Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2558/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r, II SAB/Łd 168/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") do wydania aktu w sprawie wszczętej na skutek wniosku A. D. z dnia 3 grudnia 2009 r. w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektora Powiatowego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000 złotych, przyznał od Inspektora Powiatowego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych oraz nadto zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym:

W dniu 10 czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A. D. na przewlekłe prowadzenie przez Inspektora Powiatowego postępowania w sprawie wniosku z dnia 3 grudnia 2009 r. w przedmiocie legalności użytkowania budynku usytuowanego na terenie nieruchomości położonej w [...] wykorzystywanego przez A. Ż. i B. Ż. na działalność związaną z produkcją przyczep. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenie sądu, stwierdzenie, że przewlekłość organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15000 zł oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu A. D. przypomniała, że pismem z dnia 3 grudnia 2009 r. skarżąca wystąpiła do organu nadzoru budowlanego w sprawie legalności spornego obiektu budowlanego. W dniu 26 lipca 2013 r. skierowała do organu wniosek o wstrzymanie użytkowania budynku do czasu uzyskania przez właścicieli budynku pozwolenia na użytkowanie, ewentualnie o wydanie wobec właścicieli decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, to jest nakazanie użytkowania obiektu jako budynek gospodarczy. Wniosek nie został rozpatrzony. Zdaniem skarżącej niezałatwienie sprawy w terminie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Powiatowy wyjaśnił, iż dwukrotnie informował skarżącą, że tryb w którym prowadzone jest postępowanie dotyczy legalności budowy i użytkowania budynku i nie umożliwia wstrzymania użytkowania, zatem żądanie w tym zakresie nie mogło zostać uwzględnione. Nadto w sprawie nie ma zastosowania art. 71a ustawy Prawo budowlane (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., której tekst jednolity obecnie opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – uw. NSA; dalej "P.b.) przewidujący wstrzymanie użytkowania, co zostało stronie wyjaśnione. Organ stwierdził, iż sprawę wniosków skarżącej dotyczących wstrzymania użytkowania budynku jako wniosków złożonych w toku trwającego postępowania rozstrzygnięto już dwukrotną informacją kierowaną do strony. Na marginesie dodał, iż postępowanie prowadzone na wniosek z dnia 3 grudnia 2009 r. jest w toku, obecnie rozszerzono krąg stron postępowania i zażądano usunięcia nieprawidłowości występujących w dokumentacji projektowej do dnia 31 sierpnia 2016 r.

W piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2016 r. skarżąca zwróciła uwagę, iż organ nie zajął stanowiska co do postawionego zarzutu przewlekłości. Wypowiada się jedynie w odniesieniu do wniosku strony o wstrzymanie użytkowania budynku, w sytuacji, gdy ze skargi jednoznacznie wynika, iż jej przedmiotem jest przewlekłość organu w postępowaniu w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku gospodarczego, nie wniosku o wstrzymanie użytkowania obiektu. Dodała, iż organ pierwszej instancji podejmuje czynności pozorne, ponownie wzywając właścicieli do uzupełnienia dokumentacji, tym razem do dnia 31 sierpnia 2016 r.

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r., II SAB/Łd 168/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Inspektora Powiatowego do wydania aktu w sprawie wszczętej na skutek wniosku skarżącej z dnia 3 grudnia 2009 r. w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektora Powiatowego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Inspektorowi Powiatowemu grzywnę w kwocie 1000 złotych, przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd wyjaśnił, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. Sądu, dalej "K.p.a."), ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość w ocenie Sądu pierwszej instancji wyraża się zatem tym, że organ prowadzi postępowanie nieefektywnie; przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje więc wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

