Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 2573/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1165/14 oddalił skargę S. P. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Ł. ww. decyzją z dnia [...] października 2014 r. po rozpoznaniu odwołań B. P., [...] w Ł. oraz A. P. i S. P., uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, orzekając w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta Ł. udzielił Prezydentowi Miasta Ł. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ul. "[...]" (drogi gminnej) w rejonie ulic [...] i [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 4, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej jako: "specustawa".

Wojewoda Ł., po rozpoznaniu odwołań B. P., [...] w Ł. oraz A. P. i S. P., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2012 r. w części i orzekł w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S. P., wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1000/13, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Po ponownym rozpoznaniu odwołań, Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2012r. w następującej części:

1. I. w sentencji znajdujący się na str. 1 zapis: "działki położone w całości w liniach rozgraniczających teren inwestycji: [...], [...], [...]" i orzekł w tym zakresie: "działki położone w całości w liniach rozgraniczających teren inwestycji: [...], [...]";
2. II. w sentencji znajdujący się na str. 3 zapis: "IX.1: Udzielam pozwolenia na rozbiórkę obiektów kubaturowych, zlokalizowanych w obrębie [...] na następujących działkach ewid.: nr [...] i nr [...] przy ul. [...] oraz nr [...] przy ul. [...]" i orzekł w tym zakresie: "IX.1.: Udzielam pozwolenia na rozbiórkę obiektów kubaturowych, zlokalizowanych w obrębie [...] na następujących działkach ewid.: nr [...] (budynki V i VI) przy ul. [...] i nr [...] (budynki IX, X, XI i XVI) przy ul. [...] oraz nr [...] (budynki I, II, III, IVa, IVb i IVc) przy ul. [...]";
3. III. w całości załącznik nr 1 – rysunek nr D001b - pt. "Proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz uzbrojenie terenu" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego rysunku nr D001a pt. "Proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz uzbrojenie terenu";
4. IV. w całości znajdujący się w załączniku nr 3 rysunek nr D001b – pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego rysunku nr D 001pn.: "Projekt zagospodarowania terenu";
5. V. w całości znajdujący się w załączniku nr 3 pn.: "Projekt budowlany drogi "[...]" w rejonie ulic [...] i [...] w Ł., tytuł części opracowania "Projekt Drogowy" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia: "Projekt Drogowy";
6. VI. w całości znajdujący się w załączniku nr 3 pn. "Projekt budowlany drogi "[...]" w rejonie ulic [...] i [...] w Ł., tytuł części opracowania: "Projekt oświetlenia ulicznego" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia "Projekt oświetlenia ulicznego";
7. VII. w całości znajdujący się w załączniku nr 3 rysunek nr l pn.: "Projekt budowlany drogi "[...]" w rejonie ulic [...] i [...] w Ł. pt.: "Zagospodarowanie terenu. Odwodnienie drogi "[...]" z uzgodnieniami" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia rysunku nr l pt.: "Zagospodarowanie terenu. Odwodnienie drogi "[...]" z uzgodnieniami";
8. VIII. w całości znajdujący się w załączniku nr 3 rysunek nr l pn.: "Projekt budowlany drogi "[...]" w rejonie ulic [...] i [...] w Ł. tytuł: "Kanał ogólnospławny" z uzgodnieniami i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego rysunku nr l tytuł: "Kanał ogólnospławny" z uzgodnieniami;
9. IX. znajdujący się w załączniku nr 3 rysunek nr D001 pn.: "Projekt budowlany drogi "[...]" w rejonie ulic [...] i [...] w Ł. tytuł części opracowania: "Projekt przebudowy sieci teletechnicznej" w części dotyczącej skrzyżowania projektowanej drogi "[...]" z ul. [...] i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia "Projektu przebudowy sieci teletechnicznej".

W pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż realizując zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wystąpił, pismem z dnia 13 czerwca 2014 r., do inwestora o analizę uzasadniającą zmniejszenie szerokości projektowanej drogi. Inwestor złożył opracowanie pt.: "Analiza usytuowania ulicy w liniach rozgraniczających". Następnie, w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem w sprawie, w tym w szczególności z ww. analizą, z której wynika zgodna z przepisami szerokość zaprojektowanej drogi.

Organ wskazał, iż ze złożonej przez inwestora analizy wynika, że projektowana ulica "[...]" zlokalizowana jest w pasie drogowym o zmiennej szerokości. Projektowany odcinek od ul. [...] do projektowanego ronda posiada minimalną szerokość 15,75 m, od ronda do ul. [...] natomiast 26,70 m, co stanowi o spełnieniu warunku określonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie". W tej sytuacji, jak zaakcentował organ, zarzut S. P. jest bezzasadny.

Nadto, zakres rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a organ drugiej instancji nie może zmieniać rodzaju sprawy, rozpoznanie i rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym może dotyczyć wyłącznie sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, zatem organ – jak podkreślił – nie może odnosić się do zarzutów strony skarżącej, które wychodzą poza przedmiot decyzji Prezydenta Miasta, w szczególności zarzutów dotyczących ochrony zieleni w śródmieściu miasta.

W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, iż Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu posiada udzielone zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. pełnomocnictwo do reprezentowania Prezydenta Miasta Ł. w postępowaniach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy.

Ponadto, zaprojektowanie drogi "[...]" w tej lokalizacji, wynika z koncepcji uzupełniającego układu czterech dróg [...], [...], [...], [...] w kwartale ulic: [...], [...], [...] i [...], która docelowo przewiduje restrukturyzację przestrzeni publicznej, z uwagi na niską dostępność komunikacyjną i inwestycyjną obszaru w centrum miasta. Budowa drogi "[...]" winna być rozpatrywana w świetle docelowego układu drogowego. Organ administracji architektoniczno – budowlanej w procesie inwestycyjnym nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy, inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości.

Zarówno Prezydent Miasta, jak i Wojewoda mogą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Ocenie dokonanej przez organy obu instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie tej decyzji, to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnego rozwiązania.

Odnosząc się do załączonej w postępowaniu ekspertyzy biegłego w sprawie wycinki kasztanowców, organ wyjaśnił, iż wycinka tych drzew jest usankcjonowana przepisami specustawy, która zezwala na wycinkę drzew, jeśli takowe kolidują z wytyczoną trasą projektowanej drogi. Projekt budowlany przewiduje nasadzenie drzew w ramach rekompensaty za wycinkę.

W konkluzji Wojewoda zaakcentował, iż na podstawie art. 12 pkt 4 w zw. z pkt 4a i 4b specustawy, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f pkt 6, w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna. Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, tj. 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zatem pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem.

W skardze na powyższą decyzję S. P. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej budowy drogi "[...]" w rejonie ul. [...] i [...] w zakresie jej odcinka wschód – zachód, tj. zaczynającego się od ul. [...] i przebiegającego na działce gminnej nr ewid. [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznawał już sprawę ze skargi S. P. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wówczas Sąd, wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję. Konstatacja uzasadnienia tego wyroku sprowadzała się do wskazania, iż w sprawie niezbędne jest rozważenie możliwości przeprowadzenia, na etapie postępowania odwoławczego, analizy w zakresie odstępstwa od wymaganej szerokości ulicy klasy "L", umożliwienie stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego.

Natomiast w przypadku ponownego rozstrzygnięcia o dopuszczalności spornej inwestycji organ winien rozważyć sposób zredagowania rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sposób czytelny oznaczyć załączniki do decyzji, tak aby nie ulegało wątpliwości, na podstawie których dokumentów inwestycja ma być realizowana (pod warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego).

Powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., jako że nie był przedmiotem skargi kasacyjnej, jest prawomocny od dnia 6 czerwca 2014 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Ł. w dniu [...] października 2014 r. wydał decyzję, która stała się przedmiotem skargi S. P. w sprawie niniejszej.

Sąd podkreślił, że związany jest wykładnią dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., co wprost wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do treści tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika zarzut, iż organ odwoławczy nie dokonał w sprawie analizy spełnienia § 7 rozporządzenia, czym tenże organ dopuścił się naruszenia tego przepisu w zw. z art. 11i specustawy i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda Ł., pismem z dnia 13 czerwca 2014 r., zwrócił się do inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego o analizę uzasadniającą przyjęcie mniejszej o połowę szerokości projektowanej ulicy od wymaganej w § 7 ust. 1 rozporządzenia. W wykonaniu tego zobowiązania inwestor złożył w dniu 17 lipca 2014 r., opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia projektowe i wykonawcze w zakresie dróg kołowych, dokument zatytułowany: "Analiza usytuowania ulicy w granicach rozgraniczających". Z treści tego dokumentu wynika, iż projektowana droga, na odcinku od ul. [...] do projektowanego "ronda" ma mieć minimalną szerokość w liniach rozgraniczających 15,75 m, zaś na pozostałym odcinku (od "ronda" do ul. [...]) szerokość ta ma odpowiednio wynosić 26,7 m. Tymczasem – stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia – minimalna szerokość w liniach rozgraniczających dla ulicy klasy L ma wynosić 12 m. Z porównania szerokości projektowanej drogi i wymagań wynikających z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wynika, że projektowana w sprawie droga spełnia wymagania określone w rozporządzeniu.

Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r. wynika również, że organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie winien umożliwić stronom wypowiedzenie się w przedmiocie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Realizując to zalecenie, Wojewoda Ł. pismem z dnia 23 lipca 2014 r. powiadomił strony postępowania – w trybie art. 10 k.p.a. – o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Po wyekspirowaniu określonego w powyższym zawiadomieniu siedmiodniowym terminie, organ wydał decyzję w sprawie. Z tego powodu, zdaniem Sądu, organ zrealizował wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku, zatem zarzut naruszenia prawa udziału stron w postępowaniu skazany jest na niepowodzenie.

Oceniając sposób zredagowania rozstrzygnięcia Sąd zwrócił uwagę, że w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r. poddano rozwadze organu to zagadnienie wskazując, iż niezbędne jest czytelne oznaczenie załączników do decyzji, tak aby nie ulegało wątpliwości, na podstawie których dokumentów inwestycja ma być realizowana.

Sąd stwierdził, że decyzja ta spełnia powyższe wymagania. Powtórnie rozpoznając sprawę organ ponownie uchylił w części decyzję pierwszoinstancyjną orzekając w odpowiednim zakresie. Analiza treści decyzji pozwala uznać, że orzekając reformatoryjnie Wojewoda zatwierdził nowe załączniki do decyzji, które zastąpiły te nieczytelne. Każdy z nowozatwierdzonych załączników został dokładnie oznaczony wskazaniem, iż stanowi załącznik do konkretnie oznaczonej decyzji organu administracji.

Wobec tego Sąd uznał, że organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie, stosownie do art. 153 p.p.s.a., zrealizował zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r. i stwierdził, że w tym zakresie zarzuty skarżącego zaprezentowane w uzasadnieniu skargi, jak i licznych pismach, nie zasługują na uwzględnienie.

Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że zasadnicza ich część stanowi powtórzenie tych podniesionych w toku pierwszego postępowania sądowego. Tymczasem, z racji rozwiązania prawnego, przyjętego w art. 153 p.p.s.a., strona nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować kwestii przesądzonych już wcześniej przez sąd w prawomocnym wyroku. Wobec tego odnosząc się do tych zarzutów, Sąd powtórzył uwagi zawarte w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r..

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy specustawy, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r., poz. 460, dalej jako: "u.d.p."). Natomiast zgodnie z art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.).

