Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2567/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2265/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Przedstawicielstwa Handlowego F. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2015 r. nr... w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2015 r. nr... w całości, oddalił skargę Spółki A. oraz zasądził od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Przedstawicielstwa Handlowego F. zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 lipca 2015 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta... W. (dalej PINB) z dnia 24 marca 2015 r. nr... nakładającej na Spółkę A. jako zarządcę nieruchomości przy al. S.... w W. obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej budynku przy al. S.... znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy al. S.... do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej otworów okiennych – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na Prezydenta Miasta...

W. reprezentującego Skarb Państwa obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej budynku przy al. S.... znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy al. S.... do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej otworów okiennych.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka A. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części nakładającej na Prezydenta Miasta... W. reprezentującego Skarb Państwa obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2265/15.

Skargę na decyzję WINB z dnia 31 lipca 2015 r. złożyła również F. – Przedstawicielstwo Handlowe F. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i umorzenie postepowania w całości z uwagi na brak możliwości ustalenia czy i kiedy doszło do ewentualnej samowoli budowlanej w przedmiotowej sprawie. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2266/15.

W odpowiedziach na skargi WINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta... W. wyjaśnił, że Skarb Państwa nie włada sporną nieruchomością i nie ma możliwości samodzielnego wykonania nałożonego na niego obowiązku, ale widzi możliwość wykonania zastępczego w trybie postępowania egzekucyjnego. Pełnomocnik wskazał również, że w stosunku do spornej nieruchomości toczy się postępowanie dekretowe i nie jest zawieszone. Jednocześnie Sąd zobowiązał na rozprawie pełnomocnika skarżącej spółki do złożenia w terminie 3 dni umowy zarządu i odroczył termin ogłoszenia orzeczenia do dnia 10 sierpnia 2016 r.

Do dnia wydania orzeczenia pełnomocnik skarżącej Spółki nie złożył dokumentu, do którego złożenia został zobowiązany przez Sąd podczas rozprawy w dniu 27 lipca 2016 r.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przy czym odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. W sytuacji wskazania przez organ odwoławczy innego (niż organ pierwszej instancji) podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego (co prowadzi do zmiany podmiotowej tożsamości sprawy) organ ten nie może orzec reformacyjnie. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygania sprawy (art. 15 K.p.a.), co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Sąd argumentował, że z przeprowadzonego postępowania administracyjnego wynika, że decyzja organu pierwszej instancji Nr... z 24 marca 2015 r. nałożyła na Spółkę A. zarządcę nieruchomości przy al. S.... w W. obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej budynku przy al. S.... znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy al. S.... do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej otworów okiennych w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

WINB decyzją z dnia 31 lipca 2015 r. Nr... działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej budynku przy al. S.... znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy al. S.... do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej otworów okiennych, nałożył na Prezydenta Miasta... W. reprezentującego Skarb Państwa i na zmienionej podstawie prawnej, bowiem w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił że, Prezydent Miasta... W. reprezentujący Skarb Państwa (właściciela gruntu) nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i nie została mu doręczona decyzja z dnia 24 marca 2015 r. W ocenie Sądu powyższa sytuacja procesowa wyczerpała znamiona wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 15 K.p.a.

Odnosząc się zaś do sytuacji procesowej skarżącej spółki, Sąd podkreślił że nie ma ona legitymacji skargowej w sprawie niniejszej, gdyż jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji w dniu 21 października 2014 r. skierował wezwanie do Spółki A. zobowiązując do przedłożenia dokumentu - umowy o zarządzaniu nieruchomością przy ul. S.... w W., na mocy której Spółka została ustanowiona zarządcą ww. nieruchomości. Mimo prawidłowego doręczenia wezwania spółka zobowiązania nie wykonała. Wezwanie do przedłożenia dokumentu - umowy o zarządzaniu nieruchomością przy al. S...., wysłano także do pełnomocnika F., który nie udostępnił powyższego dokumentu (pismo z dnia 18 lutego 2015 r.).

