Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 17 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 48/19, odrzucił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w Z. na bezczynność Starosty [...] polegającą na niedoręczeniu skarżącej decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2016 r. o pozwoleniu na budowę. Postanowienie to zostało wydane w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
W skardze na bezczynność wywiedzionej do Sądu pierwszej instancji skarżąca twierdziła, że w dniu 5 listopada 2014 r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy i odbudowy konserwatorskiej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny wraz z niezbędną infrastrukturą, położonego przy ul. [...] w Z. Dodała, że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta poinformował ją pismem z [...] lutego 2016 r., doręczonym skarżącej w starostwie w dniu 11 lutego 2016 r. Wynika z niego, że "udostępnienie projektu budowlanego możliwe będzie po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę, która wydana została w dniu dzisiejszym". Jednakże, jak twierdzi skarżąca, decyzja, o której mowa w tym piśmie, opatrzona datą [...] lutego 2016 r. nie została jej doręczona w prawidłowej formie wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, co uniemożliwiło jej rozpoczęcie inwestycji. W związku z tym skarżąca pismem z 3 marca 2016 r. wezwała organ do doręczenia decyzji. Starosta pismem z 7 marca 2016 r. poinformował spółkę, że "decyzja o pozwoleniu na budowę została wycofana".
Zdaniem skarżącej "bezsporne jest, że w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz spółki w dniu [...] lutego 2016 roku". Powyższa okoliczność została potwierdzona przez organ w dwóch pismach urzędowych z dnia 5 lutego 2016 r. i z dnia 7 marca 2016 r., które zostały podpisane przez pracowników organu administracji upoważnionych do wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pisma te spełniają zatem przesłanki dokumentu urzędowego zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. i korzystają z domniemania prawdziwości i zgodności ich treści z prawdą. Skarżąca twierdziła, że gdyby chodziło tylko o projekt decyzji, to organ administracji nie informowałby jej, że decyzja została wycofana. Projektu decyzji nie trzeba bowiem wycofywać, jest to wewnętrzny dokument, o którym organ w ogóle nie informuje stron.
Z uzasadnienia skargi wynika również, że zdaniem skarżącej pismo z [...] lutego 2016 r. stanowi decyzję administracyjną w przedmiocie pozwolenia na budowę wydanego na rzecz skarżącej, bowiem zawiera wyraźne rozstrzygniecie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę w sprawie [...], w której skarżąca złożyła wniosek o pozwolenie na budowę. W skardze zaznaczono, że decyzja w nim zawarta jest ostateczna i prawomocna, bowiem nie została w ustawowym terminie zaskarżona.
W tym stanie sprawy skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty [...] do doręczenia skarżącej "decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2016 roku", a w razie "uznania przez Sąd, że pismo z dnia [...] lutego 2016 roku stanowi decyzję administracyjną – zobowiązanie Starosty Powiatu [...] do doręczenia Skarżącemu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2016 roku w prawidłowej formie wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym".
Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w pierwszej kolejności wyjaśnił, że czynność polegająca na doręczeniu decyzji administracyjnej mieści się w zakresie przepisu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., bowiem dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Co do zasady skarga na tego rodzaju bezczynność organu administracji publicznej mieści się więc w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Jednakże uznał, że wniesiona w tej sprawie skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, bowiem nie istnieje przedmiot skargi tj. decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2016 r., którą Starosta [...] ewentualnie miałby skarżącej doręczyć.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia okoliczności, czy w dniu [...] lutego 2016 r. wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, jak twierdzi skarżąca, czy został przygotowany jedynie jej projekt, jak podnosi organ administracji w odpowiedzi na skargę.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się projekt decyzji noszący datę [...] lutego 2016 r., który nie został podpisany. Tymczasem brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi o pismo będące projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne, nawet gdyby pismo to zostało stronie doręczone. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że pismo z [...] lutego 2016 r. nie stanowi decyzji (brak podpisu jako istotnego elementu decyzji administracyjnej – art. 107 § 1 k.p.a. w brzmieniu z dnia sporządzenia tego pisma), której doręczenia mogłaby domagać się strona, a jedynie projekt rozstrzygnięcia, które nigdy nie weszło do obrotu prawnego.
Sąd stwierdził, że wniosku tego nie zmienia okoliczność, że w ww. piśmie poinformowano stronę o wydaniu decyzji, skoro informacja ta była błędna, ani tym bardziej poinformowanie o "wycofaniu decyzji" w piśmie z 7 marca 2016 r. Sąd uznał ponadto, że wskazywane przez skarżącą domniemanie istnienia decyzji z [...] lutego 2016 r., wynikające z art. 76 § 1 k.p.a., zostało skutecznie obalone faktem, że w aktach sprawy znajduje się wyłącznie niepodpisany projekt decyzji.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę również na okoliczność, że w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 799/16 rozpoznawał skargę skarżącej na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty [...] z [...] marca 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Sąd wyjaśnił, że postanowienie organu odwoławczego nosi datę późniejszą niż wywodzona przez spółkę data wydania decyzji w dniu [...] lutego 2016 r. Oddalając skargę na postanowienie o zawieszeniu postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających stanowisko strony skarżącej, jakoby decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji została wydana. Nie potwierdzają tej okoliczności nieuprawnione zwroty, którymi operuje Starosta [...] w pismach z dnia 5.02.2016 r. i 7.03.2016 r. Nie można mówić odecyzji, która nigdy nie została wydana, zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a. Strona skarżąca w żaden sposób nie uwiarygodniła swoich hipotez odnośnie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie usunięciu jej z akt sprawy".
