Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2576/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1203/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] Spółki z o.o., sp. k. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznymi prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po rozpatrzeniu odwołań A. K. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w J., od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta H. przez Naczelnika Wydziału Architektury, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] czerwca 2016r.,znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m 2, parkingów, dróg dojazdowych i chodników, towarzyszącej infrastruktury technicznej w tym: przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, przyłącza gazowego, telekomunikacyjnego, masztów, reklam oraz przebudowie zjazdu na działkach nr ewid. [...], [...], [...] przy ulicy B. "R." w H. - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "kpa" - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na wniosek [...] Sp. z o.o. w P. Organ I instancji mając na uwadze art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił rodzaj zabudowy, funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr ochrony kultury, obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji.

W odwołaniach od tej decyzji A. K. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w J. domagali się jej uchylenia.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. zarzucała naruszenie art. 28 w zw. z art. 34 kpa poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania oraz niedopuszczenie do udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłego S. K. - właściciela działki nr [...], pomimo zawiadomienia organu o śmierci strony, a także art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez nieustalenie szerokości frontu działki co doprowadziło do nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego; nieustalenie, czy przedsięwzięcie budowlane będzie mogło zostać przyłączone do kanalizacji deszczowej istniejącej w ulicy B. w H., co ma związek z nieprzedłożeniem przez inwestora stosownego zaświadczenia wystawionego przez właściciela sieci kanalizacyjnej; błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego; zmianę parametrów zabudowy i odmienne ich określenie w stosunku do uzgodnień dokonanych z zarządcą drogi projektu decyzji. Zarzuciła również niedoręczenie jej załączników do decyzji stanowiących jej integralną część tj. mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, części tekstowej wyników analizy urbanistycznej i części graficznej wyników analizy urbanistycznej, nawet pomimo składanych przez skarżącego wniosków o ich doręczenie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tych zarzutów i wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Przytaczając treść art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), w szczególności § 3 ust. 1 i 2, Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany, o którym mowa w tym przepisie nie musi mieć kształtu koła oraz, że może być wyznaczony w większej odległości niż minimalna wartość wskazana w tym przepisie. Chodzi bowiem o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Istotne jest, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość.

Kolegium wskazało, że dla prawidłowego wytyczenia obszaru analizowanego istotne jest ustalenie szerokości frontu działki, przez który należy rozumieć - zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym, jeżeli teren inwestycji obejmuje dwie działki ewidencyjne, to powinny być one traktowane jako pewna całość, a przez szerokość frontu działki należy rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji.

Kolegium ustaliło, że inwestor [...] Sp, z o.o. w P. wniósł o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działkach nr ewid. [...], [...], [...] przy ulicy [...]" w H., stanowiących własność osób fizycznych tj. działka nr [...] - J. A. W., działka nr [...] - M.B., Z. W. B., a działka nr [...] - A. S. i osoby te, a także ich następcy prawni, mieli zapewniony udział w postępowaniu.

W wykonaniu wezwania organu do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentów od zarządców sieci wodociągowej, energetycznej, teletechnicznej, gazowej oraz kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej potwierdzających, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, inwestor wraz z pismem z dnia 27 stycznia 2016 r, złożył wymagane dokumenty poza dokumentem dotyczącym kanalizacji deszczowej wyjaśniając, że kanał deszczowy w ulicy B. nie stanowi własności Gminy Miejskiej w H., a zarządcą tej ulicy oraz urządzeń drogowych w niej usytuowanych jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w L.,

Po wszczęciu postępowania sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy - 45 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...](droga wojewódzka), w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, wysokość zabudowy budynku - jedna kondygnacja nadziemna, dach o nachyleniu połaci do 20%, wysokość okapów - do 5 m od poziomu otaczającego terenu, kalenica do wysokości 9 m od poziomu terenu, wysokość elewacji frontowej - do 9 m od poziomu terenu, stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki do 30%.miejsca postojowe w ilości 3 miejsc postojowych na 100 m2 powierzchni sprzedaży, udział powierzchni biologicznie czynnej min. 5% powierzchni terenu objętego decyzją (nieutwardzonej nie zabudowanej przeznaczonej na zieleń), odległość budynku od granic działki i elementów zagospodarowania działki sąsiedniej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz.1422).