Dalej Sąd wyjaśnił że istota zasady szybkości postępowania sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, iż organ nadzoru budowlanego przewlekle i z rażącym naruszeniem prawa prowadził postępowanie wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia 3 grudnia 2009 r. Przez kilka lat podejmował szereg czynności pozornych, żadna z nich nie zmierzała do załatwienia sprawy co do istoty, a bezsprzecznie do tego właśnie zobowiązane są organy administracji publicznej na mocy K.p.a.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wniosek skarżącej inicjujący postępowanie złożony został 3 grudnia 2009 r. Został on doprecyzowany w odpowiedzi na wezwanie organu w dniu 9 grudnia 2009 r. Organ podjął czynności kontrolne dopiero w dniu 24 marca 2010 r. w istocie po interwencji skarżącej w postaci skargi na bezczynność do organu wyższego stopnia w dniu 16 marca 2010 r. Dopiero w piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r. organ poinformował skarżącą, iż postępowanie nie mogło zostać zakończone w terminie z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Po upływie kilku miesięcy, postanowieniem z dnia [...] 2011 r. organ zobowiązał właścicieli budynku do złożenia decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ właściciele spornego budynku wystąpili do właściwego organu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, postanowieniem z dnia [...] 2011 r. organ nadzoru budowlanego zawiesił postępowanie do czasu uzyskania stosownej decyzji.

Postępowanie w sprawie zostało podjęte 14 lutego 2013 r. i postanowieniem z dnia [...] 2013 r. organ zobowiązał właścicieli budynku do złożenia dokumentacji celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dopiero w kolejnym roku, w dniu 25 kwietnia 2014 r. organ pierwszej instancji nakazał właścicielom budynku wykonanie określonych robót budowlanych w terminie do dnia 31 października 2014 r. Opisana decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego w ramach kontroli instancyjnej w dniu 23 lipca 2014 r. Po upływie kolejnych kilku miesięcy organ wydał decyzję z dnia [...] 2014 r. nakazującą właścicielom wykonanie określonych prac budowlanych. Ponownie decyzję tę uchylił organ odwoławczy w dniu 22 stycznia 2015 r. Na początku kolejnego roku, w dniu 9 lutego 2015 r., organ pierwszej instancji nakazał właścicielom przedłożenie dokumentów i wykonanie robót budowlanych do dnia 30 września 2015 r. Także to rozstrzygnięcie, decyzją z dnia [...] 2015 r., uchylił organ wojewódzki i nałożył na właścicieli obowiązek złożenia dokumentacji do dnia 30 września 2015 r. Po upływie kolejnych kilku miesięcy, w grudniu 2015 roku, organ nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji.

Następnie po przedłożeniu w marcu 2016 r. przez właścicieli projektu zamiennego, w maju 2016 roku organ ponownie ustalił krąg stron postępowania i postanowieniem z dnia [...] 2016 r. nałożył na właścicieli obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji do dnia 31 sierpnia 2016 r.

Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ podejmował pewne działania, jednakże czynił to w sposób opieszały, niesprawny; również skuteczność podejmowanych czynności ocenił jako wątpliwą. Co więcej, organ podejmował czynności w znacznych odstępach czasu i co do zasady, wbrew obowiązkowi opisanemu w art. 36 § 1 K.p.a., nie informując o przyczynach zwłoki i nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy.

Mając na uwadze rażący charakter naruszenia prawa Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. Sądu; dalej "P.p.s.a.") wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych. Stwierdził przy tym, że wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 P.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego racjonalnymi przyczynami okresu przewlekłości postępowania oraz jednocześnie będzie pełnić rolę prewencyjną i zmobilizuje organ do zapobiegania podobnym sytuacjom w przyszłości.

Ponadto Sąd pierwszej instancji przyznał od Inspektora Powiatowego sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych uznając, iż będzie to dodatkową dolegliwością dla organu, a jednocześnie będzie stanowić pewną rekompensatę dla strony z tytułu braku skuteczności działań organu.

W skardze kasacyjnej od wyroku II SAB/Łd 168/16 Inspektor Powiatowy zarzucił naruszenie:

1. – art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w całości, w sytuacji gdy postępowanie w dniu orzekania było zakończone w możliwe najszybszym terminie;
2. – art. 12 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienia skargi w całości, w sytuacji gdy koncentracja materiału w sprawie była adekwatna do jej okoliczności.

Inspektor Powiatowy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania na zasadzie art. 189 P.p.s.a., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji, oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji jest bezsporny. Inspektor Powiatowy zaznaczył, że w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do wydania aktu w sprawie wszczętej na skutek wniosku skarżącej z dnia 3 grudnia 2009 r. w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku. Rozstrzygnięcie to dziwi, ponieważ w dniu wydawania zaskarżonego wyroku znane było sądowi postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r., [...] W zaistniałym stanie faktycznym zobowiązanie Inspektora Powiatowego do wydania aktu celem ustania bezczynności jest bezprzedmiotowe.

