Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 107/16 oddalił skargę E. S., K. D. i P. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznego postanowienia.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia i handlu o powierzchni sprzedaży do 200 m2 w poziomie parteru i garażem w podpiwniczeniu budynku (do 40 miejsc garażowych) wraz z urządzeniami budowlanymi, przebudową części istniejącego budynku o nr porządkowym [...] z jego częściową rozbiórką oraz przebudową istniejącego zjazdu z ul. [...], na działkach o nr ewid. [...] oraz części działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w K. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w całości ww. postanowienie i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji pod warunkiem ustalenia maksymalnej wysokości elewacji frontowej do 11 m. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 207/09 oddalił skargę E. S., K. D. oraz P. D. na ww. postanowienie.
W dniu 10 lutego 2010 r. E. S., K. D. oraz P. D. zwrócili się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania jest decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2009 r., zmieniająca decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1975 r. Ostatnią wymienioną decyzją wpisano do rejestru zabytków dom mieszkalny przy ul. [...] w K., natomiast decyzją z 2009 r. zmieniono – uzupełniono treść decyzji wydanej w 1975 r. o otaczający go teren działki nr ewid. [...] w granicach ogrodzenia.
W ocenie wnioskodawców powyższe powoduje objęcie ochroną prawną całej posesji przy ul. [...] w K. Ponadto wskazali, że w sprawie wystąpiła okoliczność faktyczna polegająca na tym, że teren działki wnioskodawców w granicach ogrodzenia jest zabytkiem.
Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wznowienia postępowania, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ zauważył, że wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym możliwe jest, gdy łącznie wystąpi co najmniej jedna z okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 lub w art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.), ponadto postępowania administracyjne zostanie zakończone postanowieniem ostatecznym. Zauważył, że skoro postanowienie organu konserwatorskiego pierwszej instancji zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tym postanowieniem.
Po rozpoznaniu skargi skarżących na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 496/11 stwierdził nieważność decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Uznał bowiem, że przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., uchylające w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2008 r. i uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie zaś postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2008 r. W wyniku wadliwej kwalifikacji wniosku o wznowienie został on rozpatrzony przez organ niewłaściwy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku stosownie do art. 149 k.p.a.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po wznowieniu postępowania zakończonego jego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił uchylenia tegoż postanowienia. Rozpatrując ponownie powyższą sprawę organ ten postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wskazano, że dokonanie wpisu do ewidencji zabytków działki w granicach ogrodzenia, które nastąpiło na skutek wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. na skutek zmiany decyzji z dnia [...] marca 1975 r., a zatem po wydaniu wzruszanego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., nie jest okolicznością istotną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność ta nie była istotna dla sprawy, tj. nie dotyczyła przedmiotu sprawy i nie miała wpływu na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.
W ocenie organu objęcie wpisem do rejestru zabytku nieruchomości budynku położonego przy ul. [...], wraz z otaczającym go terenem działki nr ewid. [...], nie może wpłynąć na zmianę treści postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzjami, które w niniejszej sprawie warunkują kompetencję organów ochrony zabytków do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, są decyzje z 1947 r. i z 1976 r., wpisujące do rejestru zabytków układ urbanistyczny i zespół budowlany. Organy konserwatorskie winny planowaną inwestycję ocenić w stosunku do wartości chronionych przez te decyzje, tj. z punktu widzenia zasad ochrony zabytkowych układów urbanistycznych i zespołów budowlanych. Zdaniem organu dla zakresu uzgodnień dokonywanych w postępowaniu uzgadniającym projekt decyzji po objęciu sąsiedniej działki wpisem do rejestru będzie taki sam jak w przypadku postępowania zakończonego wzruszanym postanowieniem.