Projekt ten został uzgodniony z Zarządem Dróg Wojewódzkich w L. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r.

W piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. inwestor zmodyfikował swój pierwotny wniosek w ten sposób, że wniósł o ustalenie wskaźnika stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie nie mniejszym niż 39% oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości nie większej niż 15 m od ulicy B. W związku z tym, sporządzono drugi projekt decyzji o warunkach zabudowy, w którym ustalono nieprzekraczalną linie zabudowy 37 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] oraz ustalono stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki do 33,95%. Została także sporządzona druga analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium oceniło, że sporządzona analiza jest prawidłowa. Obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od granic terenu inwestycji, a więc zgodnie z § 3 rozporządzenia. Obszar analizowany nie stanowi regularnego okręgu, lecz jest wydłużony w kierunku zachodnim, gdyż zlokalizowana na tym terenie zabudowa pozwalała na określenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu,

Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej istniejący od ulicy. Parametry inwestycji określono w oparciu o średnie parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, w którym znajdują się: na działce nr [...] - budynek handlowo - usługowy, na działce nr [...] budynek produkcyjny, na działce nr [...] budynek usługowy, na działce nr [...] i [...] budynek handlowo usługowy, na działce nr [...] i [...] budynek usługowy.

Projekt ten został ponadto uzgodniony z Powiatowym Zarządem Dróg w H. postanowieniem z dnia [...] maja 2016r., które obejmowało również przyłącze kanalizacji deszczowej. Kolegium wyjaśniło przy tym, że zmiana organu uzgadniającego wyniknęła z faktu, że na mocy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia [...] marca 2016r. odcinek drogi stanowiącej uprzednio przebieg drogi krajowej nr [...], obejmujący m.in. fragment ul. B. znajdujący się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej, a więc organem uzgadniającym stał się Powiatowy Zarząd Dróg Miejskich w H. zamiast Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. Zdaniem Kolegium, inwestycja spełnia więc warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - budowa planowanego budynku handlowo-usługowego stanowi bowiem kontynuację istniejącej w obszarze funkcji handlowo-usługowej,

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że są one niezasadne.

Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa. Wyjaśnienia organu w niniejszej sprawie są wyczerpujące, a sporządzona analiza jest kompletna i określa w sposób szczegółowy cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.pa. W sposób prawidłowy ustalono strony postępowania administracyjnego i zapewniono tym stronom udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, dotyczyło również następców prawnych zmarłego S. K. Kolegium przyznało, że wprawdzie organ I instancji nie załączył do egzemplarzy decyzji kierowanych do poszczególnych stron postępowania jej załączników w postaci analizy urbanistycznej, to jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadny uznało również Kolegium zarzut stron dotyczący ustalenia odmiennych, niż we wniosku inwestora, parametrów (wskaźnika zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy). Zdaniem Kolegium dopuszczalne jest takie rozstrzygnięcie na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, stanowiącego gwarancję ochrony prawa własności, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak i przepisów rozporządzenia, dopuszczającego indywidualne wyznaczenie parametrów inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, jako następca prawny [...] Polska Sp z o.o. z siedzibą w J., domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 kpa poprzez nieustalenie szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co doprowadziło do nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Obszarowi analizowanemu nadano bowiem nieregularny kształt, a organ nie uzasadnił jakimi kryteriami się przy tym kierował, zaś z analizy mapy wynika, że organ nie uwzględnił w obszarze analizowanym wszystkich działek znajdujących się w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestycyjnej. Obszar analizowany został wyznaczony więc w sposób dowolny, a przy tym niezgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, odległość równa trzykrotnej szerokości frontu jest minimalną odległością od granic działki budowlanej, w jakiej winny przebiegać granice obszaru analizowanego i nie może być zmniejszona (w żadnym kierunku), natomiast jej zwiększenie jest dopuszczalne jedynie w uzasadnionych przypadkach.

Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego przekraczającego minimalne rozmiary z § 3 ust. 2 rozporządzenia, organ orzekający powinien wykazać, iż wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno- architektonicznej na danym obszarze, a nie rozszerzaniu granic tego obszaru jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. W analizie urbanistycznej nie uwzględniono parametrów i cech zabudowy wszystkich działek znajdujących się w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki budowlanej, w szczególności pominięto zabudowę na działkach znajdujących się po przeciwległej stronie ul. B. Jednocześnie rozszerzono obszar analizowany o działki nr [...] i [...], co było motywowane poszukiwaniem takiego wskaźnika powierzchni zabudowy (33,95%), który uzasadniałby ustalenie tego parametru na jak najwyższym poziomie, zgodnie z oczekiwaniami inwestora. Świadczy to o wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób dowolny, z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa.