Wobec tego nie ma racji skarżący, że specustawa ma zastosowanie wyłącznie do strategicznych inwestycji. Specustawa reguluje specjalną procedurę budowy każdej drogi publicznej, czyli także drogi gminnej. Wbrew argumentom skarżącego, droga ta będzie miała charakter drogi publicznej, a nie drogi wewnętrznej wybudowanej na potrzeby inwestycji realizowanej przez dewelopera w pobliżu nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego. Także nie jest uzasadnione twierdzenie skarżącego, iż specustawa znajduje zastosowanie jedynie do dróg, które już zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych, bowiem o dokonaniu kwalifikacji drogi do kategorii dróg publicznych, właściwa rada miejska może orzec tylko i wyłącznie w stosunku do dróg już istniejących i jednocześnie będących jej własnością. Innymi słowy droga, która nie istnieje, jak również taka, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą publiczną i z tego powodu nie może być też zaliczona do kategorii dróg publicznych. Zamierzenie inwestycyjne przed zrealizowaniem nie może zatem uzyskać statusu drogi publicznej, co nie oznacza jednak braku możności stosowania specustawy do dróg projektowanych.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy, starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej korzystne dla niego rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze, w szczególności to inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 specustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej.

Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e specustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2416/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu odnieść zamierzonego skutku nie może twierdzenie skarżącego, iż organ administracji architektoniczno – budowlanej winien oceniać przydatność lub celowość realizacji inwestycji, bądź oceniać, jaki wariant jej realizacji będzie najkorzystniejszy. Zakres oceny dokonywanej przez organ w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy wyznacza jednocześnie zakres sądowej kontroli tegoż postępowania i wydanych w nim rozstrzygnięć, zatem podnoszone przez skarżącego kwestie, pozostają także poza zakresem zainteresowania sądu w sprawie niniejszej.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje zarzut skargi, że przebieg projektowanej drogi sprzeciwia się ustaleniom wynikającym z uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2004r., nr [...], w sprawie "Uproszczonego lokalnego programu rewitalizacji wybranych terenów śródmiejskich oraz pofabrycznych Ł. na lata 2004-2013". Przedmiotowa uchwała stanowi jedynie uproszczony program, mający na celu ukierunkowanie przyszłościowych działań na wybranych terenach miasta. Nie ma ona mocy wiążącej zarówno w stosunku do inwestora, jak i organu w zakresie przebiegu projektowanej drogi.

Nie można uwzględnić także zarzutów skarżącego dotyczących usunięcia drzew, bowiem – w świetle art. 21 ust. 2 specustawy – do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych. Jak zaakcentował organ odwoławczy, z projektu budowlanego wynika, iż w ramach rekompensaty inwestor planuje poczynić nowe nasadzenia. Niewątpliwie – przynajmniej w początkowej fazie – nowe drzewa nie będą stanowiły odpowiednika tych usuniętych, co nadal nie może blokować zamierzeń inwestycyjnych Prezydenta Miasta i stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji zezwalającej na realizację tejże inwestycji.

Podobnie nie może odnieść skutku zarzut, dotyczący nieuzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 4 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ono wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Ustawodawca w art. 60 tej ustawy upoważnił Radę Ministrów do określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących oddziaływać na środowisko, które to oddziaływanie warunkuje potrzebę uzyskania decyzji środowiskowej. Jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej, o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Parametry, charakter oraz skala planowanej w sprawie inwestycji nie wymagają uprzedniego przeprowadzenia oceny w zakresie oddziaływania na środowisko, co przesądza o braku zasadności również i tego zarzutu skarżącego.

