Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 108/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę J. B. na czynności proceduralne poprzedzające przygotowanie projektu zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 22 stycznia 2010 r. J. B. wniósł skargę na czynności proceduralne poprzedzające przygotowanie projektu opracowania zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Zaskarżonym czynnościom J. B. zarzucił:
- - pozbawienia dostępu do materiałów administracyjnych w formie akt [...], zawierających informację publiczną o przebiegu czynności planistycznych;
- - pozbawienia prawa skutecznego zgłoszenia uwag do projektu uchwały w sprawie zmiany studium i uzyskania merytorycznej odpowiedzi zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne;
- - przygotowanie zmiany studium w formie tekstu jednolitego, co uniemożliwia zorientowanie się co do zakresu wprowadzonych zmian;
- - zatajenie przed radnymi pism złożonych przez skarżącego, wskutek nieprawidłowego przygotowania sesji Rady Miejskiej;
- - pozbawienie skarżącego prawa zabrania głosu na sesji Rady Miejskiej w S., przy porządku obrad dotyczącym projektu zmiany Studium;
- - nie rozpatrzenia uwag i zarzutów proceduralnych skarżącego przed przystąpieniem do dyskusji nad projektem uchwały w sprawie zmian Studium, w jakiejkolwiek formie, w tym w formie skargi na Burmistrza.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uznanie, że przez niezgodne z prawem czynności, naruszone zostały jego prawa i wolności konstytucyjne o charakterze podmiotowym oraz nakazanie organowi nadzoru powierzenia wykonania zmiany studium innemu organowi samorządu gminnego na koszt i ryzyko Gminy S. i ustanowienie zarządu komisarycznego do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia zastępczego wprowadzającego zmianę Studium.
Na rozprawie sądowej w dniu 10 sierpnia 2010 r. skarżący sprecyzował skargę, wyjaśniając, że nie skarży nieuwzględnienia jego wniosków zgłoszonych do projektu zmiany Studium, ale procedurę uchwalania studium oraz bezczynność Rady w przedmiocie rozpatrzenie skargi na bezczynność Burmistrza S. polegającą na tym, że nie udostępnił w całości akt procedury uchwalania studium. Dodatkowo skarżący wniósł o skontrolowanie w trybie art. 135 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwały odmawiającej uwzględnienia nowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na fakt, że część radnych wstrzymała się od głosu. Końcowo skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi w całości i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga J. B. jako niedopuszczalna winna zostać odrzucona.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd przytoczył przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) i wskazał, że sądy administracyjne orzekają oprócz kategorii spraw wymienionych w tym przepisie także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie przez stronę skarżącą aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.
Ponadto Sąd zauważył, że skarżący jako podstawę do sformułowania niniejszej skargi powołał art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), chociaż w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa powołał się na art. 101 ust. 1 tej ustawy.
Po przytoczeniu treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Sąd wyjaśnił, że odpowiednie stosowanie tego przepisu przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi z art. 101 a tej ustawy będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. A zatem, skargę z art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym może wnieść osoba, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Innymi słowy osoba skarżąca musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem wskazanej uchwały, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Norma prawna, zawarta w art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, będzie miała zastosowanie, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej.
Nadto, zdaniem Sądu badanie skargi na podstawie wymienionego art. 101a ustawy o samorządzie gminnym wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonaniu tych czynność, a naruszeniem interesu prawnego, czy uprawnienia skarżącego.
W dalszej części uzasadnienia Sąd zauważył, że w kontrolowanej sprawie skarżący zakwestionował czynności proceduralne poprzedzające przygotowanie projektu zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., domagając się powierzenia wykonania zmiany Studium innemu organowi samorządu gminnego i ustanowienia zarządu komisarycznego do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia zastępczego wprowadzającego zmianę Studium.
Ponadto analizując zakres zaskarżonych czynności na tle ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Sąd doszedł do wniosku, że czynności poprzedzające procedurę uchwalenia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, albowiem są to działania rady gminy nie podejmowane w formie odrębnego aktu (uchwały, zarządzenia). Jak wynika natomiast z omówionego wyżej art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, skarga wywiedziona na tej podstawie będzie miała zastosowanie tylko wówczas, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Skoro Rada Miejska w S. nie była zobowiązana do podejmowania uchwały w żądanym przez skarżącego zakresie, tym samym skarżącemu nie przysługuje w tym przedmiocie skarga do sądu administracyjnego.
Dodatkowo Sąd podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje również skargi na ustalenia projektu studium. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego możliwe jest jedynie na uchwalone studium w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, z tym że skarżący musi wykazać, że uchwała taka - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienie.