Skarżąca zarzuciła również, że inwestor nie uzyskał warunków przyłączenia zamierzonej inwestycji do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ul. B. Nie ustalono również kto jest właścicielem tej sieci kanalizacyjnej. Ze znajdujących się w aktach postępowania pism wynika, że nie jest nim ani Gmina Miejska H., ani Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. Podmioty te nie będące właścicielami sieci kanalizacyjnej nie mogą więc decydować o możliwości przyłączenia planowanego zamierzenia do istniejącej kanalizacji. Warunek określony w pkt. 6 lit. e) decyzji wskazujący, że "odprowadzanie wód opadowych - wg warunków technicznych zarządcy sieci" jest bezpodstawny, a więc nie zachodzi przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Poza tym uzgodnienie projektu decyzji przez Powiatowy Zarząd Dróg w H. postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., obejmującym również przyłącze kanalizacji deszczowej, nie jest równoznaczne z uzyskaniem warunków technicznych przyłączenia do sieci.

Powiatowy Zarząd Dróg w H. jest jedynie zarządcą drogi publicznej, natomiast właścicielem sieci kanalizacji deszczowej znajdującej się na nieruchomości drogowej jest przedsiębiorstwo, w skład którego taka sieć wchodzi. Powiatowy Zarząd Dróg w H. nie jest zatem władny, by w sposób wiążący stwierdzić, że teren objęty sporną inwestycją będzie mógł zostać podłączony do sieci kanalizacji.

Poza tym zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy narusza przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, gdyż przewiduje warunki, odmienne od zawartych w projekcie decyzji uzgodnionym z zarządcą drogi, które nie zostały ponownie uzgodnione z tym zarządcą. Dotyczy to szerokości elewacji i warunków odprowadzania wód opadowych, które to parametry mogły mieć wpływ na dokonanie przez organ uzgodnienia. Szerokość elewacji może mieć wpływ na warunki widoczności na drodze, bezpieczeństwo ruchu oraz lokalizację zjazdu z drogi publicznej, zaś warunki odprowadzania wód opadowych mogą mieć znaczenie dla zarządcy drogi, gdyż kanalizacja deszczowca przebiega w pasie drogowym.

Skarżąca zarzuciła również niedoręczenie jej załączników do decyzji stanowiących jej integralną część tj. mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, części tekstowej wyników analizy urbanistycznej i części graficznej wyników analizy urbanistycznej, nawet pomimo składanych przez skarżącego wniosków o ich doręczenie. Niedoręczenie załączników istotnie utrudniło skarżącemu ocenę wpływu planowanej inwestycji na sferę przysługujących mu praw, gdyż skarżący ma siedzibę w J., tj. ok. 650 km od siedziby organu, a więc ma utrudniony dostęp do akt postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał na treść art. 61 ust.1 u.p.z.p., podnosząc, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w przepisach wskazanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów,

Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest zatem wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. Analiza składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne, i stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.

Sąd I instancji wskazał, że głównym zarzutem skargi w niniejszej sprawie jest wadliwe i dowolne wyznaczenie obszaru analizowanego poprzez nadanie mu nieregularnego kształtu, zamiast okręgu o promieniu stanowiącym trzykrotność szerokości frontu działki budowlanej i rozszerzenie tego obszaru o dalej położone działki tj. nr [...] i nr [...], co było motywowane poszukiwaniem takiego wskaźnika powierzchni zabudowy (33,95%), który uzasadniałby ustalenie tego parametru na jak najwyższym poziomie, zgodnie z oczekiwaniami inwestora; obszarem nie objęto również wszystkich działek znajdujących się po przeciwległej stronie ulicy B. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia - obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów, to jednak są to minimalne granice obszaru i dopuszczalne jest wyznaczenie innych granic przez organ.

