Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 779/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
D. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r,, nakazał W. P. wstrzymanie robót budowlanych związanych z inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowanie terenu na dz. [....], obręb [...], a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych.
Pismem z dnia 29 lipca 2011 r. W. P., reprezentowany przez pełnomocnika J.K., zwrócił się do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 2011 r.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] styczniu 2012 r. stwierdził nieważność decyzji D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na przeprowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych.
W dniu 22 lutego 2012 r. do Ministra wpłynął wniosek pełnomocnika W.P. o ponowne rozpatrzenia sprawy. Wnioskodawca podniósł, iż nieruchomość, której dotyczy postępowanie nie jest zabytkiem, a prace nie były wykonane samowolnie, gdyż W. P. zgłosił roboty budowlane w dniu 14 kwietnia 2010 r., zaś Starostwo Powiatowe w W. nie wniosło od tego zgłoszenia sprzeciwu. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, roboty budowlane zostały wstrzymane ze względu na przeprowadzone roboty ziemne, których wnioskodawca nie prowadził.
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że historyczny układ urbanistyczny, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest zabytkiem nieruchomym, który podlega ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. W takim przypadku ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko istniejące relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, ale także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, w tym wygląd elewacji poszczególnych budynków, tworzących dany układ. Dla przeprowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowej nieruchomości konieczne więc było nie tylko zgłoszenie robót do właściwego organu, zgodnie z określonymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), ale także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Tym samym Wojewódzki Konserwator Zabytków miał podstawy, aby wydać decyzję w trybie art. 43 pkt 2 u.o.z., w zakresie nakazania wstrzymania prowadzenia bez jego pozwolenia robót budowlanych przy wpisanym do rejestru zabytków układzie urbanistycznym miasta W. Minister po ponownym przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy, nie dopatrzył się również zaistnienia w sprawie żadnej z pozostałych przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Z taką decyzją Ministra nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie jest wpisem nieruchomości "w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 46 Kodeksu cywilnego". Jest to jedynie wpis określonej koncepcji planistycznej zdeterminowanej historycznymi uwarunkowaniami własnościowymi, funkcjonalnymi, zrealizowanej w przeszłości i zachowanej do naszych czasów. Przedmiot wpisu jest oznaczony przestrzennie, co jednak nie jest jednoznaczne z tym, że nieruchomość, będąca elementem tej przestrzeni jest wpisana do rejestru zabytków. Fakt usytuowania budynku na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nie czyni go automatycznie zabytkiem i nie powoduje że znajduje się też w otoczeniu zabytku.
W konsekwencji - jak wywodzi skarżący - budynki położone na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru, a niebędące zabytkami i nieznajdujące się w otoczeniu zabytku nie podlegają żadnej formie ochrony konserwatorskiej. Przesądza to o braku kompetencji organu konserwatorskiego do zajmowania merytorycznego stanowiska w sprawie robót budowlanych zatem decyzja D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r., wstrzymująca roboty budowlane została wdana z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1709/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Od wyroku tego została wywiedziona skarga kasacyjna, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 967/13 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 58/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Od wyroku tego została przez skarżącego wywiedziona skarga kasacyjna, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2035/15 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
W obu ww. sprawach przyczyną uchylenia przez NSA orzeczenia WSA w Warszawie były wskazane wady formalnoprawne postępowania lub wyroku. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. NSA uchylił kontrolowany wyrok WSA z powodu błędu w ocenie struktury organizacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i włączenia w nią Generalnego Konserwatora Zabytków; wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r. NSA uchylił kontrolowany wyrok WSA z powodu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji faktu zgonu skarżącego i wstąpienia w jego prawa spadkobierczyni, co spowodowało nieważność postępowania.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra, jak również utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r., jest zgodna z prawem, a skarga nie jest zasadna. Sąd zwrócił uwagę, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co jednak wcale nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wręcz przeciwnie, taki wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Jeżeli więc - co nie jest sporne w sprawie - W. P.wykonał lub rozpoczął wykonywanie robót budowlanych przy budynku objętym ochroną konserwatorską bez wymaganego pozwolenia konserwatora zabytków, organ I Instancji zasadnie i zgodnie z przytoczonymi w sentencji decyzji w tym zakresie przepisami prawa, wydał decyzję nakazującą wstrzymanie robót budowlanych, związanych z inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowanie terenu.