W zakresie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. organ wyjaśnił, iż nieruchomość położona przy ul. [...] stanowi element układu urbanistycznego i zespołu budowlanego K. i elementem takim pozostaje bez względu na to, czy do rejestru zabytków był wpisany osobną decyzją sam budynek położony przy ul. [...], czy także otaczający go teren działki nr ewid. [...]. Postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. nie zostało wydane w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 1975 r., wpisującą do rejestru zabytków dom mieszkalny przy ul. [...]. Zmiana tej decyzji nie stanowi w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Skarżący wnieśli skargę na powyższe postanowienie, wskazując na okoliczność wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. przez Generalnego Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra i podlega wyłączeniu w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 264/13 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, dalej: ustawa o ochronie zabytków), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ wskazał, że kwestie naruszenia postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a. zostały szczegółowo i wyczerpująco omówione w postanowieniach Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] grudnia 2012 r., które organ ten podzielił ponownie rozpatrując sprawę.
Organ wyjaśnił, że teren inwestycji wskazany w decyzji o warunkach zabudowy podlega ochronie prawnej jako element dziedzictwa kulturowego, ponieważ znajduje się w zabytkowym układzie urbanistyczno-krajobrazowym K. wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z 1947 r. i pod numerem [...], na mocy rozstrzygnięcia z 1976 r. Organ przedstawił przedmiot decyzji z 1947 r. (obszar miasta K. – dzielnica staromiejska, przykład starodawnej zabudowy) oraz 1976 r. (układ urbanistyczno-krajobrazowy K.). Wskazał, że przedmiot ochrony wskazany w tych decyzjach odpowiada formom ochrony konserwatorskiej wymienionym z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, których definicje zawarte są w art. 3 pkt 12 (układ urbanistyczny) i pkt 13 tej ustawy (historyczny zespół budowlany). Organ scharakteryzował te formy ochrony. Zauważył, że zgodnie z art. 9 ust. 3 tej ustawy wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych.
W postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2008 r. jak i w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. organy te powoływały się na decyzje z 1946 r. i 1976 r., i na podstawie tych decyzji oceniały planowaną inwestycję z punktu widzenia zasad ochrony zabytkowych układów urbanistycznych i zespołów budowlanych. Prawidłowość takiego działania potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 207/09.
Organ wskazał, że nieruchomość położona przy ul. [...] stanowi element układu urbanistycznego i zespołu budowlanego K. i elementem takim pozostaje bez względu na to, czy do rejestru zabytków był wpisany osobną decyzją sam budynek, czy także otaczający go teren działki nr ewid. [...]. Planowana inwestycja była prawidłowo oceniana przez organy ochrony zabytków pod względem jej wpływu na chroniony układ urbanistyczny i zespół budowlany, zatem związek konieczny w niniejszej sprawie istnieje pomiędzy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. a decyzjami, które w niniejszej sprawie warunkują kompetencję organów ochrony zabytków do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, tj. decyzjami z 1947 r. i z 1976 r. wpisującymi do rejestru zabytków układ urbanistyczny i zespół budowlany.
W ocenie organu nie można zatem uznać, że ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało wydane w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 1975 r., wpisującą do rejestru zabytków dom mieszkalny przy ul. [...], a zmiana tej decyzji nie stanowi w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Odnosząc się do przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Minister stwierdził, że zmiana decyzji z dnia [...] marca 1976 r. nastąpiła już po wydaniu postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, co przesądza o tym, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. S., K. D. i P. D. Zarzucili naruszenie:
- – art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 k.p.a. i zaniechanie wyjaśnienia merytorycznego sprawy w celu ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., pomimo iż postępowanie zakończone ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. było dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.;
- – art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i odmowę uchylenia ostatecznego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., pomimo iż postępowanie zakończone ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. było dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 107/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę, uznając, że organy orzekające nie dopuściły się naruszenia prawa.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, kiedy można uznać, że przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a. zostały spełnione. Zwrócił uwagę, że wskazane w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. okoliczności i dowody, aby były podstawą wznowienia postępowania, musiały istnieć w dniu wydania decyzji i nie być w tym momencie znane organowi, który wydał decyzję. Najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Nowe okoliczności i nowe dowody muszą być przy tym podstawą do wydania decyzji odmiennej treści, co oznacza, że gdyby były one znane organowi, w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego.
Natomiast wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest możliwe w sytuacji, gdy pomiędzy daną decyzją organu administracji a inną decyzją lub orzeczeniem sądu, które zostały uchylone lub zmienione, istnieje związek przyczynowy.
