Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2562/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 878/18, po rozpoznaniu skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 maja 2018 r., znak: SKO.ZP/415/290/218, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: 1) uchylił zaskarżoną decyzję;

1. 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 59, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, zwana dalej: "u.p.z.p."), uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 marca 2018 r., nr AU-2/6730.2/392/2018, w części dotyczącej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa) (zał. nr 3 do decyzji) część pkt 3. b tego załącznika - linia zabudowy ("Wyniki") zdanie "W przedmiotowej sprawie w związku z narożnym położeniem terenu inwestycji u zbiegu trzech ulic konieczne jest wyznaczenie trzech linii zabudowy tj. od strony ul. [...] i ul. [...]" i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w następujący sposób: "W przedmiotowej sprawie w związku z narożnym położeniem terenu inwestycji u zbiegu ulic konieczne jest wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...]", w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ustalającą na wniosek S. B. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego, z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] obr. [...] [...] oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] / [...] w K." oraz umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w zakresie pasa drogowego.

Sąd I instancji podkreślił na wstępie, że spełnienie w sprawie przesłanek określonych w pkt 2-5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie było sporne. Powyższe nie budzi również wątpliwości Sądu. Nie była kwestionowana również formalna poprawność graficznych załączników do decyzji (zał. nr 2 i 4). Bezsporne jest również wykazanie stosownych uzgodnień i opinii oraz oświadczeń gestorów wymaganych mediów. Przechodząc do przesądzającej o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji kluczowej kwestii, czy planowana inwestycja zaburza zastany ład architektoniczny i stanowi kontynuację funkcji i rodzaju zabudowy, Sąd stwierdził, że słusznie wskazał organ, iż ustawodawca wprost ustanowił, iż określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy ma nastąpić w oparciu o konkretnie przyjęte działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy czym konieczne jest wskazanie w decyzji działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, w nawiązaniu do której ustalane są parametry zabudowy.

Zauważył, że żadna ze wskazanych w tym celu przez organ I instancji działek - nr [...], nie jest zabudowana budynkiem o funkcji usługowej. Dalej wskazał, że słusznie organ zaakcentował, że istotna z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Z analizy sporządzonej w sprawie niewątpliwie wynika, że obszar analizowany zawiera zabudowę jednorodzinną, wielorodzinną, usługową (handlową, biurową, gastronomiczną), drogi publiczne, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wbrew bezzasadnym twierdzeniom skarżącego, oczywiste jest, że zabudowa wielorodzinna występuje na działce [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, w tym samym kwartale, z analogicznymi uwarunkowaniami do terenu inwestycyjnego.

Co więcej zabudowa wielorodzinna występuje również blisko terenu inwestycji na działce nr [...] – po drugiej stronie ul. [...], a także nieopodal na działce nr [...]. Nie może być zatem mowy o braku wykazania przez organ kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Odmiennie natomiast ma się rzecz co do funkcji usługowej. Co prawda organ słusznie wskazał, że ustawodawca formułując zasadę dobrego sąsiedztwa nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Organ wskazał na niewątpliwie występującą w obszarze analizowanym na wielu działkach zabudowę o funkcji usługowej (np. [...]). Jednak organ nie odniósł się wystarczająco do również zawartych w analizie kategorycznych stwierdzeń o występujących w obszarze analizowanym strefach zabudowy, mających charakter całości urbanistycznych.

Organ nie wskazał żadnej działki o funkcji usługowej na północ od ul. [...]. Sąd nie wykluczył w niniejszej sprawie możliwości ustalenia przez organ, że w przedmiotowym przypadku został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – kontynuacji funkcji także usługowej (obok funkcji mieszkalnej), ale spełnienie warunku kontynuacji funkcji usługowej w obszarze analizy wymaga zawarcia w decyzji stosownego uzasadnienia i opisu rodzaju usług dopuszczonych konkretną decyzją o warunkach zabudowy. Dodał przy tym, że w kwartale, w którym przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mogłaby być dopuszczalna funkcja usługowa, ale jedynie w zakresie usług nieuciążliwych, przeznaczonych na potrzeby okolicznych mieszkańców i stanowiących jedynie uzupełnienie dominującej funkcji mieszkalnej. Tymczasem z opisu warunków komunikacji i miejsc postojowych wynika, że organ dopuszcza funkcję usługową w szerokim zakresie, jak gastronomia, bank czy nawet obiekt handlu pow. 2000 m2.

