Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 98/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w Warszawie, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:
- 1) na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a. poprzez zastosowanie art. 138 § 1 zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a. poprzez niezastosowanie, a to w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zasad wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane metra i ich usytuowanie, skoro stosownie do art. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane metra i ich usytuowanie (Dz. U. z 2011 r. Nr 144 poz. 859), linie metra sytuuje się w sposób minimalizujący negatywny wpływ ich budowy i eksploatacji na zabudowę i infrastrukturę miejską, w szczególności poprzez prowadzenie ich pod ulicami i miejscami niezabudowanymi oraz do art. 5 ppkt 1 i 3 rozporządzenia wedle którego obiekty budowlane metra projektuje się i sytuuje w sposób uwzględniający gospodarcze, społeczne, ochrony warunków życia, zdrowia i środowiska, w szczególności przez uwzględnienie oddziaływania linii metra na istniejącą zabudowę oraz uwzględnienie warunków wynikających z badań geologicznych, hydrogeologicznych oraz geotechnicznych - wobec dokonania oceny oddziaływania drgań i wibracji na budynki przed przyszłą szczegółową inwentaryzacją budynków położonych w strefie ewentualnych wpływów budowy, w szczególności wobec założeń wzmocnienia gruntów i konstrukcji budynków;
- b) art. 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia w granicach sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa, tym samym nierozpoznaniu całości sprawy i jej istoty, a w konsekwencji niewskazaniu i niewyjaśnieniu pełnego zakresu rozstrzygnięcia, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawienie strony skarżącej możliwości oceny trafności rozstrzygnięcia oraz jego motywów, którymi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok,
- 2) na zasadzie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 53 ust. 1 i art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec ich niezastosowania i w konsekwencji brak uznania, że organ wydający decyzję powinien zawiesić postępowanie w sprawie z uwagi na trwający proces uchwalania planu miejscowego, dla terenu na którym usytuowana ma być przedmiotowa inwestycja, a także poprzez nieustalenie przez organ, czy podjęcie uchwały przyjmującej stworzony już plan miejscowy nastąpi w najbliższym czasie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia i obejścia art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zamiast zlokalizowania inwestycji na podstawie planu miejscowego i do braku zawieszenie postępowania, pomimo iż istniały ku temu przesłanki.
Skarżący wskazał, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione, a częściowo także wadliwie skonstruowane.
W pierwszym rzędzie przypomnienia wymaga, że związanie sądu kasacyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia we wniesionym środku odwoławczym. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Sąd I instancji, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). Wywiązanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny z nałożonych nań obowiązków jest możliwe jednak tylko wówczas, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi przepisy, naruszone jego zdaniem, przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wskaże, na czym ich naruszenie polegało.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane, co wynika z treści art. 176 i art. 183 p.p.s.a. Skarga kasacyjna, będąc sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika, do swoich nieodzownych elementów konstrukcyjnych zalicza wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana wadliwość w wyroku sądu odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej jako jej podstawa.
Celowość przypomnienia w rozpoznawanej sprawie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z oceny, że w skardze kasacyjnej wadliwe skonstruowano część zarzutów, co determinuje sposób przeprowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej.
Wadliwość konstrukcji podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził po pierwsze w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w podstawie kasacyjnej oznaczonej numerem 1a. Zarzuty te przywołane zostały przez stronę w celu wykazania, iż Sąd I instancji niezasadnie zaaprobował decyzje organów obu instancji, pomimo tego, że - jak podnosi skarżący - oceny oddziaływania drgań i wibracji na budynki dokonano przed szczegółową inwentaryzacją budynków położonych w strefie ewentualnych wpływów budowy. Zarzuty te nie poddają się ocenie sądu kasacyjnego, co wynika z tego, że powyższe zarzuty nakierowane na wykazanie uchybienie przez organy wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz obowiązku organów polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) nie zostały w skardze kasacyjnej powiązane ze wskazaniem przepisów prawa, z których obowiązek organów właściwych w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegający na inwentaryzacji budynków w aspekcie dokonywanej analizy drań i wibracji wynika.
Nie może zaś budzić wątpliwości, że sądowa kontrola prawidłowości działania organu administracji publicznej, odnosząca się do respektowania w postępowaniu administracyjnym reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego wyraża się przede wszystkim w tym, że zadaniem sądu administracyjnego jest uchylenie decyzji administracyjnej, gdy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym nie odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne i jest nieadekwatny do rzeczywistego stanu rzeczy. Skuteczne podnoszenie przez stronę, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne było dokonanie szczegółowej inwentaryzacji budynków w aspekcie dokonania oceny oddziaływania drgań i wibracji inwestycji powinno zatem mieć charakter merytoryczny, zaś analizowany zarzut takiego charakteru nie posiada.