W takim przypadku organ powinien kierować się zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu oraz powinien uwzględniać wyrażony w art. 2 pkt 1 ustawy aspekt ładu przestrzennego. Wbrew zarzutom, określenie w rozporządzeniu minimalnej wielkości obszaru analizowanego, nie uniemożliwia wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Nie jest również konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego w formie okręgu. "Obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celem ustawy planistycznej, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. podkreśla się, iż z omawianej regulacji nie wynika bynajmniej, że działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę musi znajdować się w środku obszaru analizowanego, pomimo użycia w przepisie określenia, iż obszar ten wyznacza się "wokół działki budowlanej", której dotyczy wniosek inwestora. Określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie stanowi regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora, Takie stanowisko jest niewątpliwie słuszne, bowiem wyraz "wokół" może być rozumiany wyłącznie jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza wcale, iż odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Przy pozornej zatem formalistycznej regulacji zamieszczonej w § 3 rozporządzenia faktycznie umożliwia ona w pełni dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy i to w takim zakresie, aby wypełnić podstawową zasadę stosowania prawa zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej statuowaną art. 8 k.p.a. w taki sposób, żeby to, co nie jest przez prawo zabronione, stało się możliwe do realizacji.

Mając na uwadze tę zasadę w kontekście kwestii ustalania obszaru analizowanego, w orzecznictwie, przyjmując szerokie rozumienie sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pianistycznej), wskazuje się, iż trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora. Warunki takie w niniejszej sprawie zostały spełnione.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że obszar analizowany został wyznaczony jako przedłużenie narożnika ulicy B. i ulicy K., Objęte tym obszarem działki są położone w bliskim sąsiedztwie działek objętych inwestycją i wszystkie one są zabudowane budynkami usługowymi i przemysłowymi (na działce nr [...] znajduje się budynek handlowo- usługowy, na działce nr [...] budynek produkcyjny, na działce nr [...] budynek usługowy, na działce nr [...] i [...] budynek handlowo usługowy, na działkach nr [...] i [...] budynek usługowy), Jest więc to teren pozwalający na budowę dalszych obiektów o takim przeznaczeniu. Jak wyżej wskazano, obszar analizowany powinien być wyznaczony tak, by umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora. Organ rozpatrujący niniejszą sprawę słusznie kierował się tą zasadą.

Wyznaczenie obszaru analizowanego o nieregularnym kształcie, z granicami w ulicach B. i K. zmierza również do ustalenia takich cech i parametrów nowej zabudowy, która nie naruszy ładu przestrzennego. Jak bowiem wynika ze znajdujących się w aktach map, po drugiej stronie tych ulic, dominuje zabudowa mieszkaniowa. Uwzględnienie tych terenów mogłoby skutkować przyjęciem innych parametrów zabudowy (niezależnie od tego czy korzystnych czy nie dla inwestora), ale zaburzających istniejący w tych okolicach porządek urbanistyczny. Powyższe prowadzi do wniosku, że obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony prawidłowo.

Nie zasługuje również na uwzględnienie w ocenie Sądu I instancji zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niezapewnienie przez inwestora przyłączenia inwestycji do kanalizacji deszczowej,

Zgodnie z tym przepisem - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli (...) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z przepisu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. wynika przy tym, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w pełni wystarczające jest oświadczenie dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie planowanej inwestycji jest w pełni realne". Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu". Spór w niniejszej sprawie dotyczy podłączenia inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej.

Obowiązek wyposażenia działki budowlanej w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej wynika z § 28 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie nie jest to obowiązek bezwzględny, gdyż w ust. 2 tego przepisu przewidziano, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, to w niniejszej sprawie inwestor wnosząc o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraził zamiar przyłączenia inwestycji do kanału deszczowego znajdującego się w ulicy B. (wniosek i pismo k. 7 akt admin.).

W związku z usytuowaniem tego kanału w pasie drogi publicznej wymagane było zatem uzyskanie zapewnienie przez zarządcę drogi, że przyłączenie w pasie drogowym będzie możliwe. To zarządca drogi zgodnie z art. 22 ust. 1 u.d.p. sprawuje zarząd gruntami w pasie drogowym, obejmującym również umieszczone w nim urządzenia i instalacje. Pas drogowy to bowiem "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" (art. 4 pkt 1 u.d.p.).

