nie inne ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Tymczasem, w ocenie organu, sytuacja skarżącej nie ulegała zmianie, a wobec tego nie można było mówić w tym przypadku o naruszeniu interesu prawnego. Ponadto, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, organ również uznał je za niezasadnie i przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska.
Na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącej, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części oznaczonej symbolem 2-UKr. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał wniosek i stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że skarga była dopuszczalna i zasługiwała na uwzględnienie w części odnoszącej się do działek, których użytkownikiem wieczystym była skarżąca, albowiem zaskarżona uchwała w tej części dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu I instancji, nie ulegało wątpliwości, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym w sposób niezgodny z wolą jej właściciela lub użytkownika wieczystego, narusza interes prawny tego właściciela lub użytkownika, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji podał, że jak wynikało z treści księgi wieczystej Nr [...], skarżąca była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, jak również w chwili wnoszenia skargi. Sąd I instancji dodał przy tym, że nieruchomość ta znajdowała się w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, zaś z treści skargi, jak i z dołączonych do sprawy akt administracyjny wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżąca sprzeciwiała się zakazom wprowadzonym w odniesieniu do jej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, już sama ta okoliczność powodowała, że interes prawny skarżącej został w tym zakresie naruszony ustaleniami zaskarżonej uchwały.
Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, że postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie zostało wszczęte, było prowadzone i zostało zakończone podjęciem zaskarżonej uchwały w trybie i na zasadach określonych w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. – dalej jako: u.z.p.), a tym samym normy zawarte w tej ustawie stanowiły wzorzec kontroli jej legalności.
Sąd I instancji przytoczył treść art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. i na tej podstawie wskazał, że użyty w ww. przepisie zwrot "zawiadomienie na piśmie" należało rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W ocenie Sądu I instancji, wymogowi temu nie czyniło zadość dokonanie ogłoszeń w miejscowej prasie oraz obwieszczeń w zwyczajowo przyjęty sposób, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p., jako że stanowiło to kolejną z czynności wymienionych w ww. przepisie, wykonywanych według określonej tą regulacją chronologii. Stąd też, zdaniem Sądu I instancji, dopiero po uzyskaniu potwierdzeń odbioru zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu organ wykonawczy gminy zobligowany był do dokonania wskazanego wyżej ogłoszenia oraz obwieszczenia, co miało również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podał również, że wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu otwierało możliwość złożenia zarzutu w terminie 14 dni po upływie terminu jego wyłożenia (art. 24 u.z.p.). Tym samym, uprawnienie to stanowiło istotny instrument ochrony praw właścicieli nieruchomości, których przeznaczenie w miejscowym planie miało ulec zmianie. Dlatego też, według Sądu I instancji, pozbawienie strony możliwości aktywnego uczestniczenia w procedurze zmiany planu miejscowego godziło zarówno w prawo do zagospodarowania terenu w sposób określony przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 3 pkt 1 u.z.p.), jak i w konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).
Sąd I instancji podkreślił bowiem, że czynności wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. miały, w założeniu, zagwarantować ochronę praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku przyjęcia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie sfera uprawnień użytkownika wieczystego została naruszona, gdyż zmianie uległo przeznaczenie użytkowanej nieruchomości w sposób ograniczający dotychczasowe uprawnienia. Tym samym Sąd I instancji zauważył, że zawiadomienie miało umożliwić użytkownikowi wieczystemu wzięcie udziału w procedurze opracowywania projektu planu i zgłoszenie ewentualnych uwag, co do jej projektowanego przeznaczenia.