Tak szeroko zakreślona przez organ możliwa funkcja usługowa, wobec uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych najbliższego otoczenia wynikających z analizy, nie może zostać zaakceptowana, jako naruszająca art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji co do kwestii rodzaju i charakterystyki usług dopuszczonych przez organ w planowanej inwestycji kubaturowej skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w kontekście przyjętych gabarytów planowanej inwestycji, że brak jest podstaw, by organ ustalając wskaźnik intensywności zabudowy brał pod uwagę działki niezabudowane. Bezzasadny i gołosłowny okazał się, w ocenie Sądu, także zarzut skargi braku wskazania działek przyjętych dla wyliczenia wskaźnika, skoro w analizie, w tabeli na str. 4-6 (k. 366-368 akt administracyjnych) podano szczegółowo wskaźniki na poszczególnych działkach dla całego obszaru analizowanego.

Bezzasadne i nieoparte na przepisach prawa było również twierdzenie skarżącego, że decydujący wpływ na kształtowanie parametrów przedmiotowego zamierzenia winny mieć wyłącznie działki zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną (nr [...]). Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia przez organy kwestii istniejącej zabudowy i planowanego jej wyburzenia, Sąd zauważył, że trafnie wyjaśnił organ odwoławczy, że rozbiórka obiektów istniejących na terenie inwestycyjnym w świetle przepisów u.p.z.p. i Prawa budowanego nie wymaga wydania warunków zabudowy, stąd aspekt ten nie ma wpływu na poprawność decyzji organu I instancji.

Z kolei odnośnie spełnienia wyznaczonego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, organ uwzględnił istniejące zabudowania, doprecyzowując, że ma on być spełniony dla każdego ewentualnego etapu inwestycji lub wydzielonego fragmentu działki. Co do kwestii skorygowania przez organ odwoławczy opisu dotyczącego wyznaczonych w decyzji linii zabudowy, Sąd zaznaczył, że rzeczywiście w niektórych zalegających w aktach dokumentach w teren inwestycji włączone są działki nr [...] i [...], co implikowałoby położenie tego terenu w otoczeniu trzech ulic (dodatkowo ul. [...]). Jak jednak jednoznacznie wynika z wniosku inwestora i pozostałych dokumentów, ostatecznie nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji nie zawiera ww. działek i graniczy tylko z ul. [...] i ul. [...].

Nie sposób przy tym przyjąć, że kwestia ta miała na tyle istotne znaczenie, by uzasadniała wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, ww. okoliczności, wobec jednoznacznych konkluzji płynących z zebranego materiału dowodowego, nie uzasadniały nawet podjęcia działania na podstawie art. 136 k.p.a. Nie może być więc mowy o naruszeniu w ten sposób zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sąd nie przyznał racji skarżącemu, by ww. kwestię linii zabudowy można było uznać za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy równoznaczny z nie przeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dodał, że wbrew twierdzeniu skarżącego organ odwoławczy nie ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przedstawienia "sprostowania", a merytorycznie zmodyfikował część załącznika do decyzji I instancji.

Za bezzasadny i gołosłowny Sąd uznał zarzut braku precyzyjnego określenia ilości miejsc parkingowych. Odnosząc się do oceny wyznaczenia poszczególnych wskaźników i parametrów nowej zabudowy, Sąd wskazał, że co do zasady rację ma organ odwoławczy, iż przepisy rozporządzenia nakazują poszczególne parametry tzw. "dobrego sąsiedztwa" ustalać wraz z uwzględnieniem działek sąsiednich, a innym razem z obszaru analizowanego. Tym samym linie zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zasadniczo winny być "odwzorowane" z działek sąsiednich.

Natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu winny być odwzorowane z zabudowy znajdującej się w przyjętym obszarze analizowanym. W tym kontekście, Sąd za niezasadny uznał zarzut skarżącego kwestionujący w zakresie wysokości odwzorowanie wysokości budynku na działce [...], o funkcji podobnej do zamierzonej inwestycji. Zdaniem Sądu, odwzorowanie wysokości elewacji frontowej i linii zabudowy z działki sąsiedniej, o funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, było działaniem prawidłowym w świetle brzmienia przepisów.