Oświadczenie zarządcy, że przyłączenie w pasie drogowym ulicy B. jest możliwe, zostało wyrażone, gdyż postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Powiatowy Zarząd Dróg w H., uzgodnił inwestycję również w zakresie kanalizacji deszczowej. Uzgodnienie to prawidłowo potraktował organ jako dające gwarancję, że będzie możliwe odprowadzanie wód opadowych do kanału deszczowego znajdującego się w ulicy B., będącej drogą powiatową na podstawie uchwały Sejmiku Województwa L. z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej, stanowiącej uprzednio dawny przebieg drogi krajowej nr [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z 20 kwietnia 2016 r., poz. 1612). Wymóg art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p, został więc spełniony.

Nie uzasadnia również uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji to, że po dokonaniu uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi, wprowadzono do decyzji dodatkowe parametry tj. szerokość elewacji i warunki odprowadzania wód opadowych.

Obowiązek uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 kpa, co wynika z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Wprawdzie po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami, nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian parametrów zabudowy i odmienne ich określenie w decyzji końcowej w stosunku do uzgodnionego projektu decyzji, to jednak uchybienie to nie w każdym przypadku stanowi naruszenie prawa, skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji. Zależy to od zakresu dokonywanych uzgodnień.

Określenie w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, już po jej uzgodnieniu z zarządcą drogi, dodatkowych parametrów zabudowy tj. określenie szerokości elewacji i warunków odprowadzania wód opadowych, nie stanowi istotnego naruszenia prawa,

Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zarządca drogi bada więc inwestycję wyłącznie we wskazanym zakresie.

Skoro Powiatowy Zarząd Dróg w H. uzgodnił poprzedni projekt decyzji o warunkach zabudowy obejmując uzgodnieniem także kanalizację deszczową, to wprowadzenie już po tym uzgodnieniu do zaskarżonej decyzji ustalenia, że "odprowadzanie wód opadowych" będzie dokonywane "wg warunków technicznych zarządcy sieci", nie stanowi istotnej zmiany treści uzgodnionego projektu, wymagającej ponownego odniesienia się do tej kwestii.

Mając na uwadze zakres uzgadniania przez zarządcę - możliwość włączenia do drogi spowodowanego inwestycją, również za istotną zmianę nie można uznać określenia w decyzji "szerokości elewacji frontowej", która nie była ujęta w uzgodnionym projekcie.

Wbrew zarzutom skargi, wprowadzone zmiany nie są więc istotne i brak ich ponownego uzgodnienia nie stanowi naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut niedoręczenia skarżącej załączników decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej.