Sąd I instancji nadmienił również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i z tego też powodu tak ważne było ścisłe przestrzeganie obowiązującej w tym zakresie procedury, tak co do poszczególnych etapów, jak i nawet ich kolejności. Dlatego też, Sąd I instancji zaznaczył, że obowiązkiem organu planistycznego było w sprawie zawiadomienie skarżącej spółki w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p., bowiem – wbrew twierdzeniom organu – interes prawny użytkownika wieczystego, jako władającego nieruchomością, nie tylko mógł być naruszony ustaleniami, ale w istocie został nimi naruszony. Wprowadzenie bowiem zakazów dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 2-UKr, których to zakazy nie były przewidziane w poprzednio obowiązującym porządku planistycznym, w sposób istotny wpływały na interes prawny właścicieli i władających terenem, którego zakazy te dotyczą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w sprawie skarżąca spółka nie została poinformowana na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w sytuacji, gdy zasadniczej zmianie miała ulec możliwość zagospodarowania nieruchomości położonej na terenie objętym zmianą planu, a w związku z tym nie został zachowany w procedurze planistycznej obligatoryjny wymóg pisemnego zawiadomienia, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzone uchybienie stanowiło istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, a wobec tego, że organ stanowiący gminy nie dostrzegł tego uchybienia, w konsekwencji skutkować to musiało nieważnością zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki, tj. w zakresie obszaru planu oznaczonego symbolem 2-UKr.
Sąd I instancji zaznaczył, że objęcie kontrolą pozostałych obszarów znajdujących się w obszarze zaskarżonej uchwały przez pryzmat zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. stanowiłoby przekroczenie granic zaskarżenia i w efekcie naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.).
Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, część zarzutów skargi nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a część okazała się niezasadna. W ocenie Sądu I instancji, nie naruszały interesu prawnego skarżącej te zapisy planu, które odnosiły się do innych terenów aniżeli przedmiotowa nieruchomość, w zakresie zakazów i ograniczeń wynikających z § 7 ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, § 10, § 12, § 13 ust. 6 zaskarżonej uchwały. Z kolei, ewentualne naruszenia w zakresie przekroczenia ustawowego upoważnienia przez dookreślenie sposobu wyliczania wysokości budynku, wprowadzenia pojęć niedookreślonych, nieprecyzyjnych, podwójnych norm nakazujących i zakazujących, nie stanowiły w ocenie Sądu I instancji na tyle istotnego naruszenia, które skutkować by miało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
Z kolei w odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących ograniczenia w prowadzeniu działalności, braku uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia terenu, jak również naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, wobec podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, pozostawały bez znaczenia dla wyniku sprawy w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2-UKr, natomiast w odniesieniu do pozostałych terenów nie zasługiwały na uwzględnienie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Rada Miejska w Toszku.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. w brzmieniu obowiązywania w dacie podjęcia skarżonej uchwały, przez jego zastosowanie, podczas gdy interes prawny skarżącego nie mógł zostać i nie został naruszony.
Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie wszystkich kosztów postępowania, z uwzględnieniem wynagrodzenia adwokata za zastępstwo według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy w Toszku uchwalonym przez Radę Narodową Miasta i Gminy w Toszku uchwałą Nr XI/50/79 z dnia 31 maja 1979 r. ogłoszoną w Dz. Urz. WRN w Katowicach Nr 3, poz. 20 z 1980 r., którego ważność obowiązywania przedłużono uchwałami Nr X/49/86 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Toszku z dnia 7 lutego 1986 r. (Dz. Urz. W. K. Nr 6, poz. 165 z 1986 r.) z późn. zm. teren dz. nr [...]3, [...]1, [...]2 położonych w obr. ewid. Toszek arkusz 2 oznaczony był symbolem 51 RPU – tereny urządzeń usługowych dla rolnictwa. Projektowany ośrodek zarządzania i obsługi AGROCENTRUM Toszek o znaczeniu ponadgminnym, w ramach którego przewidziano: siedzibę kombinatu PGR, zaplecze socjalne, parkingi, główne warsztaty naprawcze, park maszynowy wyższego asortymentu, bazy transportowe, remontowo-budowlane, kotłownię ogólno-miejską, stację energetyczną i redukcyjno-pomiarową, magazyny i składy oraz drobny przemysł rolno-spożywczy.