Skargę kasacyjną wniosła W. P. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. traktowanymi jako przepisy prawa materialnego, polegające na niestwierdzeniu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem decyzja z dnia [...] maja 2011r. nie została nigdy doręczona matce skarżącej - A. P., będącej wówczas współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, tym samym została pozbawiona prawa uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony,
. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8.
- 9. 77 § 1, 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieustaleniu dokładnie stanu faktycznego co miało wpływ na niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa i nie uchylenie zaskarżonych decyzji w części nakazującej wstrzymanie robót budowlanych,
- - naruszenie art. 3 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 11 i art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnej wykładni i tym samym na wadliwym jego zastosowaniu, poprzez błędne uznanie, że wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego obejmuje także wygląd obiektu usytuowanego na obszarze chronionym, ale nie będącego zabytkiem i tym samym, że taki obiekt podlega jurysdykcji konserwatora zabytków,
- - naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c; art. 7 pkt 1; art. 13 ust. 1, 5 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na błędnej ich wykładni i tym samym na wadliwym ich zastosowaniu,
- - naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 5 i pkt 11 i art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na błędnej ich wykładni i tym samym na wadliwym ich zastosowaniu tzn. na wadliwym uznaniu, że ustalony stan faktyczny podlega hipotezie określonej normy prawnej tj. art. 36 ust. 1 pkt 11 i tym samym art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.
- - naruszenie art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w aspekcie art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 k.p.a. polegające na nie przedstawieniu stanu sprawy oraz zarzutów zgodnie ze stanem faktycznym oraz na nie wyjaśnieniu ich,
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - lit. e) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu.
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny bowiem okazał się zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str.10) zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162 poz. 1568 z późn. zm., dalej: "u.o.z.") w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym decyzja, o której mowa w art. 43, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności, albo nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji, albo nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności.
Jak wynika z akt administracyjnych D. Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] maja 2011r. zawarł rozstrzygnięcie zarówno o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 43 pkt 2 u.o.z. jak i nałożył obowiązki na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. utrzymaną w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] maja 2012r. stwierdził nieważność decyzji D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011r. w zakresie w jakim decyzja ta nakładała obowiązki wynikające z art. 44 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Decyzja o stwierdzeniu nieważności jest decyzją deklaratoryjną, co oznacza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie wywoływała skutków prawnych od chwili jej wydania (ex tunc). W tej sytuacji decyzja wydana na podstawie art. 43 pkt 2 u.o.z. dotycząca wstrzymania robót budowlanych, wobec braku rozstrzygnięcia w zakresie i terminie określonym w art. 44 ust. 1 u.o.z. wygasła z mocy prawa. Zatem postępowanie nieważnościowe w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.
Zarówno Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznają wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i Sąd I instancji kontrolujący tę decyzję, pomimo podnoszonego w tym zakresie zarzutu, nie zauważyli, że po wyeliminowaniu w ramach postępowania nieważnościowego z obrotu prawnego tej części decyzji, która dotyczyła nałożonych na stronę obowiązków, decyzja w pozostałym zakresie wygasła z mocy prawa. Wobec czego jak słusznie wskazała skarżąca kasacyjnie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 u.o.z., które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.
Jednocześnie wobec braku rozstrzygnięcia w rubrum decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie dotyczącym wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez zgody konserwatora zabytków, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne, uchylenie jedynie decyzji wydanej w II Instancji, aby zachować czytelność wydanego rozstrzygnięcia, bowiem prawidłowe jest stwierdzenie nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011r. w zakresie dotyczącym nałożonych obowiązków.
Z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2011r. w części dotyczącej wstrzymania robót budowlanych, zbędne jest również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem dotyczą one właśnie tej części decyzji.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 14 lutego 2012r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien utrzymać w mocy wydane w I instancji rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2011r. w części dotyczącej nałożenia na stronę obowiązków oraz umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie dotyczącym wstrzymania wykonanych robót, z uwagi na wygaśnięcie decyzji w tym zakresie z mocy prawa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok, zaś uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi wniesionej do WSA w Warszawie - uchylił w całości zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.