W sprawie nie może mieć znaczenia zmiana klasy ulicy [...] z "Z" na "L", bowiem określenie klasy drogi należy do jej zarządcy. W sprawie nie może być przedmiotem oceny zasadności dokonania takowej zmiany. Nie można również uznać, że został naruszony art. 43 ust. 1 u.d.p., który reguluje wymogi dotyczące odległości budynków od ulicy. Przepis ten bowiem dotyczy wyłącznie rygorów odległości projektowanych budynków od ulicy, nie odnosi się natomiast do stanów faktycznych odmiennych, czyli budowania ulicy w istniejącej już zabudowie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożył S. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1. Art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (poczynione przez Wojewodę i zaakceptowane przez Sąd), wyrażające się w przyjęciu, że projektowana droga "[...]" nosi cechy drogi publicznej, a nie drogi wewnętrznej, przeznaczonej do obsługi komunikacyjnej inwestycji realizowanej na nieruchomości przy ul. [...], w szczególności wyjazdu z podziemnych parkingów;
3. 2. Art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w nieprawidłowym przyjęciu, że organ administracji ani Sąd nie badają celowości inwestycji oraz przebiegu planowanej drogi, podczas gdy z ww. przepisów wynika, że naruszenie prawa własności oraz interesów właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji jest dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i jedynie w przypadku, kiedy w inny sposób nie można zrealizować celu publicznego;
4. 3. Art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię dokonaną przez Wojewodę i Prezydenta Miasta i zaakceptowaną przez Sąd, polegającą na przyjęciu, że minimalna odległość obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni (6 m) nie dotyczy sytuacji, kiedy obok istniejącego budynku mieszkalnego ma powstać droga, a jedynie sytuacji, w której budynek ma być wzniesiony przy wcześniej zbudowanej drodze;
5. 4. Art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, wyrażające się w oddaleniu skargi, w sytuacji kiedy Wojewoda Ł. pominął w decyzji wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego, bowiem przedmiotowa inwestycja pozbawia S. P. miejsca postojowego przy mieszkaniu, trzepaka, śmietnika, garażu, naraża na odcięcie wody, wpływ nadmiernego hałasu, kurzu, drgań i grozi wypadkami komunikacyjnymi z powodu zbytniej bliskości planowanej drogi od budynku mieszkalnego;
6. 5. Następujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie:
7. a) § 18 ust. 1 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w oddaleniu skargi, w sytuacji kiedy nie został spełniony wymóg zapewnienia właścicielom lokali przy ul. [...] miejsc postojowych,
8. b) §§22 ust. 1 i 23 ust. 1 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w oddaleniu skargi, w sytuacji kiedy nie został spełniony wymóg zapewnienia miejsca do gromadzenia odpadów stałych z nieruchomości [...],
9. c) § 25 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w oddaleniu skargi, w sytuacji kiedy nie został spełniony wymóg zapewnienia miejsca na trzepak dla właścicieli lokali przy [...],
10. d) § 39 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w oddaleniu skargi, w sytuacji kiedy nie został spełniony wymóg zapewnienia zieleni i urządzeń rekreacyjnych w miejscu zamieszkania skarżącego,