Ponadto strona skarżąca kasacyjnie podała, że postulowało się likwidację istniejącego Magazynu Skór Surowych (300m strefa ochronna) oraz adaptację bazy SKR, zaś teren możliwy do zbocznicowania wymagał kompleksowych opracowań szczegółowych i realizacyjnych oraz wyprzedzającego technicznego wyposażenia. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała również, że stosownie do wniosku złożonego w dniu 2 października 2000 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu planowana inwestycja pod nazwą "Adaptacja istniejącego obiektu na składowisko otwarte ogumienia i przerób – rozdrabnianie opon" nie będzie szkodliwie oddziaływać na środowisko, jednakże zgodnie z postanowieniem Starosty Gliwickiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., zamierzone przedsięwzięcie zgodnie z § 2 pkt 10 lit. h (inwestycje niewymienione w § 1 pkt. 13, związane z wykorzystaniem lub unieszkodliwianiem odpadów) rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny podlegać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589) – zakwalifikowano do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że na etapie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Starosta Powiatowy pismem nr [...] wskazał, iż warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o symbolu 51RPU nie pozwalały na proponowaną lokalizację inwestycji. Dlatego też, w celu rozstrzygnięcia o możliwości dopuszczenia prowadzenia planowanej działalności sporządzona została opinia urbanistyczna [...] przez mgr. inż. J. C. posiadającego uprawnienia urbanistyczne [...], z której to wynikało, że planowana inwestycja nie będzie sprzeczna z ustaleniami planu ogólnego przy spełnieniu określonych warunków, tj. ewentualna uciążliwość składowania i przeróbki ogumienia nie przekroczy granicy działki magazynu skór surowych, działalność zakładu związana będzie z usługami dla rolnictwa, w tym dla ludności wiejskiej.
Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie nadmieniła, że teren dz. nr [...]3, [...]2, [...]1 położonych w obr. ewid. Toszek arkusz 2 w planie zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych Miasta Toszek uchwalonego uchwałą Nr IV/43/2003 z dnia 28 stycznia 2003 r. oznaczony został symbolem 2-UKr – działalność produkcyjna, wieloprofilowe usługi komercyjne, w tym związane z obsługą rolnictwa, usługi publiczne. Skarżąca dodała przy tym, że w celu zabezpieczenia przed dalszym przeznaczaniem terenów oznaczonych symbolami 1-UKp, 2-UKR na składowiska odpadów wprowadzono zakaz użytkowania terenu na cele związane ze składowaniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych urządzeń i maszyn, substancji toksycznych lub łatwopalnych w ilościach mogących stanowić zagrożenie dla środowiska. Strona skarżąca kasacyjnie przywołała art. 37 ust. 1 u.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały i na tej podstawie wskazała, że w uchwale nr IV/73/2003 Rady Miejskiej w Toszku z dnia 28 stycznia 2003 r. brak było zapisów odnośnie tymczasowego zagospodarowania terenu, a w związku z powyższym przedsiębiorstwo "G." Sp. z o.o. mogło wykorzystywać teren w sposób dotychczasowy.
Tym samym, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, brak było podstaw do uznania, iż interes prawny przedsiębiorstwa "G." Sp. z o.o. mógł zostać naruszony, dlatego też odstąpiono od zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu. Dodatkowo strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zgodnie z art. 10 ust 1 pkt 4 i 8 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych Miasta Toszek zostały wyznaczone strefy ochrony konserwatorskiej oraz strefy ochrony i obserwacji archeologicznych (§ 11), natomiast zapisy dotyczące § 10, § 12 i § 13 zostały wprowadzone wskutek uwzględnienia zaleceń zawartych w piśmie nr PSOZ-53460/2993/98 z dnia 3 sierpnia 1998 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach.
Z kolei zapisy § 15 II.1 ppkt. 3 c uchwały nie dotyczył terenu użytkowanego przez skarżącego, tj. dz. nr [...]3, [...]2, [...]1 położonych w obr. ewid. Toszek arkusz 2, tak więc nie naruszały one interesu prawnego skarżącego.
Strona skarżąca kasacyjnie przywołała treść § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym na całym obszarze objętym planem ustalono zakaz: "realizacji przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne, za wyjątkiem przedsięwzięć lokalizowanych na terenach o funkcjach przemysłowych". Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że określenie konieczności wykonania raportu "o oddziaływaniu na środowisko" regulowane było (na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz o szczegółowych kryteriach związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U z 2002 r. Nr 179, poz. 1490) w § 1 pkt 1-3.