Sąd zaznaczył, że nowa okoliczność nie jest równoznaczna z zaistnieniem jakiegokolwiek nowego elementu sprawy. Chodzi tu jedynie o taki element, który przekłada się na sposób rozstrzygnięcia, a zatem ma istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść rozstrzygnięcia, które prowadziłyby do innej decyzji niż wydana w sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nowa okoliczność była znana organowi, który wydawał decyzję, to znaczenie prawne tej okoliczności spowodowałoby odmienne rozstrzygnięcie. Relacja między nową okolicznością a rozstrzygnięciem powinna być zatem ścisła i merytoryczna, a dodatkowo wpływ tej okoliczności powinien wyrażać się w możliwości upatrywania w niej przesłanki rozstrzygnięcia.
Sąd za niezasadne uznał twierdzenie, iż przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest spełniona także wówczas, gdy decyzja ma pośredni wpływ na wydanie innej decyzji.
Mając na uwadze możliwość wznowienia postępowania Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić, czy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. zostało wydane na podstawie zmienionej następnie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1975 r., innymi słowy, czy decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1975 r. stanowiła przesłankę wydania decyzji objętej wnioskiem w postępowaniu wznowieniowym oraz czy jej zmiana mogła wywrzeć merytoryczny wpływ na decyzję ocenianą w postępowaniu wznowieniowym.
Sąd zauważył, że według organu materialnoprawną podstawę postanowienia stanowił przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówiący o konieczności uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obiektów i obszarów objętych jedną z form ochrony zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Podkreślił, że procedura uzgodnienia z organem ochrony zabytków będzie miała zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy ochroną konserwatorską objęty jest teren planowanej inwestycji.
Sąd wskazał, że na mocy decyzji z 1976 r. do rejestru zabytków został wpisany układ urbanistyczny w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków oraz historyczny zespół budowlany, zdefiniowany w art. 3 pkt 13 tej ustawy. W przypadku układu urbanistycznego i zespołu budowlanego wartość historyczną posiada obszar jako całość, natomiast wśród tworzących zabytkowy układ elementów mogą się znaleźć zarówno zabytki, jak i obiekty współczesne. Wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych.
Przedmiotem uzgodnień [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postanowieniu z dnia [...] marca 2008 r. a następnie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2008 r. w związku z decyzjami z 1976 r. była ocena planowanej inwestycji z punktu widzenia zasad ochrony zabytkowych układów urbanistycznych i zespołów budowlanych.
W ocenie Sądu objęcie wpisem do rejestru zabytku nieruchomości budynku położonego przy ul. [...] wraz z otaczającym go terenem nie mogło wpłynąć na zmianę treści postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzjami, które w niniejszej sprawie warunkują kompetencję organów ochrony zabytków do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, są decyzje z 1947 r. i z 1976 r., wpisujące do rejestru zabytków układ urbanistyczny i zespół budowlany. Organy konserwatorskie winny były planowaną inwestycję ocenić w stosunku do wartości chronionych przez te decyzje, tj. z punktu widzenia zasad ochrony zabytkowych układów urbanistycznych i zespołów budowlanych. Dla zakresu uzgodnień dokonywanych w postępowaniu uzgadniającym projekt decyzji po objęciu sąsiedniej działki wpisem do rejestru będzie taki sam jak w przypadku postępowania zakończonego wzruszanym postanowieniem.
Sąd uznał, że brak było podstaw do upatrywania w zmianie decyzji z dnia [...] marca 1976 r. przesłanki do wznowienia postępowania. Wynika to ponadto z konstytutywnego charakteru tej zmiany w związku z tym, że nastąpiła ona już po wydaniu postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Okoliczność ta mogłaby stanowić przesłankę wznowieniową – abstrahując od innych uwarunkowań – gdyby decyzja w tym zakresie stanowiła rozstrzygnięcie deklaratoryjne, a zatem działające ex tunc.
Dalej Sąd przedstawił argumentację (poglądy doktryny i orzecznictwa) wskazujące na konstytutywny charakter wpisu do rejestru zabytków. Zaznaczył, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją konstytutywną, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków), co przekłada się m.in. na ograniczenie uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa w art. 36 tej ustawy). Objęcie wspomnianą prawną ochroną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, nie wynika zatem z mocy samego prawa, ale każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej i następującej na jej podstawie czynności materialno-technicznej.