11. e) § 323 ust. 1 i 2 pkt 1-4, § 325 ust. 1 i §326 ust. 1 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w oddaleniu skargi, w sytuacji kiedy nie został spełniony wymóg zapewnienia ochrony przed hałasem i drganiami, a wręcz naraża go na nasilenie tych szkodliwych immisji.
12. II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli oddalenie skargi, tj.:
13. 1. Art. 1 ust. 1 specustawy poprzez zastosowanie trybu specustawy w odniesieniu do inwestycji drogowej, która nie realizuje interesu publicznego;
14. 2. Art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. i art. 11i specustawy oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia, poprzez to, iż wbrew wiążącym wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r. (uchylającym pierwotną decyzję Wojewody Ł. o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji) organ II instancji przyjął nieprawidłową analizę usytuowania ulicy w liniach rozgraniczających, wykonaną przez inwestora (złożoną 17 lipca 2014 r.), która nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów, co doprowadziło m.in. do usunięcia starodrzewia i braku zatok postojowych dla właścicieli lokali w budynku przy ul. [...], m.in. dla skarżącego, a tego uchybienia organu nie skorygował Sąd,
15. 3. Art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji kiedy projekt drogi "[...]" jest sprzeczny z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Uproszczony lokalny program rewitalizacji wybranych terenów śródmiejskich oraz pofabrycznych Ł. na lata 2004-2013 (ze zmianami wynikającymi z uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r.) i powstałym na jej podstawie dokumentem pt. "Szczegółowa koncepcja programowo - przestrzenna zagospodarowania terenu obszar południowy rewitalizacji" z października 2005 r., w zakresie obsługi komunikacyjnej obszaru południowego, ograniczonego ulicami: [...], [...], [...], [...], który to projekt nie przewiduje drogi publicznej na działce gminnej [...],
16. 4. Art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji kiedy droga "[...]" nie polepsza dostępności komunikacyjnej oraz inwestycyjnej kwartału ulic: [...], [...], [...], [...] m.in. dlatego, że znajduje się w bliskiej odległości planowanych dróg "[...]" i "[...]", które komunikują ten kwartał i znajdują się w "koncepcji uzupełniającej układu dróg Ł. - kwartał ulic [...], [...], [...], [...]", opracowanej przez [...] Sp. z o.o. w marcu 2008 r.;
17. 5. Art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji kiedy zaskarżona decyzja narusza ww. przepis, ponieważ brak jest wcześniejszej uchwały Rady Miejskiej w Ł. w przedmiocie ustalenia przebiegu drogi gminnej "[...]";
18. 6. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez to, że Sąd zaakceptował braki w ustaleniach faktycznych w zakresie:
19. a) zbadania celowości i niezbędności inwestycji oraz czy realizuje ona interes społeczny, w szczególności:
20. - czy planowana droga "[...]" polepszy dostępność komunikacyjną kwartału ulic: [...], [...], [...], [...],
21. - alternatywnej lokalizacji drogi "[...]" (w dalszej odległości od nieruchomości skarżącego, ok. 60 m na południe)