Dalej Inspektor Powiatowy zaznaczył, że okres od dnia 3 grudnia 2009 r. do 1 czerwca 2016 r. (wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) jest niewątpliwie długi, jednak trzeba zwrócić uwagę, że w tym okresie:

1. – od 13 kwietnia 2010 r. do 16 września 2011 r. niezbędne czynności podejmowane były przez inny organ, to jest przez Gminę Miasta [...] (celem przyspieszenia rozstrzygnięć przez ten organ Inspektora Powiatowego wielokrotnie interweniował, w tym w piśmie z dnia 9 maja 2011 r.),
2. – od 29 grudnia 2011 r. do 14 lutego 2013 r. postępowanie było zawieszone do czasu uzyskania przez inny organ decyzji,
3. – postawieniem z dnia [...]2013 r. właściciele budynku zobowiązani byli do złożenia dokumentacji celem doprowadzenia stanu zgodnego z prawem. Dalsze czynności podjęte zostały po upływie terminu do wykonania prac i złożenia dokumentacji oraz prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o wstrzymanie użytkowania budynku, to jest 25 kwietnia 2014 r.;
4. – rozstrzygany był wniosek o wyłączenia pracownika od udziału w sprawie.

Oznacza to, że z niespełna 6 lat i 6 miesięcy prowadzenia postępowania – przez okres ponad 3 lat i 8 miesięcy Inspektor Powiatowy nie miał możliwości podejmowania decyzji. Gdy dodać do tego okresy związane z zaskarżaniem decyzji w toku postępowania (od momentu złożenia środka zaskarżenia do przekazania akt z prawomocnym rozstrzygnięciem), to faktyczny czas, w którym Inspektor Powiatowy rozstrzygał sprawę wynosił nie jak przyjął w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi 6 lat i 6 miesięcy, lecz około 1,5 roku. W tym czasie Inspektor Powiatowy wydał w sprawie 15 orzeczeń, to jest decyzji i postanowień (dając stronom czas do zapoznania się z materiałami sprawy), wystosował 19 pism, przyjął i przeanalizował 37 pism od stron oraz innych podmiotów, sporządzał notatki służbowe, rozpatrywany był wniosek o wyłączenie pracownika. Tym samym średnio nie rzadziej niż 3 razy w miesiącu Inspektor Powiatowy podejmował czynności w sprawie z wniosku skarżącej.

Ponadto w przypadku uznania, że tylko zarzut braku bezczynności jest zasadny, Inspektor Powiatowy wniósł o zmniejszenie grzywny, stosownie do oceny zaistniałych okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D. wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie A. D. skarga kasacyjna pomimo, iż została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, nie spełnia wymogów stawianych takiemu środkowi prawnemu. Nie zawarto w niej bowiem podstaw kasacyjnych. Z jednej strony profesjonalny pełnomocnik wskazuje jako podstawę skargi kasacyjnej art. 174 pkt 1 P.p.s.a. dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, z drugiej strony w treści skargi skarżący powołuje się na naruszenie przepisów postępowania (to jest art. 37 § 1 K.p.a. i art. 12 K.p.a.), co stanowi natomiast podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Powyższe wskazanie podstaw kasacyjnych nie zawiera również żadnego odniesienia do treści art. 145 P.p.s.a., które to przepisy ewentualnie mogły zostać naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w powiązaniu z K.p.a. Nie jest możliwe powoływanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. Sąd, przy wydawaniu wyroku ich bowiem nie stosował i nie mógł ich naruszyć.

