Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1046/10, oddalił skargę T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
T. P. wystąpiła do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] marca 1996 r. odmawiającej udzielenia S.C. "[...]" (reprezentowanej przez T. P.) pozwolenia na rozbudowę baru "[...]" na nieruchomości położonej przy [...] we Włocławku, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Włocławskiego z dnia [...] czerwca 1996 r.
Wnioskodawczyni wskazując na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnosiła rażące naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Jej zdaniem decyzja z dnia 5 grudnia 1995 r. nakazująca rozbiórkę części ścian parteru dobudowanego do istniejącego budynku, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym kwestionowana decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na rozbudowę baru, również była rażąco wadliwa, albowiem podstawą jej wydania było ustalenie, iż wcześniej orzeczono nakaz rozbiórki.
Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 stycznia 2010 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] marca 1996 r. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 września 2009 r., uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Przyczyną podjęcia takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie był organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w I instancji. Natomiast organem właściwym w I instancji był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Pismem z dnia 9 grudnia 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia [...] czerwca 1996 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] marca 1996 r.
W wyniku analizy akt sprawy organ ustalił, że decyzja Wojewody Włocławskiego z dnia [...] czerwca 1996 r., była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 6 lipca 1999 r., sygn. akt II SA/Łd 1147/96, oddalił skargę T. P..
Zdaniem organu z uwagi na uprzednio wydany wyrok Sądu – zaistniała przeszkoda przedmiotowa, powodująca niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Włocławskiego z dnia [...] czerwca 1996 r.
Z tych względów organ umorzył wadliwie wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe.
T. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że zarówno wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę odmowna decyzja jak i późniejszy wyrok sądu zostały oparte na niepełnym materiale dowodowym. Wywodziła, że w toku postępowania budowlanego przedstawiono nowy projekt budowlany, uzgodniono ze Spółdzielnią możliwość użytkowania rozbudowy zlokalizowanej w granicy oraz wykazano zgodność rozbudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku T. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 22 stycznia 2010 r.
W uzasadnieniu zaznaczono, że kwestionowana w trybie nieważności decyzja Wojewody Włocławskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 6 lipca 1999 r., sygn. akt II SA/Łd 1147/96 oddalił skargę T. P..
Tym samym stosownie do art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu, była dla organu wiążąca.
Natomiast zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania.
Oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności. Dlatego organ administracji miał zamkniętą drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wobec tego zaistniała przeszkoda przedmiotowa, powodująca niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Włocławskiego z dnia [...] czerwca 1996 r.
Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącego braku posiadania przez organ wojewódzki w momencie wydania decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia [...] czerwca 1996 r., całości dokumentacji zebranej w przedmiotowej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ma on wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjście na jaw istotnych dla sprawy dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał stanowi przesłankę do wznowienia postępowania – o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
T. P. w skardze na powyższą decyzję podniosła, że zaskarżona decyzja narusza art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 1999 r., sygn. akt II SA/Łd 1147/96, na który powoływał się organ, wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy. Prezydent Miasta Włocławek nie przesłał bowiem Sądowi całości akt administracyjnych, a w szczególności zgody Spółdzielni Mieszkaniowej na dokonanie rozbudowy na granicy nieruchomości. Skarżąca wskazała nadto, że Prezydent Włocławka od kilku lat utrudnia jej korzystanie z własności, w szczególności nie może przeprowadzić remontu budynku, gdyż również na remont nie uzyskała pozwolenia.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w uzasadnieniu wyroku podniósł, że podstawą umorzenia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia [...] czerwca 1996 r., było stwierdzenie, iż decyzja ta była kontrolowana przez sąd administracyjny (wyrok NSA z dnia 6 lipca 1999 r., sygn. akt II SA/Łd 1147/96 oddalający skargę T. P.). Wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę był rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego treścią było również ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie była ono wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności.
Zdaniem Sądu po wydaniu wyroku oddalającego skargę niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem w postępowaniu sądowym sąd badał z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok ten stanowi przeszkodę przedmiotową uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż organ administracji publicznej orzekający w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną sądu administracyjnego. Oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających zdaniem wnioskodawczyni przesłance kwalifikującej do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.).
Sąd w wyroku z dnia 6 lipca 1999 r. wskazał wyraźnie na relację prawną jaka zachodzi między decyzją rozbiórkową a odmową wydania pozwolenia na budowę. Wydany wyrok zamyka organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż żądanie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd).
W ocenie Sądu podnoszony przez skarżącą brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania m.in. w postaci zgody Spółdzielni Mieszkaniowej na dokonanie rozbudowy na granicy nieruchomości nie może mieć w tym postępowaniu znaczenia prawnego, w sytuacji kiedy w dacie orzekania w sprawie pozwolenia na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja o nakazie rozbiórki.
Poza tym słusznie organ stwierdził, że wyjście na jaw nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji bądź wyroku, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Z tego względu zaskarżona decyzja nie mogła naruszać art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W sprawie, w której sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję, w stosunku do której zostało następnie wniesione podanie o stwierdzenie jej nieważności, organ administracji, powinien w drodze decyzji odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., ponieważ wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą warunki formalnoprawne jego dopuszczalności.
Sąd podkreślił, że uwadze organu uszło, iż w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.) nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Natomiast sam fakt, iż organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania nie spowodowało, iż postępowanie toczyło się.