Ostatecznie Sąd zobowiązał na rozprawie pełnomocnika skarżącej spółki do złożenia w terminie 3 dni umowy zarządu, które to zobowiązanie nie zostało wykonane. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka A. nie jest stroną żadnej umowy zarządu nieruchomością przy al. S.... w W., która z mocy art. 52 Prawa budowlanego statuowałaby po jej stronie przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Skarżąca Spółka nie wykazała więc żadnego chronionego przez przepisy prawa materialnego interesu prawnego i jego związku z zaskarżoną decyzją WINB nr... z dnia 31 lipca 2015 r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił także, że brak legitymacji skargowej nie jest konwalidowany przez brak związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. powoduje, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi, jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (postanowienie NSA z 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 227/11). Sąd wskazał, że okoliczność ta zostanie wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę z tym zastrzeżeniem, że w sposób oczywisty ze względu na skierowanie do niej decyzji organu pierwszej instancji, Spółka A. sp. z o.o. ma skuteczne prawo wniesienia odwołania od decyzji PINB dla Miasta... W. z 24 marca 2015 r.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej K. Spółki z o.o. (zwanej dalej Spółką) zaskarżono powyższy wyrok w części stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji WINB z dnia 31 lipca 2015 r. nr... w całości (tj. w pkt I wyroku), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji i oddalenie, względnie odrzucenie skargi F.- Przedstawicielstwa Handlowego F. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędne rozpoznanie skargi wniesionej przez podmiot nieuprawniony, a w efekcie powyższego błędne stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia 31 lipca 2015 r. w całości i nie oddalenie skargi pomimo braku interesu prawnego skarżącego (F.- Przedstawicielstwa Handlowego F.) do zaskarżenia decyzji WINB z dnia 31 lipca 2015 r. do sądu administracyjnego;
3. b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem i adekwatnego do okoliczności niniejszej sprawy uzasadnienia Sądu w zakresie posiadania przez skarżącego - F. interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji WINB z dnia 31 lipca 2015 r. do sądu administracyjnego;
4. c) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia 31 lipca 2015 r. w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy zaadresowanie decyzji reformatoryjnej do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta... W. nie może być poczytywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa;
5. 2) Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
6. a) art. 28 K.p.a. w związku z art. 52 Prawa budowlanego w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i "domyślne" przyjęcie, że F. posiada interes prawny uprawniający do złożenia skargi do sądu administracyjnego podczas gdy z treści skargi wynika, że F. przysługują "jedynie" roszczenia do nieruchomości położonej w W. przy al. S...., które nie mogą stanowić źródła interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego;
7. b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. w związku art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach sprawy zakończonej decyzją WINB z dnia 31 lipca 2015 r. zmiana podmiotu obowiązanego do doprowadzenia ściany szczytowej budynku przy al. S.... do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie usytuowanych w niej otworów okiennych, stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta... W., a więc adresat decyzji nie zaskarżył jej do sądu administracyjnego, a tym samym zrezygnował z wykonywania przysługującego mu prawa do weryfikacji sądowej wydanej decyzji, a w efekcie błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i stwierdzenie nieważności decyzji WNB z dnia 31 lipca 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wady w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które jednak w okolicznościach tej sprawy nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada bowiem prawu.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej można podzielić na dwie grupy. Do pierwszej należy zaliczyć te z nich, które koncentrują się na braku interesu prawnego F. do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie. W tym zakresie stawiane są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędne rozpoznanie skargi wniesionej przez podmiot nieuprawniony, jaki miałaby być F. reprezentowana przez Przedstawicielstwo Handlowe oraz naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem i adekwatnego do okoliczności niniejszej sprawy uzasadnienia Sądu w zakresie posiadania przez skarżącego - F. interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji WINB z dnia 31 lipca 2015 r. do sądu administracyjnego.

Tego dotyczy także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 52 Prawa budowlanego w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i "domyślne" przyjęcie, że F. posiada interes prawny uprawniający do złożenia skargi do sądu administracyjnego podczas gdy F. przysługują "jedynie" roszczenia do nieruchomości położonej w W. przy al. S...., które nie mogą stanowić źródła interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Ustosunkowując się do tych zarzutów należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Niewątpliwie kwestia posiadania przez F. tytułu prawnego do nieruchomości zlokalizowanej w W. przy al. S.... jest problematyczna. Jednakże postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie ma na celu ustalanie charakteru tytułu prawnego do danej nieruchomości. Celem postępowania tzw. naprawczego (uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego) jest ustalenie, czy doszło do wykonania robót budowlanych w sposób odbiegający od obowiązujących przepisów, czy możliwym jest doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem i na kogo należałoby nałożyć stosowne obowiązki. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązki wynikające z art. 51 tej ustawy można nałożyć na właściciela, inwestora lub zarządcę nieruchomości.