Ponadto § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały zabraniał "gromadzenia odpadów, za wyjątkiem gromadzenia odpadów wytworzonych w wyniku działalności prowadzonej na terenie objętym planem lub przeznaczonych do wykorzystania na tym terenie, z zastrzeżeniem, że okres gromadzenia takich odpadów nie może być dłuższy niż wynika to z obowiązujących aktów prawnych z zakresu gospodarki odpadami", zaś § 9 ust. 1 pkt 6, § 9 ust. 1 pkt 7 uchwały należało traktować łącznie z przeznaczeniem oraz warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu określonymi w rozdziale 5 uchwały. I tak strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że dla terenu 2-UKr – przeznaczenie uzupełniające i dopuszczalne określono jako: obiekty zaplecza administracyjno-socjalnego, stacje paliw oraz zaplecze techniczne ruchu komunikacyjnego, parkingi ogólnodostępne i garaże wielokondygnacyjne, funkcja mieszkaniowa w obiektach jako towarzyszące funkcji usługowej, urządzenia i sieci uzbrojenia związane z obsługą zagospodarowania terenu wraz z drogami dojazdowymi, miejsca postojowe, garaże.
Dodatkowo w § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały wskazano, że przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć "możliwość prowadzenia na terenie działki budowlanej lub jej części działalności gospodarczej (usługowej lub/i produkcyjnej) związanej z realizacją przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest lub może być wymagane". Z kolei przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko mogło być wymagane regulowało (w brzmieniu obowiązywania w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) przez ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. Strona skarżąca kasacyjnie przytoczyła również treść § 9 ust. 1 pkt 9 uchwały, zgodnie z którym przez tereny należy rozumieć "teren o określonym przeznaczeniu podstawowym, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi" oraz § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały, stosownie do którego zabraniało się "gromadzenia odpadów, za wyjątkiem gromadzenia odpadów wytworzonych w wyniku działalności prowadzonej na terenie objętym planem lub przeznaczonych do wykorzystania na tym terenie, z zastrzeżeniem, że okres gromadzenia takich odpadów nie może być dłuższy niż wynika to z obowiązujących aktów prawnych z zakresu gospodarki odpadami". § 17 pkt IV.4 4 b zakazywał natomiast użytkowania terenu na cele związane ze składowaniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych urządzeń i maszyn, substancji toksycznych lub łatwo palnych w ilościach mogących stanowić zagrożenie dla środowiska.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wskazane powyżej zakazy były ze sobą spójne i zabraniały wykorzystania terenu na cele związane ze składowaniem lub przetwarzaniem odpadów. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w celu zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej na terenie gminy uchwałą nr XLI/405/2002 Rady Miejskiej w Toszku z dnia 10 października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych sołectwa Pniów wyznaczono teren oznaczony symbolem Xlt przeznaczony jako "tereny infrastruktury technicznej – składowisko odpadów komunalnych". Dlatego też, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uznać należało, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie zostały naruszone przepisy u.z.p., jak również nie został naruszony prawnie chroniony interes skarżącego, a zatem przepis art. 18 ust 2 pkt 5 lit. a u.z.p. nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i jako taka podlega oddaleniu.
W skardze kasacyjnej, skarżącą kasacyjnie gmina formułuje tezę, że kontrolowany przez Sąd I instancji plan miejscowy, ani jego procedowany uprzednio projekt, nie naruszają interesów prawnych skarżącego przedsiębiorstwa, w związku z czym organ prawotwórczy nie posiadał w ramach procedury prawotwórczej obowiązku opartego na treści art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139, dalej: u.z.p.), którego nie wypełnienie przez organ planistyczny wobec skarżącego przedsiębiorstwa, zdaniem Sądu I instancji, zadecydowało o stwierdzeniu przez ten Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem planu 2-UKr.