Sąd wskazał, że również pozostałe ustalone wskaźniki i parametry nowej zabudowy ocenia jako należycie uzasadnione w analizie, zgodnie z § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), co rzeczowo i rzetelnie wyjaśniono w załącznikach do decyzji I instancji, a co prawidłowo zaaprobował organ odwoławczy. Odnosząc się do zaakceptowania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji w kwestii umorzenia postępowania w części ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w zakresie pasa drogowego, Sąd wskazał, że uzasadnienie decyzji I instancji nie jest w pełni wystarczające. Organ podał jedynie, że skoro zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r., budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla części wnioskowanej inwestycji obejmującej budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w zakresie pasa drogowego jest bezprzedmiotowe.

Tymczasem zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do którego odsyła ust. 6 tego przepisu, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust.

2. Z kolei zgodnie z ust. 2 w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W niniejszej sprawie w aktach brak jest jednoznacznego oświadczenia zarządcy drogi ([...]), że decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 będzie w sprawie wydawana. Z kolejnych pism [...]-u z dnia 3 lipca 2017 r., 12 września 2017 r., 20 października 2017 r. oraz 20 grudnia 2017 r., jak i umowy o zastępstwo inwestycyjne realizacji inwestycji drogowej, nie wynika by była to okoliczność niewątpliwa.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który "nie został wyjaśniony przez organy administracyjne w sposób niepełny, tj. z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 p.p.s.a.", co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci uchylenia wyłącznie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 maja 2018 r. bez jednoczesnego uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 marca 2018 r.;
2. 2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., przez błędne uznanie, że decyzja organu I instancji nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skoro spełnienie warunku kontynuacji funkcji także usługowej (obok funkcji mieszkalnej) w obszarze analizy wymaga zawarcia w decyzji zarówno organu I jak i II instancji stosownego uzasadnienia i opisu rodzaju usług dopuszczonych konkretną decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy decyzja Prezydenta orzekająca o ustaleniu warunków zabudowy nie zawiera w żadnym razie ani takiego uzasadnienia, ani też opisu rodzaju usług dopuszczonych dla planowego przedsięwzięcia;
3. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi tj. zarzutów dotyczących tego, że "organy nie uwzględniają na działce dotychczas istniejącej zabudowy, mimo że wskazanym przez Skarżącego zarzucie, jego celem było nie zakwestionowanie wyłącznie braku wzmianki w treści decyzji dotyczącej wyburzenia, co ustalenie oraz zbadanie przez Sąd, czy wskaźniki dla planowanej na działce zabudowy są wydane z przyjęciem fikcji, że działki wskazane jako teren inwestycji są niezabudowane - podczas gdy zabudowa jest widoczna na mapach ewidencyjnych, co ma wpływ również na wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, który na terenie inwestycji wynosi już 13,5 %". Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał tego zarzutu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że sąd administracyjny rozpatrując daną sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. W związku z tym może się okazać, iż uchylając zaskarżoną decyzję, sąd oprze swoje orzeczenie na części podniesionych w skardze zarzutów, innym odmawiając słuszności - jak też stało się w przedmiotowej sprawie. Sytuacja taka ma miejsce zazwyczaj wówczas, gdy sąd, podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez organy administracji publicznej, dopatrzy się w toku przeprowadzonego postępowania naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływy na jego wynik. Organy administracji publicznej, których działanie było przedmiotem skargi, związane są bowiem oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA, a dokładniej w jego uzasadnieniu - tymczasem decyzja organu II Instancji zawiera te same wady prawne, co zaskarżona decyzja organu I instancji.