Skarżący kasacyjnie obowiązek inwentaryzacji budynków wyprowadził z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 1 oraz art. 5 ppkt 1 i 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty metra i ich usytuowanie. Zauważyć trzeba, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisu wskazanego przez autora skargi kasacyjnej, tj. art. 61 pkt 1 nie zawiera i nigdy nie zawierała, podobnie jak wskazany w podstawie kasacyjnej akt podustawowy nie zawiera przepisów oznaczonych jako art. 4 pkt 1 oraz art. 5 ppkt 1 i 3. Jeśli zaś przyjąć, że zamiarem skarżącego było przywołanie w podstawie kasacyjnej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to stwierdzić trzeba, że powołany przepis ustawowy wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, zaś przepisy rozporządzenia regulują zasadę sytuowania linii metra w sposób minimalizujący negatywny wpływ ich budowy i eksploatacji na infrastrukturę miejską (§ 4 ust.
1) oraz obligują do projektowania i sytuowania obiektów budowlanych metra w sposób uwzględniający uwarunkowania gospodarcze, społeczne, ochrony warunków życia, zdrowia i środowiska, w szczególności przez uwzględnienie oddziaływania linii metra na istniejącą zabudowę oraz uwzględnienie warunków wynikających z badań geologicznych, hydrogeologicznych oraz geotechnicznych. W odniesieniu do tych przepisów w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że wymagania w zakresie odgraniczenia oddziaływań akustycznych i drgań dynamicznych były przedmiotem oceny Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i stwierdził, że stosownie do treści art. 86 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a więc także organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący kasacyjnie stanowiska Sądu I instancji, iż organ wydający decyzję lokalizacyjną nie posiada kompetencji do samodzielnego definiowania i ustalania zagrożeń dla środowiska, a także określania jakie środki są konieczne i wystarczające z punktu widzenia środowiska oraz ograniczenia ewentualnego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, w tym oddziaływania na ludzi, w skardze kasacyjnej nie podważył, co sprawia, że zapatrywanie skarżącego o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji jako podjętej w oparciu o niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, z pominięciem dokonania inwentaryzacji wszystkich budynków, może być traktowane jedynie jako wyraz dowolnego poglądu skarżącego na tę kwestię.
Uprawnionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w zakresie tej podstawy kasacyjnej nie został spełniony warunek przytoczenia jej wraz z uzasadnieniem (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nie jest zaś możliwe na etapie postępowania kasacyjnego podjęcie skutecznej polemiki z Sądem I instancji poprzez wskazanie wyłącznie przepisu prawa, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony zaskarżonym wyrokiem, z pominięciem dopełnienia wymogu wskazania sposobu jego naruszenia na gruncie danej sprawy.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. dochodzi w przypadku, gdy Sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdy nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu w pełnym zakresie.
Niezrozumiałe jest zarzucanie przez stronę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał całości sprawy i jej istoty, tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, która "część sprawy" została pominięta przy orzekaniu przez Sąd I instancji i w jakich okolicznościach upatruje nierozpoznania sprawy co do jej istoty. Naczelny Sąd Administracyjny tego rodzaju nieprawidłowości w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny I instancji określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. W odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a. za usprawiedliwiony należy uznać wniosek, że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w objętych skierowaną do tego Sądu skargą.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Niezasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. wynika z oceny, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy konstrukcyjne, w szczególności obejmuje wyjaśnienie podstawy prawnej.
Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tak więc sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem, czy uznaje, że Sąd "niedostatecznie wyjaśnił zasadnicze powody rozstrzygnięcia", nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania skarżącego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób wadliwy realizuje funkcję perswazyjną.
Wbrew zapatrywaniu skarżącego, zaskarżony wyrok nie narusza także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż niewadliwe jest stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do zawieszenia w oparciu o powołany przepis postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na trwający proces uchwalania planu miejscowego.
Co do zasady, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie w przypadku, gdy przepis ten nie podlega obligatoryjnemu zastosowaniu, a z tego rodzaju przypadkiem mamy do czynienia na gruncie art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi trafność stanowiska Sądu I instancji łączącego brak zasadności zastosowania w rozważanym przypadku art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dokonaną przez ten Sąd oceną dotyczącą celowości zawieszenia postępowania, przyjętą w odniesieniu do wskazanego w treści tego przepisu maksymalnego okresu, na jaki postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego może zostać zawieszone (tj. maksymalnie na 12 miesięcy) oraz posiadanych informacji o postępie procedury planistycznej. Na marginesie, w nawiązaniu do wskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do stanu faktycznego z daty jej wniesienia (czerwiec 2016 r.), że proces uchwalania planu miejscowego znajduje się w fazie końcowej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że procedura planistyczna zainicjowana uchwałą z dnia 8 lipca 2004 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] nie została zakończona do dnia wydania niniejszego wyroku, co potwierdzili obecni na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym umocowani pełnomocnicy Prezydenta m.st. Warszawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.