Nie było zatem konieczności jego umarzania, a wystarczyło wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej przez skarżącą. To proceduralne uchybienie organu zdaniem Sądu nie miało jednak znaczenia prawnego, skoro i tak żądanie skarżącej zostało załatwione odmownie.
W związku z tym Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.
T. P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ponieważ po wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w sprawie II SA/Łd 422/96 wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że Prezydent Miasta Włocławek odmówił udzielenia pozwolenia na rozbudowę nieruchomości położonej przy Placu Wolności 14 we Włocławku. Rozbudowa miała dotyczyć baru. Decyzja Prezydenta została wydana pomimo dokonania przez nią wymaganych uzgodnień m.in. przedłożenia zgody Włocławskiej Spółdzielni Mieszkaniowej na użytkowanie rozbudowy na granicy nieruchomości, która była niezbędna do wydania pozwolenia na budowę. Prawdą jest, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, jednak zrobił to gdyż nie posiadał całego materiału dowodowego. Dopiero w 2009 r. skarżąca ustaliła, że dowody na poparcie okoliczności nie były znane Sądowi przy wydawaniu wyroku w dniu 26 maja 1998 r., gdyż Prezydent Miasta Włocławek nie przesłał całości dokumentacji, co było podstawą wydania niekorzystnego dla niej wyroku.
Również decyzja z dnia 19 września 1995 r. o warunkach zabudowy z której wynika, że rozbudowa nie była sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego ujrzała światło dzienne dopiero w 2009 r. bowiem znajdowała się w aktach zmarłego projektanta Andrzeja Makulskiego i nie mogła być wykorzystana w czasie postępowania prowadzonego przed Sądem w sprawie II SA/Ło 422/96. Nieruchomość, którą skarżąca chciała rozbudować jest położona w samym centrum miasta, niezbędne jest zatem by posiadała najwyższe walory estetyczne jak i użytkowe. Według skarżącej od wielu lat Prezydent Miasta Włocławek uporczywie utrudnia korzystanie z własności, co wpływa również na stan fizyczny nieruchomości, gdyż przez decyzje Prezydenta Miasta Włocławek nie może ona przeprowadzić remontu budynku, na który to remont również nie dostała pozwolenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła.
Z uwagi na sposób w jaki przedstawiony został zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania – wskazać należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania i z takim jej charakterem związany jest tzw. przymus adwokacko-radcowski przy jej sporządzaniu.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy określenie tych przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd pierwszej instancji.
W uzasadnieniu kasacji powinno być zawarte rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (v. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 600).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego ograniczono do wskazania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz okoliczności faktycznej, że "po wyroku NSA OZ w Łodzi w sprawie II SA/Ło 422/96 wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję". Z kolei w uzasadnieniu przytoczone zostały skrótowo okoliczności faktyczne i dowody, które nie były znane Sądowi orzekającemu w przedmiocie pozwolenia na budowę, co – zdaniem strony – wpłynęło na wydanie niekorzystnego dla niej wyroku z dnia 26 maja 1998 r.
W pierwszej kolejności należy zastrzec, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie ma obowiązku, ani prawa zastępować wnoszącego tę skargę przez skonkretyzowanie zarzutów. Nieprecyzyjne sformułowanie zarzutu ogranicza zatem jego merytoryczne rozpoznanie.
Z całej treści skargi kasacyjnej można wywieść jedynie, że strona skarżąca wadliwości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a wcześniej zaskarżonej decyzji, upatruje w nieuwzględnieniu okoliczności i dowodów, które w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powinny stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzjami z dnia [...] marca 1996 r. i [...] czerwca 1996 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (rozbudowę baru), a następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 6 lipca 1999 r. sygn. akt II SA/Łd 1147/96.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu należy zaznaczyć, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnął skargę wniesioną na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] marca 1996 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Włocławskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując legalność tych decyzji, podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do niedopuszczalności postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy wcześniej co do tej decyzji oddalono skargę prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja nie mogła naruszyć art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem wyjście na jaw nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji bądź wyroku, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Trudno w powyższym stwierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dopatrzyć się naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., natomiast ze skargi kasacyjnej nie wynika na czym – według strony – naruszenie tego przepisu przez Sąd miałoby polegać.
Niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny, a wcześniej organ administracji prawidłowo uznały, że badanie okoliczności mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania wykraczałoby poza granice sprawy wyznaczone wnioskiem strony. Podkreślić trzeba, że pismo skarżącej z dnia 26 marca 2009 r. zawierało wyraźny wniosek wyłącznie co do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Wniosek ten zainicjował postępowanie, które zakończone zostało decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r.
Zauważyć trzeba, że zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej strona podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy istota rozstrzygnięć organu administracji oraz zaskarżonego wyroku dotyczyła niedopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Pomijając lakoniczność skargi kasacyjnej i nieścisłości co do dat powołanych orzeczeń, autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w żadnym zakresie oceny Sądu co do legalności zaskarżonej decyzji, ograniczając się jedynie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bez wskazania sposobu tego naruszenia.
Dla porządku wskazać warto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, który należy podzielić, że enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Wynika to z faktu, że również okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym wskazanym w art. 156 k.p.a. Ponadto oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie.
Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 316/05; z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1146/08 oraz z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10).
Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.