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 228/17 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku. Wyrokiem tym, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, był związany w myśl art. 170 p.p.s.a.
Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowiska co do niewydania w dniu [...] lutego 2016 r. decyzji nie może zmienić treść postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., w którym organ podzielił stanowisko skarżącej i stwierdził bezczynność Starosty [...], polegającą na braku doręczenia skarżącej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej dnia [...] lutego 2016 r. Sąd wyjaśnił, że działając w granicach sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność nie może usunąć z obrotu prawnego wskazanego postanowienia. Nie ma też kognicji w sprawach skarg na postanowienia wydane w trybie art. 37 k.p.a. na skutek ponaglenia. Niemniej uznał, że stanowisko zawarte w tym postanowieniu jest błędne, a Starosta [...] nie może wykonać nałożonego tym postanowieniem obowiązku z przyczyn wskazanych powyżej.
Sąd pierwszej instancji nie zgodził się również z argumentem skarżącej podniesionym "z ostrożności procesowej", iż doręczone jej pismo z [...] lutego 2016 r. stanowi decyzję administracyjną w przedmiocie pozwolenia na budowę wydaną na rzecz skarżącej. Po pierwsze stwierdził, że pogląd taki stoi w całkowitej sprzeczności z żądaniem stwierdzenia bezczynności organu polegającej na niedoręczeniu decyzji. Po drugie, że wbrew stanowisku strony pismo to nie zawiera koniecznego rozstrzygnięcia o wszystkich warunkach, o jakich zgodnie z przepisami prawa budowlanego powinna rozstrzygać decyzja o pozwoleniu na budowę. Po trzecie, że pogląd ten stoi w oczywistej sprzeczności z opisanymi wyżej prawomocnymi wyrokami WSA i NSA w sprawie dotyczącej zawieszenia postępowania, a zatem jest niedopuszczalny z punktu widzenia art. 170 p.p.s.a.
Przyjmując, że decyzja, której doręczenia domaga się skarżąca spółka, nie istnieje, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga na bezczynność nie ma przedmiotu i jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie:
- - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 58 § 3 zd. 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na posiedzeniu niejawnym, jako następstwo błędnego zapatrywania o braku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania merytorycznego rozpoznania skargi, która należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego; naruszenie to skutkowało brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozbawieniem skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania skargi i w konsekwencji pozbawieniem możliwości obrony jej praw,
- - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną na skutek mylnego uznania, że kwestia braku w aktach sprawy decyzji stanowi podstawę do formalnego zakończenia sprawy, podczas gdy kwestia wydania decyzji administracyjnej i jej doręczenia skarżącej jest właśnie istotą sprawy i przedmiotem skargi na bezczynność,
- - art. 10, art. 90 § 1, art. 91 § 3 w zw. z art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie skierowania sprawy na posiedzenie jawne i przeprowadzenie rozprawy, co umożliwiłoby skarżącej złożenie wyjaśnień i nowych dowodów,
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od merytorycznego rozpoznania skargi i tym samym nierozpoznanie jej istoty; niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 76 § 1 k.p.a.,
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do istotnych argumentów i zarzutów skargi, w szczególności dotyczących naruszenia przez organ art. 104 i art. 107 k.p.a.,
- - art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem bezczynności organu i w konsekwencji nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli postępowania administracyjnego; zdaniem skarżącej "Sąd powinien wyjść poza granice wniosków skargi i rozpoznać bezczynność organu, po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania z uwzględnieniem nowych okoliczności sprawy, polegającą nie tylko na braku doręczenia decyzji, ale braku podpisania projektu decyzji znajdującego się w aktach sprawy i doręczenia decyzji stronie",
- - art. 170 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawomocny wyrok WSA z 3 października 2016 r. uniemożliwia przyjęcie, że w sprawie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę,
- - art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne niezastosowanie i niezasadne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku WSA z 3 października 2016 r. co skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę,
- - art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność.
W ocenie skarżącej, naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy a ponadto skutkowało "nieważnością postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., polegającą na pozbawieniu Skarżącego możności obrony swych praw".