Dalej A. D. stwierdziła, że organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie odróżnia pojęcia przewlekłości postępowania od pojęcia bezczynności. Ponadto możliwość wydania decyzji była jedynie wyłączona w odniesieniu do okresu zawieszenia postępowania, czyli przez okres jednego roku i dwóch miesięcy. W pozostałym okresie organ mógł dyscyplinować zarówno właściciela budynku, jak i inne organy do podejmowania czynności niezbędnych zdaniem organu do wydania decyzji. Na chwilę obecną żadna decyzja kończąca postępowanie w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku nie została wydana, a wszystkie dotychczas wydawane orzeczenia okazywały się być wydawane z naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a., w związku z tym przeszedł do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a pozostałe strony postępowania nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznając skargę kasacyjną w pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku o jej odrzucenie zawartego w piśmie procesowym A. D. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, że skarga kasacyjna nie mogła być merytorycznie rozpoznana. W skardze kasacyjnej w sposób jasny wskazano, iż wyrokowi Sadu pierwszej instancji zarzuca się naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 37 § 1 K.p.a., a także art. 12 K.p.a. Wadliwa konstrukcja zarzutów (o czym niżej), może ewentualnie wpływać na ich skuteczność w aspekcie merytorycznym, natomiast nie powoduje, że skarga kasacyjna podlega odrzuceniu.

Przechodząc do oceny podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 37 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi o prawie do złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Podkreślić należy, że nie był on podstawą orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Również autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w jaki sposób wskazany przepis miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Tak postawiony zarzut nie mógł więc zostać uwzględniony.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 12 K.p.a. w części podzielić trzeba stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę w zakresie jego nieprawidłowej konstrukcji. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Brak wskazania więc konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, który został naruszony przez, świadczy o wadliwości konstrukcyjnej skargi kasacyjnej. Tymczasem związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych i ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybić miał sąd pierwszej instancji.

Przywołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 12 K.p.a. podzielony został na dwa paragrafy. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował naruszenia której konkretnie z tych norm miałby dopuścić się Sąd pierwszej instancji. Zarzut ten został zatem sformułowany w sposób wadliwy. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, uwzględnił całokształt skargi kasacyjnej i na podstawie jej uzasadnienia przyjął, że intencją jej autora było niewątpliwie zarzucenie naruszenie art. 12 § 1 K.p.a. Wskazany przepis statuuje zasadę szybkości i prostoty postępowania nakazując organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach.

Z kolei terminy załatwienia spraw zostały określone w art. 35 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).

Dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, z dnia 28 lipca 2015 r., II OSK 3274/14, z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1378/15 oraz 25 lipca 2016 r., II OSK 3074/15; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że Inspektor Powiatowy działał w sposób przewlekły. Postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej nie zostało zakończone przez 6 lat i 6 miesięcy, a więc przez bardzo długi okres czasu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono sekwencję czynności podejmowanych przez Inspektora Powiatowego i wykazano powody dla których uznano, że postępowanie prowadzone było w sposób nieefektywny, a czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. W szczególności podkreślenia wymaga znaczny okres czasu, pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi podejmowanymi przez organ prowadzący postępowanie. Brak efektywności w prowadzonym postepowaniu potwierdza również pośrednio autor skargi kasacyjnej. Kwestionując wyrok Sądu pierwszej instancji wskazano, że Inspektor Powiatowy nie rzadziej niż trzy razy w miesiącu podejmował czynności.

Zauważyć jednak należy, że czynności te nie przynosiły zamierzonego efektu, skoro organ nie zakończył postępowania przez okres 6 lat i 6 miesięcy. Ponadto nie sposób przyjąć, aby działania organu charakteryzowały się należytą starannością w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, ażeby zakończyć je w rozsądnym terminie, skoro poszczególne rozstrzygnięcia wydawane przez Inspektora Powiatowego, były uchylane przez organ wyższego stopnia. W tym stanie rzeczy w pełni zasadne było orzeczenie Sądu pierwszej instancji w zakresie w jakim uznano, iż postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły.

Na marginesie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2016 r., [...]nie stoi w sprzeczności z zaskarżonym wyrokiem. Po pierwsze postanowienie to nie wiąże Sądu; po drugie wreszcie – z jego treści wynika, że dotyczyło ono bezczynności organu na ostatnim etapie sprawy, który (na datę wydania rzeczowego postanowienia) zbiegał się z okresem, w czasie którego inwestorzy zostali zobowiązani do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego zamiennego. Postanowienie z dnia [...] 2016 r. dotyczyło zatem braku bezczynności organu w konkretnym etapie sprawy, co nie wyklucza uznania, że całe postępowanie, trwające od 2009 r., było prowadzone przewlekle.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.