I w żaden sposób nie ocenił milczenia organu II instancji w przedmiocie wniosków dowodowych S. P. zawartych w piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. (data pisma), co doprowadziło do tego, że wyrok nie zawiera ustaleń w tym istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiocie, a skarżący został pozbawiony prawa dowodzenia swoich twierdzeń,

1. b) czy na działce nr [...] istnieje obecnie droga wewnętrzna,
2. c) jaka jest całkowita długość przedsięwzięcia (czy przekracza 1 km w zakresie dróg [...] +[...]+[...]),
3. d) jaki podmiot jest inwestorem przedsięwzięcia (czyli ponosi ciężar ekonomiczny inwestycji, aby w przyszłości czerpać zeń korzyści);
4. 7. Art. 11a ust. 4 specustawy i art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez zaniechanie nakazania Wojewodzie Ł. uzupełnienia postępowania o ocenę w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy rozmiary przedsięwzięcia przekraczają 1 km;
5. 8. Art. 20 pkt 3 u.d.p. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy wnioskodawca (zarządca drogi) nie jest jednocześnie inwestorem, co wynika z § 2 ust. 1 pkt d-h umowy z dnia 7 października 2011 r. zawartej pomiędzy Miastem Ł. a [...] Sp. z o.o. (poprzednikiem prawnym spółki [...] Sp. z o.o.), która to spółka w zakresie aktualnych działań na tym terenie traktuje go jak swój - wygrodzenia, wycinki, wykorzystanie od 10 grudnia 2014 r. jedynie do celów wznoszenia swoich budynków mieszkalnych) w przedmiocie ustalenia wzajemnej współpracy i zobowiązań stron w zakresie szczegółowych warunków projektowanego układu drogowego wraz z infrastrukturą techniczną (z załącznikiem nr 1), zmienioną aneksem nr 1 z 16 marca 2012 r.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie dowodu z umowy z dnia 7 października 2011 r. zawartej pomiędzy Miastem Ł. a [...] Sp. z o.o. w przedmiocie ustalenia wzajemnej współpracy i zobowiązań stron w zakresie szczegółowych warunków budowy projektowanego układu drogowego wraz z infrastrukturą techniczną, która to umowa dotyczy drogi "[...]" - na okoliczność tego, że to deweloper zobowiązał się do sfinansowania planowanej drogi, złożenia odpowiednich projektów i zapewnienia nadzoru, więc to ten podmiot jest rzeczywistym inwestorem, a nie wnioskodawca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1000/13. Wyrok ten jest prawomocny, bowiem żadna ze stron nie wywiodła od niego skargi kasacyjnej. Powyższy wyrok, stosownie do art. 153 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu, jak i w brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2015 r., wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Konsekwencją związania Sądu I instancji oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r. jest to, że rozpoznając skargę od ponownego orzeczenia organu administracji Sąd ten nie mógł formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem prawnym wyrażonym we wskazanym wyroku. W wyroku tym WSA uznał większość zarzutów skargi za niezasadne, a powodem uchylenia decyzji były jedynie następujące kwestie: brak dokonania analizy w zakresie odstępstwa od wymaganej szerokości ulicy klasy "[...]", umożliwienia stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz brak właściwego zredagowania rozstrzygnięcia i czytelnego oznaczenia załączników do decyzji. Skarga kasacyjna natomiast, w istocie rzeczy, zmierza do podważenia stanowiska zawartego w ww. prawomocnym wyroku.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt II.2 skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że WSA w Łodzi w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., wskazał, że organ odwoławczy nie dokonał analizy wymaganej § 7 ust. 2 rozporządzenia, czym dopuścił się naruszenia tego przepisu w zw. z art. 11i specustawy i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak wynika z akt sprawy, ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Ł., pismem z dnia 13 czerwca 2014 r., zwrócił się do inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego o analizę uzasadniającą przyjęcie mniejszej o połowę szerokości projektowanej ulicy od wymaganej w § 7 ust. 1 rozporządzenia. W dniu 17 lipca 2014 r., inwestor przedłożył dokument zatytułowany: "Analiza usytuowania ulicy w granicach rozgraniczających" opracowany przez mgr inż. J. S., posiadającego uprawnienia projektowe i wykonawcze w zakresie dróg kołowych. Z treści tego dokumentu wynika, że minimalna szerokość projektowanej ulicy w liniach rozgraniczających na odcinku od ul. [...] do projektowanego "ronda" wynosi 15,75 m, zaś na odcinku od projektowanego "ronda" do ul. [...] wynosi 26,7 m. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia – minimalna szerokość w liniach rozgraniczających dla ulicy klasy L ma wynosić 12 m. Sąd I instancji prawidłowo zatem zaakceptował ustalenia organu, że projektowana droga spełnia wymagania określone w § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Wobec tego nie było potrzeby przeprowadzania analizy, o której mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia. W konsekwencji, zarzut skargi kasacyjnej, że przeprowadzona analiza jest niepełna, jest całkowicie niezasadny.

Zupełnie nieusprawiedliwiony jest również zarzut, że w sprawie doszło do naruszenia art. 20 pkt 3 u.d.p. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wbrew regulacji ww. przepisu, inwestorem projektowanej drogi nie jest jej zarządca, tylko [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., o czym świadczy treść umowy z dnia 7 października 2011 r. zawartej pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. a ww. Spółką. Wobec tego wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Z przepisu tego wynika wręcz obowiązek takiego podmiotu, jak [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. uczestniczenia w wymaganym zakresie, w realizacji inwestycji drogowej, przy czym udział ten konkretyzuje się w umowie zawartej z zarządcą drogi.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, jako że podnoszą kwestie, które były już przedmiotem oceny WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1000/13 nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.