Wprawdzie jako zasadę przyjmuje się, że obowiązek wykonania określonych robót powinien być nałożony na podmiot będący właścicielem nieruchomości, to jednak w szczególnych przypadkach zobowiązanym może być inwestor, który utracił lub nie posiadał tytułu prawnego do terenu inwestycji. Będzie to dotyczyło sytuacji, w której inwestor wykonał samowolnie określone roboty budowlane bez zgody właściciela nieruchomości, a właściciel zgadza się na ich usunięcie lub doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem określonych robót (zob. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08, opub. w LEX nr 552842; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2116/15, opub. w LEX nr 2315999; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 180/17, opub. w LEX nr 2483865; wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 714/16, opub. w LEX nr 2430506).

Jak wynika z ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego sprawy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, otwory okienne w ścianie budynku na działce nr... znajdującej się w granicy z inną nieruchomością (działka nr...) zostały wykonane w budynku, który od 1946 r. pozostaje we władaniu początkowo Związku Radzieckiego, a po 1991 r. F. jako sukcesora po Związku Radzieckim. Tym samym już od 1946 r. podmiot reprezentujący początkowo Związek Radziecki, a potem F. mógł być uznanym za inwestora robót budowlanych w tym budynku. Jak przy tym wynika z akt sprawy, na co jednak nie zwrócił należytej uwagi Sąd pierwszej instancji, F. początkowo poczuwała się do bycia inwestorem, skoro przedkładała sporządzony w 1998 r. projekt robót budowlanych obejmujący także wykonanie otworów w ścianie w granicy z działką sąsiednią. Odrębną kwestią pozostaje prawidłowe określenie strony, a mianowicie czy jest nią F., czy też Przedstawicielstwo Handlowe F. Ustalenie tej okoliczności powinno wynikać już z akt sprawy, w których znajduje się dekret Prezydenta F.... z dnia 23 października 2000 r. obejmujący kwestie reprezentowania i zarządzania mienia F. poza granicami R. (akta administracyjne sprawy, karty nr 147 i 146-145).

Jeżeli analiza ww. dekretu oraz wypisu z rejestru państwowego (akta administracyjne sprawy, karty nr 18-17) nie pozwolą na ustalenie tej okoliczności ponad wszelką wątpliwość, to organy administracyjne w tej sprawie powinny zwrócić się do Ambasady R. o wyjaśnienie tej kwestii lub do Ministerstwa Spraw Zagranicznych lub Ambasady Polskiej w M. o wyjaśnienie statusu Przedstawicielstwa Handlowego F.. Ponadto jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji przekazanej przez Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 27 listopada 2013 r. Marszałkowi Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, kwestie własnościowe budynku przy al. S.... w W. były nierozstrzygnięte między innymi z tego powodu, że został złożony przez Z. R. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m...

W. (Dz. U. R.P. z 1945 r. Nr..., poz...., z późn. zm.) i wniosek ten dotychczas nie został rozpoznany, a Skarb Państwa zwrócił się do F. o odpłatne przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa prawa do budynków na działce przy al. S..... To pokazuje, że stan prawny tej nieruchomości jest zarówno skomplikowany, jak i to, że na datę wydania w tej sprawie decyzji przez WINB (31 lipca 2015 r.) nie można było jednoznacznie stwierdzić braku jakichkolwiek praw do władania budynkiem przy al. S.... przez F. lub Przedstawicielstwo Handlowe F. Rekapitulując ten tok rozważań należy stwierdzić, że art. 52 Prawa budowlanego określa krąg podmiotów, na rzecz których mogą być nałożone obowiązki wynikające z art. 51 tej ustawy. Skoro wśród tych podmiotów jest także inwestor, to inwestorowi nie można odmówić posiadania przymiotu strony w przypadku, gdy na niego nakładane są obowiązki wynikające z art. 51 Prawa budowlanego.

