Uzasadnienie
| Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. sygn.. akt II SA/Po 34/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Centrum |
|L. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 26 października 2018 r. Nr... w przedmiocie |
|stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie. |
| Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. |
|Burmistrz Miasta i Gminy S. postanowieniem z dnia 7 lutego 2018 r., nr...
po rozpoznaniu wniosku S. sp. z o. o. oddział w S. o wydanie decyzji|
|o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowo-produkcyjnej oraz wiaty magazynowej na|
|działce nr..., obręb J., gmina S., postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na to, że planowana inwestycja nie kwalifikuje |
|się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco |
|oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dla których zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. |
|Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 26 października 2018 r., nr..., wydanym na podstawie art. 134 kodeksu postepowania |
|administracyjnego (dalej w uzasadnieniu k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, ze względu na to, że w sprawie nie zostało wszczęte |
|postępowanie w sprawie. |
| Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny charakteru prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie |
|odmowy wszczęcia postępowania oraz legitymacji skarżącego do wniesienia zażalenia. |
|Sąd wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale |
|społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.), decyzja o|
|środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W myśl art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. uzyskanie decyzji |
|jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco|
|oddziaływać na środowisko. Ich rodzaje zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć |
|mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze |
| Sygn. akt II OSK 2575/19 |
|zm.; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed |
|uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i |
|zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu |
|planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 u.u.i.ś.). |
|W zakresie regulacji u.u.i.ś. nie określa formy ani treści rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy przedsięwzięcie nie będzie znacząco lub |
|potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a mimo to – zgodnie z art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. – decyzja taka musi poprzedzać wydanie innej |
|decyzji. Wobec braku w tym przedmiocie w u.u.i.ś. należy stosować przepisy k.p.a., które mają charakter uzupełniający w sytuacji braku |
|odpowiedniej regulacji proceduralnej w ustawach szczególnych. |
| Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że legitymacja do zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., służy wyłącznie |
|podmiotowi, któremu odmówiono wszczęcia postępowania. |
| Sąd zarzucił organowi odwoławczemu brak dokonania oceny formy i treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Z treści |
|zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy organ odwoławczy dokonał analizy stanu faktycznego oraz prawnego. Tymczasem postanowienie organu I |
|instancji miało w istocie charakter merytoryczny, a nie wyłącznie formalny. |
|Dla tej oceny istotne jest wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku przez podanie m. innymi: powierzchni planowanej do wybudowania hali |
|produkcyjno-magazynowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą, powierzchni planowanej do wybudowania wiaty, przeznaczenia planowanej hali |
|produkcyjno-magazynowej, tj. jakie procesy/ działania będą zachodziły w planowanej hali, czy w planowanej hali będą wykonywane prace (procesy) |
|nowo wprowadzone na terenie zakładu. |
|Z treści wezwania wynika, iż organ I instancji dokonał w istocie szczegółowej analizy przedłożonej do wniosku karty informacyjnej i powziął |
|wątpliwości co do kwalifikacji przedsięwzięcia uzasadniające wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Z tego wynika, że z wniosku organ I |
|instancji nie mógł stwierdzić, czy przedsięwzięcie w świetle rozporządzenia może znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. |
|Nie odpowiada to przesłankom określonym w art. 61a § 1 k.p.a., które muszą być oczywiste, |
| |
| |
| |
| |
|Sygn. akt II OSK 2575/19 |
|dostrzegalne na "pierwszy rzut oka". W razie gdy organ podejmuje czynności dla wyjaśnienia oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy, bez |
|formalnego wszczęcia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na |
|podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W sprawie w istocie organ I instancji wszczął postępowanie, a następnie zakończył je postanowieniem o odmowie |
|wszczęcia postępowania. |
| Taka kwalifikacja postanowienia organu jako rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, wyznacza legitymację do wniesienia środka |
|zaskarżenia. Według art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., stroną w tego rodzaju sprawach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe|
|do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, przy czym przez obszar ten rozumie się działki |
|przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania|
|przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska oraz działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania |
|przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Skarżący jest |
|użytkownikiem wieczystym działki o nr..., która bezpośrednio przylega do działki..., na której zaplanowano realizację przedmiotowej |
|inwestycji. |
| Sąd nie podzielił argumentacji Kolegium o tym, że skarżący powinien podnosić fakt niewłaściwej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania |
|decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. |
| Sąd stwierdzając naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami |
|administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. |
| S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę |
|kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: |
|1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. |
|przez błędne ustalenie, że organ przeprowadził postępowanie merytoryczne, a wezwanie do uzupełnienia braków pisma z dnia 26 stycznia 2018 r. na|
|podstawie art. 64 § 2 k.p.a. miało na celu złożenie wyjaśnień w trakcie postępowania, co wyłączało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Wezwanie |
|miało doprowadzić do usunięcia |
| |
| |
| |
|Sygn. akt II OSK 2575/19 |
|braków formalnych na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. dla oceny przesłanek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo zastosował|
|formę i treść rozstrzygnięcia, a organ II instancji utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie nie naruszył art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., |