Ponadto Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna jest również sformułowana przez skarżącego na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. skarga na bezczynność Rady Miejskiej w S. w przedmiocie nierozpatrzenia skargi na bezczynność Burmistrza S. Analizując powyższą skargę Sąd przyjął, iż skarżący zarzucił Radzie bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jego skargi wniesionej w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 227 - 240 k.p.a.) na działalność (a właściwie bezczynność) Burmistrza S., który nie udostępnił w całości akt procedury uchwalania studium.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że czynności podjęte przez Radę Miejską na skutek przedmiotowej skargi nie mogą stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, nie należą bowiem do spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a., a Sąd administracyjny nie jest właściwy rzeczowo w takich sprawach, tj. nie ma kompetencji do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. To zaś oznacza - w ocenie Sądu - że ewentualna bezczynność Rady Gminy w tym zakresie nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Na potwierdzenie tego stanowiska Sąd powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09.
Sąd wyjaśnił także, że wynik postępowania przeprowadzonego przez organ w trybie działu VIII K.p.a. nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem ocena prawidłowości postępowania skargowego nie podlega kontroli sądowej.
Reasumując Sąd stwierdził, że działania, jakich domaga się od Rady Miejskiej w S. skarżący, nie należą do czynności objętych kontrolą wojewódzkiego sądu administracyjnego, a skarga na bezczynność organu w tym zakresie jest niedopuszczalna. Wskazał również, że poza kognicją sądu administracyjnego leży także kontrola uchwały odmawiającej uwzględnienia nowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jakie wystosował skarżący do Rady Miejskiej w S. Powoływany w tym zakresie argument, że część radnych wstrzymała się od głosu nie ma żadnego uzasadnienia w przepisach istniejącego prawa dotyczących wykonywania mandatu radnego. Członkowie rady mogą bowiem nie tylko głosować "za" lub "przeciw" uchwale, ale też dysponują prawną możliwością wyrażenia swej woli przez "wstrzymanie się od głosu".
Powyższe argumenty, zdaniem Sądu, przemawiają za odrzuceniem niniejszej skargi.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł skarżący, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
- 1. obrazę art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. przez niezasadne uznanie, że czynności administracyjne z zakresu udostępnienia akt sprawy dotyczącej procedury opracowania studium planu przestrzennego oraz informacji publicznej w ramach wyłożenia projektu zmian studium planu przestrzennego nie podlegają kontroli sądu administracyjnego w kontekście (odpowiednio) procedury wynikłej z treści art. 74 § 2 k.p.a. i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przy czym obowiązkiem Sądu, wynikłym z treści art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. było sprawdzenie przestrzegania trybu i właściwości organu podejmującego rozstrzygnięcia w tej sprawie oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć podjętych przez niewłaściwy organ i w niewłaściwym trybie;
- 2. obrazę art. 101 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w następstwie tego niezasadne uznanie, że nie jest dopuszczalna kontrola sądowo-administracyjna skarg na bezczynność Rady Miejskiej w S. w zakresie rozpoznania skargi powszechnej (obywatelskiej) na działalność i bezczynność Burmistrza S., jak i Statut Gminy S., albowiem w zakresie w jakim art. 233 k.p.a. nakazuje organowi rozpatrującemu skargę wszcząć postępowanie administracyjne i uchwałodawcze, obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie w trybie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. przestrzegania trybu właściwości organu uruchamiającego procedurę administracyjną i uchwałodawczą; jak i podjęcie stosownych działań kontroli sądowo-administracyjnej przewidzianej wskazanymi przepisami prawa; stąd w tym zakresie nie ma zastosowania orzecznictwo i doktryna przywołana na str. 6 uzasadnienia postanowienia.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku;
- - dopuszczenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Bk 44/09 na okoliczność zasadności skargi kasacyjnej;
- - i zasądzenie na rzecz skarżącego od skarżonego organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej
Zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza przepis art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służby zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4/ inne niż określone w punkcie 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8/ bezczynność organów w przypadkach określonych w punkcie 1-4a. W sytuacji gdy sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, złożona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Co do zasady przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. pozwala na zaskarżenie aktów prawa miejscowego. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, ale uchwała w tym przedmiocie może być skutecznie zaskarżona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym miejscu wskazać należy, że ugruntowany jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że można wnieść skargę na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, pod warunkiem że dany podmiot wykaże że uchwała ta narusza jego konkretny i zindywidualizowany interes prawny (porównaj: postanowienie NSA z dnia 8.10.2010 r., sygn. II OSK 1874/10, wyrok z dnia 26.02.2008 r., sygn. II OSK 1765/07, opubl. LEX 437511). Co również zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu.