Nie jest wiec zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 K.p.a. w związku z art. 52 Prawa budowlanego i w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. Sąd ten rozpoznał skargę F. reprezentowanej przez Przedstawicielstwo Handlowe, co w okolicznościach tej sprawy nie stanowiło naruszenia prawa

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ naruszenia ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w rozpoznaniu skargi wniesionej przez Przedstawicielstwo Handlowe F. W okolicznościach tej sprawy nie można było wykluczyć jako stronę właśnie ww. Przedstawicielstwo Handlowe F. lub F. Kwestia zaś precyzyjnego ustalenia nazwy tej strony powinna być przedmiotem wyjaśniania w toku postępowania administracyjnego. To bowiem prawo r. będzie regulowało sposób reprezentacji F. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem i adekwatnego do okoliczności niniejszej sprawy uzasadnienia Sądu w zakresie posiadania przez skarżącego - F. interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji WINB z dnia 31 lipca 2015 r. do sądu administracyjnego jest częściowo zasadny.

Rzeczywiście Sąd pierwszej instancji skupił się w swoim uzasadnieniu na problematyce braku udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Skarbu Państwa, na rzecz którego nałożono obowiązki dopiero decyzją organu odwoławczego. Brak uzasadnienia powodów, dla których Sąd uznał skarżącą jako stronę nie oznacza w okolicznościach tej sprawy istotnej wady uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił bowiem, dlaczego nie posiada legitymacji skargowej w tej sprawie Spółka A. i te rozważania Sądu w okolicznościach tej sprawy były prawidłowe. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr 75 zlokalizowana przy al. S.... w W. ma właściciela i jest nim Skarb Państwa. Tym niemniej podmiotem wykonującym uprawnienia zarządcy (tj. w szczególności pobierającym pożytki, dysponującym lokalami w tym budynku w ramach umów zobowiązaniowych, itp.) nie jest Skarb Państwa, ale inny odrębny od Skarbu Państwa podmiot, którym może być Przedstawicielstwo Handlowe F. działające bezpośrednio lub za pośrednictwem jeszcze innych podmiotów.

W związku z tym rozpoznanie merytoryczne skargi wniesionej przez Przedstawicielstwo Handlowe F. nie stanowiło naruszenia prawa. Tylko wówczas podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. co do braku uzasadnienia przyznania stronie skarżącej legitymacji skargowej byłby zasadny, gdyby z treści skargi lub z akt sprawy wynikało, że dany podmiot ponad wszelką wątpliwość nie miał tej legitymacji, a mimo to skarga ta zostałaby merytorycznie rozpoznana. Jeszcze raz należy podkreślić, że to art. 52 Prawa budowlanego określa krąg podmiotów, na rzecz których można nałożyć obowiązki wynikające z art. 51 tej ustawy, a wśród tych podmiotów jest i inwestor i zarządca.

Niezasadny jest także i drugi zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego. Błędnie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a., art. 15 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w związku art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skoro Sąd stwierdził nieważność decyzji WINB z dnia 31 lipca 2015 r. jako skierowanej do podmiotu nie biorącego dotychczas udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarb Państwa nie był bowiem stroną ani w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z 24 marca 2015 r., ani też nie brał udziału w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy dopiero decyzję kończącą swoje postępowanie skierował do Skarbu Państwa. Jak trafnie stwierdził to Sąd pierwszej instancji, takie pominięcie strony i to strony zobowiązanej musiało być uznane jako zmiana podmiotowa postępowania administracyjnego.

Gdyby bowiem te same strony brały udział w postępowaniu tak pierwszoinstancyjnym, jak i drugoinstancyjnym, to wówczas co do zasady dopuszczalna byłaby możliwość zmiany podmiotu zobowiązanego decyzją organu pierwszej instancji do wykonania decyzji (adresata decyzji) przez organ odwoławczy. W postępowaniu odwoławczym prowadzonym na skutek wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, powinien zaś w razie stwierdzenia wystąpienia wady polegającej na rażącym naruszeniu prawa uchylić taką decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszoinstancyjnemu. Nałożenie zaś przez organ odwoławczy obowiązku na podmiot nie biorący udział tak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i drugoinstancyjnym (pomijając samo doręczenie decyzji przez organ odwoławczy temu podmiotowi) stanowiło zarówno oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego objętej gwarancją art. 15 K.p.a., jak i charakter naruszenia tego przepisu jest w sprawie istotny, ponieważ przepis ten zawiera jedną z zasad postępowania administracyjnego.