W przekonaniu Sądu II instancji, nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. w brzmieniu obowiązywania w dacie podjęcia skarżonej uchwały, przez jego zastosowanie, podczas gdy, zdaniem kasatora, interes prawny skarżącego przedsiębiorstwa nie mógł zostać i nie został naruszony.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p.: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu". W tym miejscu trzeba oczywiście wyjaśnić, że naruszenie o którym jest tutaj mowa jest naruszeniem mieszczącym się w porządku prawnym, dopuszczonym przez powszechnie obowiązujące prawo, przy czym ustawodawca wiąże przedmiotowy obowiązek informacyjny organu wykonawczego gminy, co należy podkreślić, z samą możliwością naruszenia interesu prawnego właścicieli lub władających nieruchomościami. Z powyższego wynika, że już zaistnienie samych zobiektywizowanych prawem i stanem faktycznym wątpliwości w tym zakresie, świadczących o tym, że właśnie może być naruszony interes prawny właścicieli lub władających nieruchomościami objętych postanowieniami procedowanego projektu planu, generowało po stronie organu prowadzącego postępowanie prawotwórcze zastosowanie normy zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p.
Z kolei przez interes prawny rozumie się całokształt korzystnych sytuacji wynikających dla danego podmiotu z treści powszechnie obowiązującego prawa, w tym związanych z daną nieruchomością, przy czym, zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu normami planu, w tym wprowadzenie zakazów, jest określana w doktrynie i orzecznictwie jako ingerująca w prawo własności, czyli w interesy prawne.
W przekonaniu Sądu II instancji sposób konstrukcji i treść argumentacji skargi kasacyjnej, w której skarżąca kasacyjnie gmina stara się wykazać, że wprowadzone nowym planem nowe zakazy nie istniejące uprzednio wobec sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego przedsiębiorstwa są obojętne dla sytuacji prawnej skarżącego przedsiębiorstwa, gdy wskutek braku postanowień, o których w art. 37 ust. 1 u.z.p., przedsiębiorstwo może nadal korzystać z nieruchomości w dotychczasowy sposób, wskazuje, że interes prawny skarżącego przedsiębiorcy może być naruszony. W tym sposobie rozumowania już pierwszą kwestią niepewną w zakresie możliwości nie naruszania interesów prawnych przedsiębiorstwa przez projekt planu/plan jest to, czy cały dotychczasowy sposób użytkowania terenu - w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej obecnej lub takiej, do której przedsiębiorstwo ma uzasadnione prawem oczekiwania - nie będzie np. wymagać, wobec wygasających w czasie, nowych zezwoleń warunkowanych i ew. ograniczanych nowo wprowadzonymi zakazami norm planu.
Z akt sprawy wynika, że od 2000 r. na wykazanych przez nią nieruchomościach, skarżące plan miejscowy przedsiębiorstwo/spółka, prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na składowaniu i przetwarzaniu odpadów, złomu, zużytych urządzeń i maszyn, substancji toksycznych lub łatwopalnych jak również gromadzi odpady. Zdaniem skarżącego przedsiębiorstwa, działalność ta była i jest prowadzona w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz decyzje administracyjne zezwalające na prowadzenie tego rodzaju przedsięwzięcia. W 2013 r., w toku postępowania w sprawie zezwolenia na wytwarzanie odpadów Burmistrz Toszka wydał opinię, zgodnie z którą tego rodzaju działalność została uznana za niezgodną z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało odmową wydania decyzji zezwalającej na wytwarzanie odpadów. Okoliczność ta nie była kwestionowana. Wobec powyższych okoliczności, Sąd II instancji stwierdza, że podziela, jako prawnie uzasadnione stanowisko Sądu I instancji, który w ramach stosowania, jako wzorca kontroli art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p., poczynił prawidłowe i oparte na materiale dowodowym ustalenia w przedmiocie możliwości naruszenia przez projekt/ plan miejscowy interesów prawnych skarżącego przedsiębiorstwa i trafnie stwierdził, że wprowadzenie zakazów dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 2-UKr, które to zakazy nie były przewidziane w poprzednio obowiązującym porządku planistycznym, w sposób istotny wpływały na interes prawny właścicieli i władających terenem, którego zakazy te dotyczą.
W ramach tych zakazów sformułowanych w treści planu mieści się m.in. zakaz użytkowania terenu na cele związane ze składowaniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych urządzeń i maszyn, substancji toksycznych i łatwopalnych w ilościach mogących stanowić zagrożenie dla środowiska, oddziaływujący wprost na ograniczenie interesów prawnych skarżącego przedsiębiorstwa. W rozpoznawanej sprawie sfera uprawnień użytkownika wieczystego została naruszona, gdyż zmianie uległo przeznaczenie użytkowanej nieruchomości w sposób ograniczający dotychczasowe uprawnienia.