Sąd wyraził także pogląd, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma pewne cechy decyzji deklaratoryjnej.
Sąd stwierdził, że nie można uznać, iż istnieje bezpośrednia zależność między objęciem wpisem do rejestru zabytku nieruchomości budynku położonego przy ul. [...] wraz z otaczającym go terenem działki nr ewid. [...] a uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a zatem wpis ten nie może wpłynąć na zmianę treści postanowienia. Skoro brak jest istotnego związku, który mógłby wpłynąć na rozstrzygnięcie decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, to w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 7 i art. 77, a także art. 149 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przez zaakceptowanie kwestionowanego przez skarżących postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r., mimo iż w sprawie istniały uzasadnione przesłanki do zastosowania w sprawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z przywołanymi normami art. 149 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., które winny skutkować uchyleniem ostatecznego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. wobec zmiany sytuacji prawnej w zakresie ochrony konserwatorskiej, która w dacie wydawania wskazanego postanowienia z 2008 r. formalnie nie istniała, a została potwierdzona deklaratoryjnie w 2009 r., w sytuacji, gdy podstawą wznowienia postępowania była okoliczność, która była przez organ zakwalifikowana jako podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:
- a) sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku wewnętrznie sprzecznie w zakresie kwestii deklaratywności i konstytutywności zasadniczej dla rozstrzygania w sprawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. przez poczynienie ustaleń z jednej strony o konstytutywności tej decyzji, a jednocześnie o jej częściowej deklaratywności, które to założenia mające w sprawie znaczenie wzajemnie się wykluczają i czynią sporządzone uzasadnienie wyroku niejasnym dla strony postępowania,
- b) nieodniesienie się przez Sąd do podkreślonego w wydanym postanowieniu z dnia [...] listopada 2015 r. zdania na str. 7 tego postanowienia, gdzie organ stwierdza: "Jeżeli okoliczności te (podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania z zastosowaniem art. 151 § 2 pkt 2 k.p.a. – dopisek autora skargi kasacyjnej) i dowody powstałe po dacie wydania ostatecznej decyzji nie będą stanowić podstawy wznowienia, lecz postawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie", z którego to zdania można wyciągać wniosek, iż organ odsyła stronę do innego postępowania, mimo iż jest to niedopuszczalne, bowiem kwestia ta winna być rozstrzygnięta w postępowaniu, które już się toczy, nawet jeśli nie była ona objęta wnioskiem o wznowienie postępowania;
- 3. art. 107 §1 k.p.a. przez zaakceptowanie wyrokiem Sąd faktu, iż wydane w sprawie postanowienie kontrolowane przez Sąd skarżonym wyrokiem nie określa podstawy jego wydania, bowiem powołanie się na podstawę prawną w tym postanowieniu przyjęte jest wadliwe, jako że art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 dotyczy sposobu załatwiania odwołań od decyzji, zaś w sprawie winien być stosowany art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. bezspornego wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., który to przepis wymagał wydania w sprawie decyzji, a nie postanowienia.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydanie w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., którą rozszerzona została ochrona konserwatorska do terenu całej będącej ich własnością nieruchomości w stosunku do tej istniejącej w 2008 r., która obejmowała tylko obiekt budowlany, stanowiło istotne novum w stosunku do stanu prawnego w dacie wydawania decyzji przez Ministra w 2008 r. oraz miała na tyle doniosłe znaczenie, że uzasadnia wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Ministra Infrastruktury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. Skoro z tej przyczyny wznowiono postępowanie, to winno ono doprowadzić do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie skarżących kasacyjnie uzasadnienie wyroku jest niezrozumiałe i niekonsekwentne, albowiem z jednej strony Sąd przyjmuje, iż decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny, a więc nie było w 2008 r. podstaw do zaliczania do rejestru zabytków całej nieruchomości skarżących, co wyklucza stosowanie normy z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzącej do wznowienia postępowania, z drugiej na str. 15 uzasadnienia wyroku prowadzona jest analiza, z której wynika, iż każda decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma pewne cechy deklaratoryjności.