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 36 ust. 1 Prawa budowanego w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę powinna zawierać "konieczne rozstrzygnięcie o wszystkich warunkach"; zdaniem skarżącej, pismo z [...] lutego 2016 r. spełnia "minimum elementów" i dlatego jest decyzją administracyjną w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., dowodu z dokumentów wymienionych w skardze kasacyjnej w jej punkcie III.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie NSA, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji, że decyzja, której doręczenia domaga się skarżąca spółka, nie istnieje, a tym samym, że skarga na bezczynność w przedmiocie doręczenia tej decyzji nie ma przedmiotu i jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sama skarżąca w różnych częściach tak skargi, jak i skargi kasacyjnej wywodzi, że decyzją administracyjną w przedmiocie pozwolenia na budowę, której doręczenia się domaga, a której niedoręczenie jest przedmiotem niniejszego postępowania, jest albo pismo Starosty [...] z [...] lutego 2016 r. (które – jak wskazała skarżąca – zostało jej jednakże doręczone 11 lutego 2016 r.), albo – co wynika z tego pisma – wydana w tym dniu decyzja o pozwoleniu na budowę, której natomiast nie ma w aktach sprawy, czemu skarżąca nie zaprzecza. Każda z tych alternatyw została przez Sąd pierwszej instancji wyjaśniona.
Sąd doszedł do słusznego przekonania, że decyzją administracyjną nie jest pismo z [...] lutego 2016 r., gdyż nie zawiera tych składników decyzji, które służyłyby pełnemu określeniu stosunku prawnego, z jakim mamy do czynienia przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Przede wszystkim pismo to nie zawierało podstawy prawnej, rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, a więc istotnych elementów decyzji, tak na gruncie przepisów prawa budowlanego (art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 4 czy art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), jak i art. 107 § 1 k.p.a. (obecnie art. 107 § 1 pkt 4 – 6 k.p.a.). Adresatem tego pisma również nie była skarżąca, jako inwestor, a Burmistrz Miasta [...], gdyż była to jedynie odpowiedź na podanie Burmistrza Miasta [...] z 2 lutego 2016 r. o niezwłoczne dostarczenie projektu budowlanego spornej inwestycji. Pismo to miało zatem charakter wyłącznie informacyjny.
Odnosząc się do informacji wynikającej z ostatniego zdania pisma z [...] lutego 2016 r., iż "udostępnienie projektu budowlanego możliwe będzie po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę, która wydana została w dniu dzisiejszym", to również w tej kwestii zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w tym dniu został sporządzony jedynie projekt decyzji. O tym, że był to projekt, a nie decyzja administracyjna, która zatwierdzałaby projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę, świadczy brak podpisu. Projekt nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych. Jak słusznie i jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, brak podpisu, obok braku określenia autora, adresata i rozstrzygnięcia, jako jednego z czterech składników minimum elementów decyzji, oznacza, że nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez uprawniony organ, tj. z decyzją administracyjną.
W związku z powyższym, uwzględniając także wydane w tej sprawie wyroki WSA w Warszawie z 3 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 799/16 oraz NSA z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 228/17, którymi Sąd pierwszej instancji był związany, a także mając na uwadze, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających stanowisko skarżącej, jakoby decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji została wydana w dniu [...] lutego 2016 r. (dołączone do skargi dokumenty również tego nie potwierdzają; ponadto skarżąca nie wskazała, w jakim celu i na jaką konkretnie okoliczność miałyby być przeprowadzone te dowody), zasadnie Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął istotę sprawy i orzekł o braku przedmiotu, co do którego Starosty [...] byłby bezczynny.
Podkreślenia wymaga, że w tej sprawie Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z 5 listopada 2014 r., kończąc – jak stwierdził w odpowiedzi na skargę – postępowanie przed upływem terminu wyznaczonego mu przez Wojewodę [...] na skutek ponaglenia skarżącej, co jakkolwiek nie może mieć bezpośredniego wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji, niemniej potwierdza słuszność przyjętego w nim stanowiska.
Z uwagi na powyższe niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, w których de facto kwestionuje się stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.
NSA zaznacza także, że literalnie odczytując podstawy kasacyjne, niezrozumiałe są te powiązane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie skarga na bezczynność przysługiwała i została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Podstawą odrzucenia skargi nie był brak kognicji sądu administracyjnego w tego typu sprawach, których przedmiotem jest bezczynność organu polegająca nie niedoręczeniu decyzji administracyjnej stronie, a uznanie, że w tej sprawie brak jest przedmiotu, w której organ administracji pozostawałby bezczynny. Naturalną konsekwencją takiego rozstrzygnięcia Sądu był brak "merytorycznego rozpoznania sprawy", co także niezasadnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji.
Z uwagi na zarzut nierozpoznana skargi na rozprawie wyjaśnić należy, że Sąd pierwszej instancji odrzuca skargę postanowieniem, które może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym, z którego do uprawniania przewidzianego w art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd skorzystał.
W tych okolicznościach, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej NSA, na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.