Skarżąca brała czynny udział w postępowaniu, składała wnioski i uwagi, a przed wydaniem decyzji została powiadomiona o prawie końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym zgodnie z art. 10 § 1 kpa. Niedoręczenie jej w tej sytuacji załączników decyzji, stanowiących jej integralną część (§ 9 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia), mimo iż stanowi naruszenie art. 109 § 1 kpa, w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie jest naruszeniem istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w J. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Nadto w oparciu o treść art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:
2. 1) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że granice obszaru analizowanego można wytyczyć w dowolnym kierunku względem działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a wymóg zachowania minimalnej odległości (bądź to trzykrotności szerokości frontu, bądź odległości 50 m) odnosi się do szerokości obszaru analizowanego, podczas gdy zgodnie z prawidłowym rozumieniem tych przepisów granice obszaru analizowanego wyznacza się w przyjętej odległości wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co należy rozumieć jako wymóg zachowania co najmniej trzykrotnej szerokości frontu, względnie minimalnej odległości 50m, od każdej z granic tej działki, nie wykluczając możliwości zwiększenia minimalnej odległości w niektórych kierunkach,
3. 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie dla zamierzonej inwestycji cech i parametrów, które nie kontynuują cech i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym,
4. 3) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, która nie ma zagwarantowanej możliwości przyłączenia do kanalizacji deszczowej,
5. 4) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uzgodnieniu z zarządcą drogi projektu decyzji o warunkach zabudowy w jej nieostatecznym kształcie, tj. przed zmianą parametru szerokości elewacji i warunków odprowadzania wód opadowych;
6. II. na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
7. 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracyjnej nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzona analiza urbanistyczna, okazały się być niewystarczające do dokonania rzetelnych i prawidłowych ustaleń faktycznych, a to w następującym zakresie:
8. a) organy obu instancji nie ustaliły rzeczywistej szerokości frontu działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, o czym świadczy fakt, że w żadnym z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również w uzasadnieniu żadnej z decyzji, nie podano szerokości frontu działki wyrażonej w metrach, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło prawidłowe wyznaczenie minimalnych granic obszaru analizowanego (który wyznacza się w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki lecz nie mniej niż 50m), a w konsekwencji również - przeprowadzenie prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy w tym obszarze,
9. b) organy obu instancji niewłaściwie ustaliły granice obszaru analizowanego, w którym przeprowadziły analizę funkcji i cech zabudowy, błędnie przyjmując że nie zaliczają się do niego działki znajdujące się po przeciwległej (północnej) stronie ul. [...]" w H., pomimo że tereny te znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od granic działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy,
10. c) organy obu instancji nie zebrały materiału dowodowego, który by potwierdzał możliwość przyłączenia przedsięwzięcia budowlanego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, do kanalizacji deszczowej istniejącej w ul. B. w H., w szczególności w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego komu przysługuje prawo własności zarządzania siecią kanalizacyjną, oraz stosownego oświadczenia pochodzącego od właściciela sieci kanalizacyjnej co do możliwości takiego przyłączenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło rzetelne ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. tj. czy istniejące uzbrojenie terenu w zakresie kanalizacji deszczowej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
11. 2) art. 3 §1 p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw, z art. 109 §1 kpa, art. 107 §2 kpa oraz §9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie przez sąd za prawnie irrelewantny fakt doręczenia skarżącej niekompletnej decyzji, tj. decyzji niezawierającej załączników w postaci wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej, co istotnie utrudniło skarżącej ocenę wpływu planowanej inwestycji na sferę jej praw i obowiązków oraz weryfikację prawidłowości przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz.935) zwanej dalej p.p.s.a., który to przepis zawiera zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej – stwierdzić należy, iż zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach prawnych art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Rozpatrzono w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Pozbawione zasadności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są zarzuty podnoszące naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 109 §1 kpa, art. 107 §2 kpa oraz §9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że błędnie został wyznaczony obszar analizy urbanistycznej oraz uznanie przez sąd za prawnie irrelewantny fakt doręczenia skarżącej niekompletnej decyzji, tj. decyzji niezawierającej załączników. Brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącej załączników decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej, stanowiących integralną część decyzji, co prawda stanowi naruszenie art.109 § 1 k.p.a., jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest naruszeniem istotnym, które skutkowałoby wyeliminowaniem takiej decyzji z obrotu prawnego. Ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowa i zajęte stanowisko w uzasadnieniu wyroku zasługuje na aprobatę, bowiem strona biorąca udział w postępowaniu administracyjnym ma swobodny dostęp do akt sprawy, została powiadomiona o prawie końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w trakcie postępowania składała wnioski i uwagi do sprawy.

Ocena tej okoliczności jest prawidłowa i nie narusza wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów. Ponadto materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie budził zastrzeżeń, a wszelkie okoliczności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione.

Skarga została bardzo wnikliwie oceniona przez Sąd pierwszej instancji w aspekcie obowiązujących przepisów prawa materialnego jak i procesowego co do zgodności zakwestionowanej decyzji ze wskazanymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz przepisami wykonawczymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Na uwzględnienie nie zasługują również podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Istotną w sprawie kwestią, wyraźnie podnoszoną w podstawach skargi kasacyjnej i mocno akcentowaną w jej uzasadnieniu, jest czy zaskarżony wyrok został oparty na właściwej wykładni art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z przepisami cytowanego rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

W związku z tak ukształtowanymi zasadniczymi podstawami skargi kasacyjnej należy stwierdzić co następuje

Nie powinno budzić wątpliwości, iż sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie wprost (w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) lub też stanowią systemową kanwę do oceny danej sprawy (w niniejszej sprawie art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 k.p.a. (zasada wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony).

