Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 205/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w J., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe, co skutkowało niezasadnym zaaprobowaniem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z [...] czerwca 2017 r. zamiast przekazania sprawy do ponownego rozpoznania,
- b) art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., [...] czerwca 2017 r., postanowienia o odmowie wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. jako organu administracji publicznej od udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym, sygn. [...], pomimo że załatwienie tej sprawy dotyczy interesów majątkowych męża M. S., piastującej funkcję tego organu administracji publicznej,
- c) art. 24 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., [...] lipca 2017 r., postanowienia o odmowie wyłączenia Z. B., pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J., od udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym, pomimo że zachodzą okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, polegające na uprzednim sprawowaniu przez niego w latach 2001-2008 funkcji Prezesa Zarządu [...] S.A. z siedzibą w J., w której ojciec inwestora P. G., J. G., posiadał większościowy pakiet akcji tej spółki, a P. G. był w latach 2008-2009 członkiem Rady Nadzorczej i w latach 2009-2014 Prezesem Zarządu,
- d) art. 10 § 1 k.p.a., art. 32 k.p.a. i art. 79 § 2 k.p.a. przez uznanie za niezasadny zarzutu niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, polegającego na niedopuszczeniu do udziału w rozprawie, [...] kwietnia 2017 r., pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w J., przez co uniemożliwiono mu prawidłowe bezpośrednie reprezentowanie strony w toku tej czynności poprzez zadawanie pytań świadkom i składanie oświadczeń odnośnie do przeprowadzonych dowodów,
- e) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przedwczesnego wydania, [...] czerwca 2017 r., przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. decyzji kończącej postępowanie, sygn. [...], pomimo że nie upłynął wyznaczony przez ten organ, zawiadomieniem z [...] czerwca 2017 r., siedmiodniowy termin dla strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przejrzenia akt sprawy oraz złożenia końcowych oświadczeń i żądań,
- f) 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie zaniechania powołania biegłych z zakresu budownictwa i ochrony przeciwpożarowej w celu wydania opinii stwierdzającej, czy ww. budynek posiada wady mające istotny wpływ na bezpieczeństwo użytkowania obiektu, w tym bezpieczeństwo pożarowe oraz czy wady te wynikają z odstąpień wykonawcy od projektu budowlanego oraz warunków technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych i oddalenie w tym zakresie wniosku dowodowego pełnomocnika Wspólnoty.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ nadzoru budowlanego nie określił jednoznacznie przedmiotu prowadzonego postępowania, w wyniku czego sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie administracyjne było prowadzone w kierunku art. 50 i art. 51, a nie art. 66 Prawa budowlanego, a skoro nie było podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to należało je umorzyć. W ocenie skarżącej kasacyjnie stwierdzenie w toku postępowania, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjęto we wcześniejszej fazie postępowania, nie powoduje jednak bezprzedmiotowości postępowania, ale jedynie zmianę kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna, w większości powielająca zarzuty skargi do sądu wojewódzkiego, nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności (art. 6 k.p.a.) i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom (art. 28 k.p.a.) czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że na skutek zawiadomienia Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w J., dotyczącego nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w J. w zakresie eksploatacji budynku, braku oddzielenia stropem kl. odporności ogniowej REI60 oraz oddzielenia ścianami w klasie EI30 przestrzeni poddasza nieużytkowanego od kondygnacji użytkowanych budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. przeprowadził kontrolę dotyczącą użytkowania budynku. W jej wyniku (w tym przeprowadzonych oględzin oraz rozprawy administracyjnej) PINB ustalił, że obiekt wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę, a następnie zinwentaryzowany i oddany prawnie do użytku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Organ odwoławczy, konkretyzując ustalenia organu pierwszej instancji, wskazał, że postępowanie dotyczyło prawidłowości wykonania robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. gr. [...],[...],[...] przy ul. [...] w J. (pierwsza czynność dotyczyła kontroli w zakresie utrzymania budynku, ale dalsze podejmowane były w związku z naruszeniem przepisów p.poż. przy budowie budynku).
Przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Starosty J. nr [...] z [...] lutego 2013 r. (segment 1 i 2) oraz nr [...] z [...] stycznia 2014 r. (segment 3). Obiekt uzyskał pozwolenie na użytkowanie decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...] (segment 1 i 2) oraz z [...] grudnia 2014 r., nr [...] (segment 3). Pozwolenie na użytkowanie zostało wykonane zgodnie z procedurą wynikającą z art. 59 ust. 1-3 Prawa budowlanego, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli (art. 59a) i przedłożeniu stosownych dokumentów (art. 57).
Zdaniem organu odwoławczego, po przeprowadzeniu oględzin, uzyskaniu stanowiska Komendanta PPSP w J. i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, słusznie PINB wykazał, że nie doszło do naruszenia przepisów p.poż. oraz zagrożenia nośności i stateczności przedmiotowego obiektu.
Organy odniosły się też do wniosków dowodowych, składanych przez skarżącą kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko. Podobnie, stronie umożliwiono wzięcie czynnego udziału w całym postępowaniu, w tym w rozprawie administracyjnej. Stronie prawidłowo doręczano korespondencję, a fakt, że jej pełnomocnik nie był należycie umocowany w dniu rozprawy znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych i w konsekwencji może obciążać jedynie stronę, a nie organ, który do oceny pełnomocnictwa był zobowiązany.
W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został bardzo wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej, dotyczących zarówno ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i gwarancji procesowych strony.
Przypomnieć jednocześnie należy, na co zwracały uwagę zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i sąd wojewódzki, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego) poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1716/17, LEX nr 2684036, z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1628/17, LEX nr 2491785 i z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 1051/18, LEX nr 2761905).
Ewentualne usterki i wady, których usunięcie obciąża inwestora (dewelopera) w ramach rękojmi, należy rozstrzygać na gruncie przepisów kodeksu cywilnego, co również zostało wielokrotnie podkreślone.
Nie był więc także zasadny zarzut naruszenia art. 105 k.p.a., skoro w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia co do jej istoty. Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, strona nie miała prawa żądać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (tu: Prawa budowlanego), ponieważ przepisy nie przewidują możliwości powtórnego badania zgodności inwestycji z projektem budowlanym (a tego, w rzeczywistości, domagała się skarżąca kasacyjnie).
Za prawidłową należało także uznać ocenę kwestii wyłączenia PINB w J. jako organu administracji od udziału w dalszym postępowaniu oraz wyłączenia pracownika PINB od udziału w postępowaniu administracyjnym, które zostały rozstrzygnięte odrębnymi postanowieniami, odpowiednio, organu odwoławczego, z [...] czerwca 2017 r. oraz PINB w J., z [...] lipca 2017 r.
Słusznie zatem sąd wojewódzki stwierdził, że w odniesieniu do wyłączenia organu pierwszej instancji organ odwoławczy prawidłowo ustalił (po odebraniu stosownego oświadczenia), że nie zachodzą okoliczności, które uprawdopodobniałyby takie wyłączenie, jak również, że takich okoliczności nie stanowią argumenty podniesione przez wnioskodawcę. Skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła też istnienia, wobec Z. B., okoliczności, o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).