Podniesiono, że analiza dotycząca deklaratywności czy konstytutywności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. przestaje być w powyższym zakresie istotą sprawy, gdy rozważa się jako podstawę prawną wznowienia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., która to przesłanka niewątpliwie w sprawie zachodzi.
Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd nie zauważył, że postanowienie Ministra o wznowieniu postępowania z dnia [...] lutego 2012 r. było powodowane wyłącznie wydaniem przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. o zaliczeniu całej nieruchomości skarżących do rejestru zabytków. Zatem jeśli nie można, zdaniem Sądu, stosować w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jako podstawy owego wznowienia, to pozostaje podstawa z pkt 8, która ma prowadzić do zbadania owej okoliczności, a ta już była uznana przy samym wznowieniu postępowania za przesłankę mającą znaczenie w sprawie.
Na rozprawie dnia 30 października 2018 r. pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu wznowieniowym. Przyjmuje się, zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, że wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jeżeli postępowanie, w którym zapadła decyzja, dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. albo art. 145a lub art. 145b tej ustawy. Postępowanie zainicjowane wnioskiem o wznowienie postępowania jest prowadzone w dwóch etapach: we wstępnej fazie, regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania, organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), czy opiera się na którejś z ustawowych przesłanek wymienionych w art. 145 § 1, 145a § 1 lub 145b § 1 k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin ustanowiony w art. 148 k.p.a. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot w sposób oczywisty nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).
W przeciwnym wypadku zobowiązany jest wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących jego dopuszczalności, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (ewentualnie w zw. z art. 144 k.p.a.) – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (postanowienia).
W świetle powyższych ogólnych rozważań należało uznać, że niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do błędnie wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Fakt, że organ administracji dnia [...] lutego 2012 r. wydał postanowienie, mocą którego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. wznowił postępowanie, odnosi jedynie ten skutek, że w kolejnej fazie postępowania zobligowany był do oceny, czy zaistniała któraś z przesłanek wymienionych w tym przepisie, a jeśli tak, to czy miała ona wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pozytywna odpowiedź na każde z tych pytań dawałaby podstawę do wydania postanowienia, mocą którego organ zobligowany byłby do uchylenia ostatecznego postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. i orzeczenia co do istoty (o ile nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 146 § 1 k.p.a.). Postawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowiłby art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Stwierdzenie przez organ administracji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, że nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, obligowało organ do wydania postanowienia (bo taką formą rozstrzygnięcia zakończone było postępowanie, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania) odmawiającego uchylenia ostatecznego postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. Od takiego rozstrzygnięcia stronie przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Podstawą prawną rozstrzygania przez organ ponownie rozpoznający sprawę, w sytuacji utrzymania w mocy rozstrzygnięcia objętego takim wnioskiem, winien być art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Forma rozstrzygnięcia – postanowienie – wynika z art. 126 k.p.a. A zatem zarzut błędnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jego nieprawidłowej formy jest nieuzasadniony.
Nietrafnie wskazał również autor skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, iż nie zaistniały przesłanki do uchylenia ostatecznego postanowienia. Wniosek o wznowienie postępowania został oparty o dwie przesłanki: wymienioną w pkt 8 oraz w pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a. Pierwsza z nich wskazuje na sytuację, w której decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Kluczową zatem kwestią, którą winien rozważyć organ przy ocenie, czy zaistniała omawiana przesłanka wznowieniowa, jest rozważenie, czy decyzja, która następczo została uchylona lub zmieniona, stanowiła podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie, której dotyczy wniosek o wznowienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu przyjmuje się w sposób jednolity, że istnienie związku pomiędzy decyzjami w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy istnieje pewna sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z którą jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej).
Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Pojęcie "w oparciu" użyte przez ustawodawcę w omawianym przepisie należy rozumieć szeroko jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjne (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 10 października 2010 r. sygn. akt II GSK 156/06, LEX nr 276701). Trafnie organy administracji podniosły, a Sąd pierwszej instancji stanowisko to zaakceptował, że postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. nie zostało wydane w oparciu o postanowienie z dnia [...] marca 1975 r., mocą którego wpisano do rejestru zabytków "dom mieszkalny przy ul. [...] w K.", to jest zlokalizowany na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (które następnie zostało zmienione postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r.). Z uzasadnienia postanowienia objętego wnioskiem o wznowienie postępowania jednoznacznie wynika, że przyczyną, dla której organ konserwatorski nie tylko jest uprawniony ale wręcz zobowiązany uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy, było pozostawanie nieruchomości inwestycyjnej na obszarze znajdującym się w układzie urbanistyczno-krajobrazowym K. wpisanym do rejestru zabytków decyzjami z 1947 r. i 1976 r. Art. 54 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), stanowiący podstawę do działania organów, wskazuje, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
W niniejszej sprawie organ konserwatorski stwierdził konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z objęciem ochroną układu urbanistyczno-krajobrazowego, a nie w związku z położeniem nieruchomości inwestycyjnej w sąsiedztwie obiektu wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. Art. 54 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje organom konserwatorskim uprawnienia do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do nieruchomości położonych w sąsiedztwie obiektów wpisanych do rejestru zabytków. A zatem sam fakt objęcia obiektu posadowionego na nieruchomości sąsiedniej czy nawet całej sąsiedniej nieruchomości odrębną ochroną nie uzasadnia właściwości organu konserwatorskiego do uzgadniania projektu decyzji.
Co więcej, uzasadnienie postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. nawet w najmniejszym stopniu nie odnosi się do konieczności dostosowania nowej zabudowy do objętego odrębną ochroną konserwatorską obiektu przy ul. [...]. Nie oznacza to oczywiście, że organy administracji nie uwzględniły prawnej ochrony tego obiektu, ale ocena ta słusznie odnosiła się do układu urbanistycznego jako całości, której element stanowił powyższy budynek. To czyni uzasadnionym stanowisko organu, że zmiana decyzji z dnia [...] marca 1975 r. poprzez wpisanie do rejestru domu mieszkalnego wraz z otaczającym go terenem działki nr ewid. [...] w K. przy ul. [...] w granicach ogrodzenia nie stanowiła przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., albowiem ostatnia z wymienionych decyzji nie była decyzją, "w oparciu o którą" wydano postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy.
Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie prawidłowo również Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kluczowe znaczenie dla przyjęcia jako prawidłowe stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie ma fakt, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny, a zatem dopiero na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej. Takie stanowisko prezentowane jest zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in. P. Antoniak, M. Cherka [w:] M. Cherka [red.], Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, str. 48-49; K. Zalasińska, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Oficyna 2010, LEX/el.; wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 735/11; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 752/11; z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1264/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W źródłach tych podaje się również – i w tym zakresie należy w pełni podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji, że decyzja ta nosi również pewne cechy decyzji deklaratoryjnej, ponieważ stwierdza, że dany obiekt jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków (posiada cechy zabytku niezależnie od urzędowego poświadczenia tego faktu przez organ administracji publicznej), jednak nie zmienia to jej zasadniczego charakteru, tj. jej konstytutywności. Dopiero bowiem potwierdzenie statusu zabytku poprzez uznanie danego obiektu za taki w decyzji o wpisie do rejestru i następnie wpisanie do rejestru zabytków jest równoznaczne z formalnym objęciem obiektu ochroną konserwatorską.
W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można skutecznie Sądowi pierwszej instancji zarzucić niekonsekwencji i wzajemnej sprzeczności, a tym samym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Powyższe kwestie (o konstytutywnym charakterze decyzji dotyczącej wpisu do rejestru zabytków) mają kluczowe znaczenie dla oceny, czy zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dla jej zaistnienia niezbędne jest bowiem, aby wskazane przez wnioskodawcę (lub ujawnione przez organ z urzędu) okoliczności lub dowody były nowe, nieznane organowi wydającemu decyzje (postanowienie). Skoro decyzja zmieniająca decyzję o wpisie do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] została wydana po wydaniu postanowienia w przedmiocie uzgodnienia i ma niewątpliwie charakter konstytutywny, to nie zostały spełnione warunki do uznania jej za przesłankę do wznowienia postępowania, albowiem okoliczności, które nią zostały stwierdzone, nie są nowymi, nieznanymi organowi, lecz istniejącymi w dacie wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 1 tej ustawy.