Oczywiste jest, że systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane aby służyło hamowaniu budownictwa. Wprost przeciwnie, Państwo jest zainteresowane w popieraniu działalności inwestycyjnej również w dziedzinie inwestycji usługowo-handlowych, które są siłą napędową gospodarki i warunkują rozwój gospodarczy. Zatem odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. W takich przypadkach najczęściej powoływano się na art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (w razie braku planu miejscowego) jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Z przepisu tego wynika, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, wówczas gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel (użytkownik wieczysty) ma oczywiście prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. Wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny. Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej, w przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie tego nie wykazała.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy w aspekcie zarzutów skargi kasacyjnej trzeba jednoznacznie wskazać, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 i inne). W wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zwłaszcza, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Jego istotą jest utrzymanie ładu przestrzennego.

Sąd podkreślił w szczególności, iż "Restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na prawie do zabudowy jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. Zauważył też, że rozporządzenie wykonawcze, które oczywiście nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą przewiduje możliwość odmiennego od ustalonego w jego przepisach podejścia w indywidualnych przypadkach.

W niniejszej sprawie przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji handlowo – usługowej o powierzchni sprzedaży 2000 m2 na zurbanizowanym terenie. Niezrozumiałym zatem jest zarzut wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez nadanie mu nieregularnego kształtu zamiast okręgu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie oczywiste jest, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza istniejącej linii zabudowy, zasady dobrego sąsiedztwa i stanowi kontynuację funkcji obszarze analizowanym. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się pogląd, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nieruchomości znajdujące się nie tylko w pobliżu działki inwestycyjnej ale także w pewnej odległości od terenu inwestycji (vide wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06, Lex 322451; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. II OSK 518/07).

Również odległość działek inwestora znajdujących się w obszarze analizowanym nie musi być jednakowa w każdym punkcie do granicy tego obszaru. Działki muszą znajdować się w środku obszaru analizowanego, a obszar wyznacza się wokół działek budowlanych co oznacza, że muszą znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie stanowi regularnego kręgu otaczającego działki inwestora. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Tereny inwestycyjne, powinny być maksymalnie wykorzystywane (zasada ekonomicznego wykorzystania przestrzeni – art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Działki objęte obszarem analizowanym, położone są w sąsiedztwie działek inwestycyjnych zabudowanych budynkami usługowymi i przemysłowymi. Jest to więc teren pozwalający na budowę dalszych obiektów o takim przeznaczeniu kontynuujących cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. A zatem nie doszło do naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, która nie ma zagwarantowanej możliwości przyłączenia do kanalizacji deszczowej. Podkreślić należy, że ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o tym, czy i kiedy inwestycja zostanie zrealizowana. Kwestię tę rozstrzyga się w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym bada się zgodność projektu budowlanego pod kątem zgodności zawartych w nim rozwiązań z przepisami prawa, w tym także co do sposobu odprowadzania ścieków sanitarnych i kanalizacji deszczowej z nieruchomości. Mając to na uwadze należy oceniać wymogi zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy wystarczające jest ustalenie, że zapewnione jest odprowadzanie ścieków sanitarnych, jak i kanalizacji deszczowej z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Na gruncie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. jest istotne, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji. Inwestor przedstawił razem z wnioskiem, umowy i uzgodnienia co do zapewnienia uzbrojenia terenu, zaopatrzenia w wymagane media, jak również wyraził zamiar przyłączenia inwestycji do kanału deszczowego w ul. B., a Powiatowy Zarząd Dróg postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. uzgodnił inwestycję w zakresie kanalizacji deszczowej, spełniając tym samym wymogi prawne z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Pozbawiony jest zasadności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ostatni skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uzgodnieniu z zarządcą drogi projektu decyzji o warunkach zabudowy w jej nieostatecznym kształcie, tj. przed zmianą parametru szerokości elewacji i warunków odprowadzania wód opadowych. Określenie w decyzji już po uzgodnieniu z zarządcą drogi dodatkowych parametrów tj. szerokości elewacji i warunków odprowadzania wód opadowych, nie stanowi istotnego naruszenia prawa z uwagi na zakres dokonanych uzgodnień (niewielka zmiana w zakresie szerokości, jak i wprowadzenie po dokonanym uzgodnieniu z PZD, że odprowadzanie wód opadowych będzie dokonywane wg warunków technicznych zarządcy sieci bądź alternatywnie na terenie własnym), nie stanowi istotnej zmiany treści uzgodnionego projektu, wymagającej ponownego odniesienia się do tej kwestii.

Mając powyższe na uwadze wobec bezzasadności zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Nadto zgodnie z art.182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce.