Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 342/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Prezydent Miasta K., na wniosek K. H., wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu domów jednorodzinnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną i komunikacją na działkach nr [...] obr. [...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] obr. [...] przy ul. M. w K.".
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent Miasta K. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia K. H. wskazując, że zostało ono wniesione przedwcześnie. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 77/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. H. na opisane wyżej postanowienie Kolegium. W dniu 30 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 254/13 uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd, stosownie do wyrażonego w wyroku NSA poglądu, przyjął że w świetle zmiany przepisu art. 101 § 3 K.p.a. obowiązującej od dnia 10 kwietnia 2011 r., zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje.
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 §1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazując, że działki na których jest projektowana wnioskowana inwestycja, położone są w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "D.", obowiązującego od dnia [...] czerwca 2010 r., zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] maja 2010 r., [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji K. H. podniósł, że organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania po złożeniu przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania. Dodał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, wobec czego organ pierwszej instancji zobowiązany był je zawiesić.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), art.105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. Kolegium stwierdziło, że w dniu [...] czerwca 2010 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "D.", który swoim obszarem obejmuje teren planowanej inwestycji. Wobec powyższego dla działek nr [...] i [...] oraz [...] obr. [...], na których jest projektowana wnioskowana inwestycja nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ naruszałoby to art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził również, że nie ma możliwości zbadania zasadności postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.
Strona złożyła bowiem zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, które postanowieniem Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. zostało uznane za niedopuszczalne (znak: [...]). SKO uznało, że w niniejszym postępowaniu nie ma możliwości odniesienia się do meritum tego aktu.
W skardze do WSA w Krakowie K. H. zarzucił decyzji SKO w K. naruszenie art. 15 oraz 98 § 1 K.p.a. Podniósł, że organ odwoławczy nie zbadał merytorycznie całości sprawy i nie odniósł się do zarzutu skarżącego o bezpodstawnej odmowie zawieszenia postępowania przez Prezydenta Miasta K. stwierdzając jedynie, że postanowienie to jest ostateczne, a skoro tak, to nie można badać, czy odpowiada ono prawu. Zdaniem skarżącego bez zbadania, czy istniała podstawa do odmowy zawieszania postępowania nie można stwierdzić, że decyzja kończąca postępowanie odpowiadała prawu.
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji uznając, że Kolegium rozpatrzyło odwołanie od rozstrzygnięcia, które nie zostało skutecznie doręczone, co stanowi rażącej naruszenie art. 16, art. 40 § 2, art. 129 i art. 134 K.p.a. W dniu 30 stycznia 2013 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. H., Naczelny Sądu Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA wskazał, że przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego już w dniu 10 sierpnia 2010 r. – gdy doręczono ją stronie postępowania – Wydziałowi Skarbu Miasta i Gminy K. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że toczące się postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy staje się bezprzedmiotowe z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może być wydana tylko dla inwestycji lokalizowanej w terenie nieobjętym obowiązującym planem zagospodarowania (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisem art. 105 § 1 K.p.a., bo w dniu [...] czerwca 2010 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "D." obejmujący także teren nieruchomości wskazanej przez wnioskodawcę do zainwestowania. WSA w Krakowie zauważył, że co do zasady nie jest wykluczone uwzględnienie odwołania w razie stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o postępowaniu (art. 138 § 2 K.p.a.). Naruszenie to jednak musi mieć charakter istotny tzn. musi wiązać się z koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie. W takim tylko zresztą kontekście organ odwoławczy może poddać badaniu wydane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego niezaskarżalne postanowienia (stosownie do art. 142 K.p.a.).
Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie przepisy postępowania nie zostały naruszone w stopniu mogącym uzasadniać negatywną ocenę skarżonej decyzji. Postanowienie o odmowie zawieszenia w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie było co prawda ostateczne, ale, stosownie do przepisu art. 143 K.p.a., było skuteczne. Z formalnego punktu widzenia nie było zatem przeszkód tamujących wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W ramach weryfikacji tej decyzji w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy winien był ocenić między innymi, czy stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania było wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania i czy ewentualne uchybienia miały wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że uchybień takich nie ma. Jakkolwiek w tym zakresie uzasadnienie decyzji Kolegium obarczone jest brakami, to jednak Sąd uznał, że nie jest to wada mogąca przesądzać o zasadności skargi.
Umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy było bowiem oczywistym następstwem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli zmiany stanu prawnego stanowiącego trwałą przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na względzie, WSA w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako P. p. s. a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. H. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uznaniu, iż nie naruszająca w stopniu istotnym prawa jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy prawomocnie stwierdzono nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym objęta była nieruchomość dla której umorzono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 142 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uznaniu, iż nie naruszająca w stopniu istotnym prawa jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy strona tego postępowania, powołując się na trwające postępowanie sądowoadministracyjne wnosi o jego zawieszenie do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie jest eliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym.
- II. przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęciu, iż prawidłową jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu dla nieruchomości skarżącego, mimo iż prawomocnie stwierdzono nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym objęta była ta nieruchomość, a stwierdzenie nieważności ma skutego wsteczny, co oznacza, iż nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i postępowanie nie było bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję organu l instancji umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "D." uchwalonego przez Radę Miasta K. w dniu [...] maja 2010r. uchwałą nr [...]. Powyższa uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 972/11. Wyrok ten jest prawomocny wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1665/12, czego Sąd I instancji nie uwzględnił w swoich rozważaniach.
Istotnym jest fakt, że wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 1665/12 został ogłoszony przed wydaniem wyroku objętego niniejszą skargą kasacyjną. Niewątpliwie, po ogłoszeniu tego orzeczenia, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "D.", został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty jego uchwalenia. Stwierdzenie nieważności ma bowiem moc wsteczną i eliminuje skutki prawne wadliwego aktu, tak jakby w ogóle nie został podjęty. Zastosowanie sankcji nieważności w stosunku do aktu prawa miejscowego oznacza więc, że nie jest on zdolny do wywołania skutku prawnego od momentu uchwalenia.
Powyższych konsekwencji stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. nr [...], Sąd I instancji nie rozważył, mimo, że fakt obowiązywania przedmiotowej uchwały w dacie wydania decyzji organu I instancji, stanowił przesłankę do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p), a w konsekwencji do jego umorzenia na podstawie art. 105 K.p.a. Jako przedwczesne należało więc uznać stwierdzenie Sądu I instancji o prawidłowości wydanych w tej sprawie decyzji. W tych okolicznościach usprawiedliwione podstawy mają zarzuty obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie będzie zobligowany do wnikliwego rozważenia, czy opisany wyżej fakt stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] ma wpływ na prawidłowość zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 203 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.