Sam organ I instancji stwierdza w treści uzasadnienia, że: "W obszarze da się wyodrębnić dwie strefy: obszar zabudowy mieszkaniowej i usługowej, które są od siebie wyraźnie oddzielone. Jako granicę należy przyjąć układ drogowy ul. [...] i [...], na północ których zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa na południe usługowa." Powyższe dowodzi, że powyższy obszar został architektonicznie podzielony, zaś podział ten istnieje faktycznie i wynika z uwarunkowań panujących na analizowanym terenie (obszarze). Podział ten jest elementem harmonijnej całości oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która pozostaje w sprzeczności z tym faktycznym podziałem - podważa zasadę kontynuacji funkcji, zwłaszcza w terenie miejskim, zurbanizowanym, gdzie ład przestrzenny występuje.

Okoliczność, że nowa zabudowa "łączy" dwa oddzielne obszary przez swój eklektyzm nie oznaczam, że można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu, który w zakresie funkcji wprowadza rozdział pomiędzy zabudowę mieszkaniową a usługową. Tym samym wskazania zawarte w treści uzasadnienia wyroku wydanego przez WSA w Krakowie a dotyczące konieczności wyeliminowywania naruszenia prawa w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą decyzji organu I i II instancji w takim samym zakresie. Skoro spełnienie warunku kontynuacji funkcji także usługowej (obok funkcji mieszkalnej) w obszarze analizy wymaga zawarcia w decyzji zarówno organu I jak i II instancji stosownego uzasadnienia i opisu rodzaju usług dopuszczonych konkretną decyzją o warunkach zabudowy, zaś sama decyzja Prezydenta nie zawiera w żadnym razie, ani takiego uzasadnienia, ani też opisu rodzaju usług dopuszczonych dla planowego przedsięwzięcia, zasadnym jest uchylenie również tej decyzji, zaś przekazanie sprawy powinno nastąpić do organu I instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł także, że Sąd Wojewódzki nie rozpoznał właściwie pozostałych zarzutów zawartych w treści skargi. Organ I instancji stwierdzając, że "Zgodnie z wynikami analizy w związku z narożnym położeniem terenu inwestycji u zbiegu trzech ulic konieczne jest wyznaczenie trzech linii zabudowy, tj. od strony ul. [...] i ul. [...]" nie popełnił oczywistej pomyłki pisarskiej, powyższe sformułowanie wynikało z analizy dokumentacji zalegającej w aktach sprawy, która powinna zostać ponowiona. Tego rodzaju nieścisłość wymaga powtórzenia analizy i zweryfikowania stanowiska zajętego przez organ I instancji - nie zaś jedynie sprostowania, którego w istocie dokonał organ II instancji, a które Sąd zaaprobował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarządzeniem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na znaczną liczbę uczestników postępowania.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to z jego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Nawet błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego.

W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia powołanego przepisu w braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi tj. zarzutów dotyczących tego, że "organy nie uwzględniają na działce dotychczas istniejącej zabudowy, mimo że we wskazanym przez skarżącego zarzucie, jego celem było nie zakwestionowanie wyłącznie braku wzmianki w treści decyzji dotyczącej wyburzenia, co ustalenie oraz zbadanie przez Sąd, czy wskaźniki dla planowanej na działce zabudowy są wydane z przyjęciem fikcji, że działki wskazane jako teren inwestycji są niezabudowane - podczas gdy zabudowa jest widoczna na mapach ewidencyjnych, co ma wpływ również na wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, który na terenie inwestycji wynosi już 13,5 %". Otóż zwrócić należy uwagę, że na stronie 29 uzasadnienia (akapit 1 i 2) zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się do wskazanej wyżej kwestii odwołując się w istocie do uzasadnienia decyzji organu I instancji, podzielając w całości stanowisko w nim przedstawione, że wskaźnik powierzchni zabudowy ma być spełniony w stosunku do powierzchni wszystkich działek, jak również dla każdego ewentualnego etapu inwestycji lub wydzielonego fragmentu działki wydzielonego w wyniku jej podziału i powinien kształtować się na poziomie 23-24%.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji odniósł się do zagadnienia wiążącego się z powierzchnią zabudowy. Niezasadne jest zatem kwestionowanie powyższej okoliczności z powołaniem się wyłącznie na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów przedstawionych w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej, polegających na naruszeniu art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., w następstwie oparcia się przez Sąd na stanie faktycznym, który "nie został wyjaśniony przez organy administracyjne w sposób niepełny, tj. z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 p.p.s.a." a także z naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skoro spełnienie warunku kontynuacji funkcji także usługowej (obok funkcji mieszkalnej) w obszarze analizy wymaga zawarcia w decyzji zarówno organu I jak i II instancji stosownego uzasadnienia i opisu rodzaju usług dopuszczonych konkretną decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy decyzja Prezydenta orzekająca o ustaleniu warunków zabudowy nie zawiera w żadnym razie ani takiego uzasadnienia, ani też opisu rodzaju usług dopuszczonych dla planowego przedsięwzięcia, to zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie w istocie zarzuca Sądowi I instancji, że uchylając zaskarżoną decyzję nie orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Wymieniony przepis wskazuje w jakiej sytuacji sąd administracyjny oddala skargę. W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a zatem powyższe unormowanie nie było przez Sąd zastosowane, a więc nie mogło dojść do jego naruszenia. Przechodząc do meritum, zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, została uchylona w całości, bowiem organ nie odniósł się wystarczająco do zawartych w analizie kategorycznych stwierdzeń o występujących w obszarze analizowanym rodzajach stref zabudowy. Organ nie wskazał żadnej działki o funkcji usługowej na północ od ul. [...].

