Uzasadnienie
M. Ś. i M. Ś. (dalej jako Skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2019 r. znak: [....], ustalającą na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. Oddział Z. w K. lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie gazociągu niskiego ciśnienia (maksymalne ciśnienie robocze do 10 kPa), w rejonie ulicy D. na działkach o numerze ew. [...], [...],[...],[...] obręb [...] w K., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym liniami koloru czarnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 304/20, oddalił skargę na powyższą decyzję.
M. Ś. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucił naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Ponadto na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków.
Uzasadniając powyższy wniosek skarżący stwierdził, że na mocy zaskarżonej decyzji zostały ustalone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu niskiego ciśnienia. Zdaniem skarżacego realizacja zamierzenia związana jest z koniecznością oddania przez skarżącego części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka [...] na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego. Wykonanie decyzji lokalizacyjnej przed rozpoznaniem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny łączyłoby się z niebezpieczeństwem powstania szkody po stronie skarżącego a także trudnych do odwrócenia skutków.
Skarżący uważa, że wykonując przedmiotową decyzję poniósłby szkodę w postaci utraty prawa dzierżawy ww. części nieruchomości, w aspekcie utrwalonego zagospodarowania terenu i w aspekcie kosztów, które ponosi jako dzierżawca: opłaty, koszty zagospodarowania terenu. Skarżący wskazał też na ewentualne koszty takie jak rekultywacja terenu, roślinność, ogrodzenie, czy ewentualne koszty wykonanych robót po stronie inwestora, w przypadku uchylenia decyzji przez NSA. "Zwrot" nieruchomości nie wynagrodzi bowiem utraconych przez skarżącego nakładów, poczynionych przed inwestycją ale także tych które będzie musiał ponieść w celu przywrócenia stanu poprzedniego. Koszty te są znaczne, bo jest to koszt np. wykonanego przez niego ogrodzenia, dokonanych nasadzeń roślinności, reklutywacji terenu. W tym stanie rzeczy uważa wniosek za uzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Wniosek o wstrzymanie zaskarżonej nie zasługuje na uwzględnienie i jako taki podlega oddaleniu.
Na etapie postępowania kasacyjnego od wyroku oddalającego skargę dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07).
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić.
Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie wskazuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu powołanego przepisu, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego polega na spowodowaniu w sposób dobrowolny lub doprowadzeniu w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54).
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji możliwa jest do zastosowania jedynie w sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, przez co należy rozumieć, że z jego treści wynika dla jego adresata obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Skutków takich nie wywołuje zaskarżona decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu niskiego ciśnienia m.in. na części działki nr ew. [...] dzierżawionej przez skarżącego. Wbrew temu co sugeruje skarżący we wniosku wykonanie tej decyzji nie wiąże się dla niego z obowiązkiem oddania części działki przeznaczonej pod inwestycję. Nie wynika z niej również konieczność zaniechania działania, czy też nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Taka decyzja nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Organy administracji publicznej nie mają bowiem możliwości użycia przymusu państwowego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią tej decyzji. W związku z powyższym podkreślić należy, że już sam charakter zaskarżonej decyzji wyklucza wstrzymanie jej wykonania bowiem nie wymaga ona wykonania.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego zmierzającej do wykazania, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji będzie musiał wydać dzierżawioną nieruchomość a w związku z tym poniesie znaczną szkodę w postaci utraty prawa dzierżawy części tej nieruchomości, działka utraci utrwalone tam zagospodarowanie a on jako dzierżawca poniesie opłaty i koszty zagospodarowania terenu, wskazać należy że wskazane okoliczności nie odnoszą się skutków jakie powoduje decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tak samo ocenić należy dalszą argumentację wniosku, że wykonanie decyzji spowoduje koszty rekultywacji terenu, odtworzenia roślinności, wykonania ogrodzenia a także koszty wykonanych przez inwestora robót w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji przez NSA. Upatrywanie przesłanek wstrzymania tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w powyższych okolicznościach i odnoszenie ich do zaskarżonej decyzji jest nietrafne.
Chybione jest także stanowisko, że zwrot nieruchomości nie wynagrodzi utraconych przez skarżącego nakładów poczynionych przed inwestycją ale także tych które będzie musiał ponieść w celu przywrócenia stanu poprzedniego.
Ponownie podkreślić należy, że powołane wyżej zagrożenia nie są bezpośrednim skutkiem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bo być nie mogą z uwagi na istotę tego rodzaju decyzji. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazuje tylko na możliwość realizacji inwestycji na danym terenie oraz określa warunki zagospodarowania terenu jakie muszą zostać spełnione gdy wskazane w niej zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane. Nie wynika z niej możliwość inwestora wejścia na teren nieruchomości i wykonywania prac budowlanych służących realizacji inwestycji. Taki skutek ma jedynie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Zatem skarżący błędnie przypisuje powstanie inwestycji na dzierżawionej nieruchomości zaskarżonej decyzji o ustaleniu lokalizacji. Ten rodzaj decyzji jest wydawany na wstępnym etapie prowadzenia procesu inwestycyjnego i z niej nie wynika możliwość prowadzenia robót w terenie. Wykluczone jest zatem powstanie skutków o jakich przekonany jest skarżący. Decyzja ta określa tylko czy inwestycja danego rodzaju może być zlokalizowana na danym terenie i jakie w związku z tym są warunki jej lokalizacji w tym miejscu z uwagi na ustalone tam zagospodarowanie terenu.
Twierdzenia o grożącej szkodzie materialnej (brak zwrotu nakładów na dzierżawioną nieruchomość), o utracie prawa dzierżawy tej części nieruchomości w związku z realizacją inwestycji w żaden sposób nie uprawdopodabniają możliwości wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem nie mogą one wynikać z wykonania zaskarżonej decyzji. Faktycznie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydana na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, jednakże ze swej istoty nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych.
Zaznaczyć należy, że przesłanek wstrzymania wykonania, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a (niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, powstania trudnych do odwrócenia skutków) nie można upatrywać w możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę. Sąd nie jest bowiem uprawniony do oceny w niniejszym postępowaniu zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawdopodobieństwa wydania w przyszłości pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenia skarżącego w kwestii szkód spowodowanych realizacją gazociągu na dzierżawionej przez niego części działki, nie mają związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, a tym samym nie mogą być brane pod uwagę jako przesłanki wstrzymania. Jak już była mowa wskazywane przez skarżącego niebezpieczeństwa mogą być efektem decyzji o pozwoleniu na budowę ale nie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bowiem nie umożliwia ona realizacji inwestycji a jest tylko pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Bez niej nie jest możliwe ubieganie się o decyzję o pozwoleniu na budowę. Sama ta decyzja jednak nie stanowi podstawy dla podjęcia prac zmierzających do powstania inwestycji.
Skoro decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie prowadzi wprost do realizacji inwestycji, która w ocenie skarżącego ma wywoływać negatywne skutki w postaci uniemożliwienia korzystania z dzierżawionej nieruchomości, to znaczy, że powołanych okoliczności, mających świadczyć o wyrządzeniu znacznej szkody czy powstaniu trudnych do odwrócenia skutków, nie sposób łączyć z zaskarżoną decyzją. Nie wykazano zatem podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Z powyższego wynika, że skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawił żadnych okoliczności, które uzasadniałyby jej wstrzymanie wykonania, zważywszy że sama decyzja nie podlega wykonaniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.