Tym samym, zawiadomienie, o którym jest mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. miało umożliwić użytkownikowi wieczystemu wzięcie udziału w procedurze opracowywania projektu planu i zgłoszenie ewentualnych uwag, co do jej projektowanego przeznaczenia.
Jak to już było podnoszone, argumentacja skargi kasacyjnej jest oparta na założeniu, że z porównania treści nowego, kwestionowanego przez przedsiębiorstwo planu, z planem go poprzedzającym, oraz z treści decyzji o warunkach zabudowy, wydanej pod rządami uprzedniego planu, jasno wynika, że nowy plan nie wprowadził pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego przedsiębiorstwa, w związku z czym plan i jego projekt nie mógł naruszać interesów prawnych skarżącego przedsiębiorstwa jako użytkownika wieczystego działek [...]4 oraz [...]3. Skarżąca kasacyjnie gmina pominęła okoliczność, że uprzednio obowiązujący plan posiadał bardziej ogólny charakter, a nadto nawet z prostego porównania norm planu starego i nowego, jasno wynika, że nowy plan wprowadził uszczegółowione zakazy, o których nie ma mowy w poprzednio obowiązującym planie.
Z kolei nie można skutecznie porównywać, dla prawidłowego wyciągania prawniczych wniosków, ze sobą wprost, tylko i wyłącznie, w celu badania/wykazania kwestii nie pogarszania sfery interesów prawnych właściciela nieruchomości/użytkownika wieczystego przez normy nowego planu - norm tego planu z treścią decyzji o warunkach zabudowy, wydanej w oparciu o uprzedni plan - gdyż to porównanie dotyczy jedynie skonkretyzowanej sfery praw i obowiązków aktem prawa publicznego a kwestią otwartą pozostaje nie pogorszenie sfery interesów prawnych właściciela nieruchomości/użytkownika wieczystego wywodzących się m.in. wprost z prawa własności, w tym z norm prawa prywatnego, a także z prawa publicznego. Sama skarżąca kasacyjnie gmina przyznaje w skardze kasacyjnej, że w związku z zakazem "użytkowania terenu na cele związane ze składowaniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych urządzeń i maszyn, substancji toksycznych lub łatwo palnych w ilościach mogących stanowić zagrożenie dla środowiska", przedsiębiorstwo jest beneficjentem art. 37 ust. 1 u.z.p. z 1994 r., w brzmieniu obowiązywania w dacie podjęcia skarżonej uchwały, podnoszącym, że: "tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba, że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania".
W tej sytuacji, skarżąca kasacyjnie gmina konkluduje, że w uchwale nr IV/73/2003 Rady Miejskiej w Toszku z dnia 28 stycznia 2003 r. brak jest zapisów odnośnie tymczasowego zagospodarowania terenu, w związku z powyższym przedsiębiorstwo "G." Sp. z o.o. może wykorzystywać teren w sposób dotychczasowy. Z tego zarazem też wynika, że przy woli zmiany korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, np. jego poszerzenia, z uwagi na powyższe zakazy, interesy prawne przedsiębiorstwa w myśl nowego uchwalonego planu zostają ograniczone. Ten pogląd Sądu II instancji dodatkowo uzasadnia i obrazuje także okoliczność podnoszona przez przedsiębiorstwo, że normy kwestionowanego planu uniemożliwiają otrzymanie zezwoleń związanych z charakterem prowadzonej działalności gospodarczej.
Biorąc pod uwagę powyższe - w ocenie Sądu II - brak jest podstaw do uznania, iż interes prawny przedsiębiorstwa "G." Sp. z o.o. nie mógł zostać naruszony normami procedowanego planu, dlatego też bez oparcia w prawie odstąpiono w ramach procedury planistycznej od zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu. W tej sytuacji, Sąd I instancji trafnie przyjął, że zaskarżona uchwała naruszyła interesy prawne skarżącego przedsiębiorstwa, o których jest mowa w treści art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od organu administracji na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.