|2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. przez uznanie, że wezwanie skarżącej do uzupełnienia wniosku o załączniki |
|wymagane w art. 74 ust. 1 pkt 2, 3, 3a u.u.i.ś. było równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego i prowadzenie postępowania |
|wyjaśniającego, w sytuacji, gdy brak uzupełnienia braków wniosku skutkowałoby pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a dopiero jego |
|uzupełnienie wszczyna postępowanie administracyjne od daty wniesienia wniosku, chyba że odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a |
|§ 1 k.p.a., |
|3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. przez uznanie braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z powodu |
|wezwania do uzupełnienia braków formalnych, gdy organ I instancji na podstawie kompletnego wniosku mógł ustalić brak podstawy materialnoprawnej|
|do rozpoznania zgłoszonego wniosku i prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, a organ II instancji nie naruszył art. 134 w związku z art. 144|
|k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia |
|skargi, |
|4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy dla ustalenia przez Sąd, że na skutek wezwania do uzupełnienia |
|wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ I instancji nie mógł zastosować art. 61a § 1 k.p.a. bo wszczęte zostało postępowanie i zostało |
|przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. |
| Na tych podstawach wnosiła o: |
|1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, |
|2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. |
| W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. |
| Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego |
|rozpatrzenia. |
| Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |
|1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze|
|zm.), Naczelny Sąd Administracyjny |
| |
|Sygn. akt II OSK 2575/19 |
|rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, |
|enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności |
|postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi |
|kasacyjnej. |
|2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w |
|związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę |
|na postanowienie, jeżeli ustali, że zostało wydane z naruszeniem przepisów |
|postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. |
|3. Przedmiotem skargi było postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w |
|sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Dla oceny charakteru prawnego zaskarżonego do sądu |
|administracyjnego działania organu administracji publicznej nie ma przesądzającego znaczenia forma nadana czynności, a merytoryczna treść |
|czynności. Dokonanie takiej oceny przesądza o zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W konsekwencji |
|przesądza też o legitymacji do zaskarżenia. Zasadnie zatem Sąd dokonał oceny charakteru prawnego zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu |
|niedopuszczalności zażalenia. |
|4. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych |
|uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia |
|postępowania". W sprawie znaczenie ma druga z wyliczonych podstaw wydania postanowienia |
|o odmowie wszczęcia postępowania. Druga podstawa, gdy z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte postępowanie, obejmuje aspekt |
|przedmiotowy dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie. Aspekt przedmiotowy dopuszczalności wszczęcia postępowania wyznaczony jest |
|regulacją przepisów prawa materialnego i obejmuje przypadki, gdy w świetle przyjętej regulacji materialnoprawnej wyłączona jest dopuszczalność |
|prowadzenia postepowania w sprawie, a jest to przesądzone w sposób jednoznaczny w tej regulacji. Dotyczy to zatem takich regulacji prawa |
|materialnego, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy prawa, jeżeli dla ich kształtowania przepisy wprowadzają formę czynności |
|cywilnoprawnej, czynności materialnotechnicznej. Wyłączenie będzie też |
| |
|Sygn. akt II OSK 2575/19 |
|obejmowało sytuacje gdy jednostka ma już ukształtowane uprawnienia lub obowiązki obowiązujące w obrocie prawnym, decyzją administracyjną. |
|Regulacja w przepisach prawa musi przesądzać expressis verbis o wyłączeniu dopuszczalności rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania |
|administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli są podstawy prawne do rozpoznania sprawy w drodze decyzji administracyjnej |
|wyłączone jest stosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Taki stan prawny do rozpoznania sprawy środowiskowych uwarunkowań dla planowanego |
|przedsięwzięcia, zasadnie Sąd wyprowadził z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i |
|jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wydanie w takim stanie prawnym |
|postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania narusza art. 61a § 1 k.p.a. Nie ma znaczenia prawnego zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. w świetle |
|regulacji |
|art. 61a § 1 k.p.a., który może mieć zastosowanie tylko w razie gdy organ nie podejmuje czynności postępowania wyjaśniającego co do ustalenia |
|rodzaju przedsięwzięcia. |
|Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w przypadkach gdy na podstawie obowiązującej regulacji prawnej są podstawy do merytorycznego rozpoznania i |
|rozstrzygnięcia, narusza prawo w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. Zasadnie Sąd wskazał, że przesądza to o legitymacji do |
|wniesienia zażalenia, która w razie wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. przysługuje jedynie żądającemu wszczęcia |
|postępowania. |
| 5. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Rozpoznając dopuszczalność wniesienia zażalenia |
|Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. obowiązane było do rozważenia przedmiotu zaskarżonego postanowienia, co przesądzało o dopuszczalności |
|podmiotowej. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. formalistyczne bez rozpoznania jego aspektu przedmiotowego w rozpoznawanej sprawie ma istotny |
|wpływ na wynik sprawy. |
| |
|6. W związku z argumentacją podniesioną w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wymaga wskazania, że art. 134 k.p.a. daje podstawy do wydania |
|postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, które wyłącza przejście do rozpoznania zażalenia. W skardze kasacyjnej|
|nie wyprowadzono w tym przedmiocie zarzutu. Postawienie zarzutu kasacyjnego, a zatem powołania art. 134 k.p.a., czyni taki zarzut niezasadnym, |
|jako niespełniający ustawowego wymogu. |
|7. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiocie stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w |
|związku z art. 64 § 2 k.p.a. i przepisami materialnoprawnymi jest prawidłowe, odpowiadające wymogom stawianym w przepisach prawa. |
- Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy rozpoznaniu sprawy organ naruszył art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., a miało to istotny wpływ na wynik sprawy.
- W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.