Zgodnie z dyspozycją art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast przepis art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego czy też nie, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jeżeli dany podmiot wykaże że uchwała ta narusza czyjś interes prawny.
Zatem, z powyższego wynika, że przepis art. 101 a powyższej ustawy stosuje się w sytuacji bezczynności organu gminy polegającej na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo oraz gdy podejmowane przez organ gminy czynności prawne lub faktyczne naruszających prawa osób trzecich (porównaj: komentarz do art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zamieszczony w LEX-ie [w:] B. Dolnicki (red.) M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. jochymczyk, A. Matan. C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz ABC, 2010).
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie wniósł skargę na czynności proceduralne poprzedzające przygotowanie projektu zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. Powyższe wynika zarówno z treści skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego jak i oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu rozprawy w dniu 10 sierpnia 2010 r. Ponadto wskazać należy, w ramach procedury uchwalania studium skarżący skierował również skargę na bezczynność Burmistrza polegającą na nieudostępnieniu mu akt związanych z procedurą uchwalania studium.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji odrzucił skargę na powyższe czynności jako nie należącą do właściwości sądu administracyjnego, albowiem żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie. Rację ma Sąd I instancji, że czynności poprzedzające procedurę uchwalenia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, gdyż czynności te nie są podejmowane w formie odrębnego aktu. Ponadto, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, przepis art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym mógłby mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy konkretna norma prawna nakłada na organy gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej.
Z analizy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że czynności poprzedzające przygotowanie projektu studium jak również same ustalenia tego projektu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przedmiotem takiej skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być tylko uchwała w przedmiocie uchwalenia studium. W tym miejscu wskazać należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, ale na podstawie art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co w konkretnych okolicznościach sprawy może skutkować uznaniem, że ustalenia studium mogą doprowadzić do naruszenia interesu prawnego konkretnego podmiotu. Brak jest jednakże podstaw do przyjęcia, że studium może powodować taki skutek w każdej sprawie (porównaj: wyrok NSA z dnia 1.04.2010 r., sygn. akt II OSK 64/10).
Ponadto podnieść należy, że projekt przedmiotowego studium został ostatecznie na sesji Rady Miejskiej w S. w dniu 23 listopada 2009 r. odrzucony. Tym samym na tym etapie postępowania niedopuszczalne jest kwestionowanie czynności, które w efekcie nie doprowadziły do uchwalenia studium, albowiem czynności te w żaden sposób nie mogą naruszać indywidualnego interesu skarżącego, bowiem - co już wyżej wskazano - tylko uchwalone studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem trafna jest konkluzja Sądu I instancji, iż czynności poprzedzające procedurę uchwalenia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania mogą być przedmiotem zaskarżenia, albowiem nie mieszczą się w dyspozycji art. 3 § 2 p.p.s.a.
Również skarga na bezczynność Rady Miejskiej w S. w przedmiocie nierozpatrzenia skargi na bezczynność Burmistrza S. wniesionej w toku procedury zmierzającej do uchwalenia studium, nie może być poddana kontroli sądu, albowiem skarga ta - co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny - wniesiona została w trybie przepisów art. 221-240 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. odnoszące się do skarg i wniosków nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Powyższy pogląd jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i brak jest podstaw do odejścia do ugruntowanej w tej kwestii linii orzeczniczej (porównaj: np. postanowienie z dnia 9.11.2006r., sygn. I OZ 1133/06, opubl. LEX Nr 321541 czy motywy do postanowienia z dnia 15.05.2009 r., sygn. I OZ 520/09, opubl. LEX Nr 575330).
Należy podzielić również pogląd Sądu I instancji, że poza kognicję sądu administracyjnego wykracza uchwała odmawiająca uwzględnienia nowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez skarżącego do Rady Miejskiej w S., albowiem w postępowaniu uregulowanym przepisami działu VIII k.p.a. nie rozstrzyga się żadnej sprawy administracyjnej, a jedynie informuje o sposobie jej załatwienia. Natomiast z samego faktu, że odpowiedź ta została udzielona w formie uchwały organu samorządu nie można wywieść wniosku, iż można ją zaskarżyć w trybie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.
Nie budzi wątpliwości Sądu, iż wniesiona w tej sprawie skarga oparta była o przepis art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zatem nie można uznać że sprawa dotyczyła nie udzielenia informacji publicznej. Tym samym zarzut naruszenia art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może odnieść zamierzonego skutku.
W związku z powyższym, mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nie zasadne nie zasługują na uwzględnienie.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.