Jednocześnie Sąd nie wykluczył możliwości ustalenia przez organ, że w przedmiotowym przypadku został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – kontynuacji funkcji także usługowej (obok funkcji mieszkalnej), ale spełnienie warunku kontynuacji funkcji usługowej w obszarze analizy wymaga zawarcia w decyzji stosownego uzasadnienia i opisu rodzaju usług dopuszczonych konkretną decyzją o warunkach zabudowy. Dodał przy tym, że w kwartale, w którym przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mogłaby być dopuszczalna funkcja usługowa, ale jedynie w zakresie usług nieuciążliwych, przeznaczonych na potrzeby okolicznych mieszkańców i stanowiących jedynie uzupełnienie dominującej funkcji mieszkalnej. Tymczasem z opisu warunków komunikacji i miejsc postojowych zawartych w załączniku do decyzji organu I instancji wynika, że organ dopuszcza funkcję usługową w szerokim zakresie, jak gastronomia, bank czy nawet obiekt handlu pow. 2000 m2.

W ocenie Sądu, tak szeroko zakreślona przez organ możliwa funkcja usługowa, wobec uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych najbliższego otoczenia wynikających z analizy, nie może zostać zaakceptowana, jako naruszająca art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji co do kwestii rodzaju i charakterystyki usług dopuszczonych przez organ w planowanej inwestycji kubaturowej skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że rozważania w powyższym zakresie powinny być także przeprowadzone w decyzji organu I instancji jest nieuprawnione, z uwagi na treść art. 138 k.p.a. Otóż, zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy, co do zasady, powinien sprawę załatwić merytorycznie wydając w razie potrzeby decyzję reformatoryjną. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jest dopuszczalne tylko wyjątkowo w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, trafnie Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy w ramach postępowania odwoławczego władny jest doprecyzować rodzaj i charakterystykę usług jakie mogą być dopuszczone wraz z zabudową mieszkaniową.

Także podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia wyznaczenia linii zabudowy od strony trzech ulic została prawidłowo rozstrzygnięta przez organ odwoławczy i zasadnie zaakceptowana przez Sąd I instancji. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja przylega jedynie do dwóch ulic i od strony tych ulic wyznaczone zostały linie zabudowy. Sformułowanie zawarte w załączniku do decyzji dotyczące trzech ulic niewątpliwie było błędem.

Nie można tym samym podzielić wskazanych wyżej zarzutów. W sprawie jest zebrany bogaty materiał dowodowy i należy dokonać jego właściwej oceny.

Na koniec należy podnieść istotną kwestię dotyczącą skargi kasacyjnej. Jej autor, jak wyżej powiedziano pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji uważa, że Sąd I instancji dopuścił się błędu, poprzez brak uchylenia także decyzji organu I instancji. Należy jednak zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, co oczywiście miało wpływ na możliwości wyrokowania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który jak wyżej powiedziano, związany jest granicami wyznaczonymi w podniesionych zarzutach.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostowano w zaskarżonym wyroku numer zaskarżonej decyzji.