Ponadto także i racje ekonomiczne lub gospodarcze przez które najczęściej rozumie się skutki wywołane daną decyzją, nie mogą uzasadniać takiego rozstrzygania sprawy, która dopiero na etapie kończącym postępowanie odwoławcze zmienia tożsamość podmiotową, jak i podstawę prawną jej wydania. Organ pierwszej instancji wydał bowiem decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a organ odwoławczy zmienił podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygania na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Społeczno-gospodarczym skutkiem wydanej przez organ odwoławczy decyzji było nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości zarówno pomimo braku zapewnienia możliwości jego udziału w postepowaniu administracyjnym, jak i braku rozważenia racji, które przemawiały za obciążeniem tego podmiotu.

Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy naruszył w tej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. nie wydając decyzji kasacyjnej, a zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 przez WINB było oczywiście wadliwe. Trafnie ocenił to Sąd pierwszej instancji, wiążąc te uchybienia z naruszeniem art. 15 K.p.a. oraz spełnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i na tej podstawie nie stanowiło naruszenia prawa zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zamiast art. 151 P.p.s.a.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. w związku art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię sprowadzająca się do tego, że skoro decyzji WINB z 31 lipca 2015 r. nr... Skarb Państwa nie zaskarżył, to oznacza, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa nie rozstrzyga okoliczność, czy dana strona wnosi skargę (lub inny środek zaskarżenia) na ostateczną decyzję administracyjną dotkniętą taką wadą. Na taką bowiem przesłankę nie wskazuje art. 156 K.p.a. ani inny przepis zawierający katalog wad uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego.

Niewątpliwie, co także podkreślano w uzasadnieniu decyzji WINB z 31 lipca 2015 r., ta sprawa ma charakter o tyle szczególny, że pomiędzy Skarbem Państwa a F. toczył się (lub nadal toczy) spór własnościowy dotyczący budynku przy al. S.... w W. Spór ten, jak wynika ze znajdujących się w aktach dokumentów, w tym z informacji Ministra Spraw Zagranicznych z 27 listopada 2013 r. ma charakter tak prawny jak i polityczny i jednym z jego wyznaczników jest stosowanie zasady parytetu pomiędzy Polską a F. w zakresie uregulowania nieruchomości zajmowanych przez przedstawicielstwa obu państw.

Tym samym nie może stanowić uzasadnienia twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że nie ma wad decyzja, skoro strona zobowiązana decyzją WINB do jej wykonania nie wniosła skargi do sądu administracyjnego. To strona decyduje, czy pomimo istnienia nawet istotnych wad należy wnieść skargę do sądu administracyjnego, czy też skargi nie wnosić. W tej szczególnej sprawie nie wykluczonym jest nawet i to, że podmioty reprezentujące Skarb Państwa (Prezydent Miasta... W., Prokuratoria Generalna RP, Minister Spraw Zagranicznych) mogłyby ustalić odrębny sposób reprezentowania interesów Skarbu Państwa i w związku z tym nie wnosić skargi do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, polegającego na braku uzasadnienia przyznania Przedstawicielstwo Handlowemu F. przymiotu strony i braku sprecyzowania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest wyrokiem odpowiadającym prawu. To zaś oznacza, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek oddalić skargę kasacyjną zarówno w przypadku, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, jak i wówczas, gdy zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Co istotne i niezbędne do podkreślenia w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przesądził, na rzecz którego z podmiotów należy nałożyć obowiązki związane z zamurowaniem otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy al. S.... w W. Sąd ten jedynie stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zarządcą nieruchomości nie była Spółka A., a tym samym na tę Spółkę nie było podstaw do nakładania tego obowiązku zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego. Tym samym także ustalanie podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych robót powinno być przedmiotem ponownie prowadzonego postępowania w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

1. - ---------------------- 1