Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2579/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 408/11 oddalił skargę Parafii Rzymsko Katolickiej pw. [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r., [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach: W dniu 4 czerwca 2007 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła z wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma garażami wolno stojącymi i parkingami, przewidzianej do realizacji na działce numer [-A-], ark. [...], obręb [...], położonej w P. przy ul. [...].

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, stwierdzając, że planowana inwestycja jest sprzeczna z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), ponieważ działka nr [-A-] znajduje się w strefie 50 m od terenów cmentarza znajdującego się na sąsiedniej działce [-B-] i nie może być zabudowana budynkami mieszkalnymi. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...].08.2008r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Organ I instancji powinien również wyjaśnić czy cmentarz formalnie istnieje oraz gdzie przebiegają granice cmentarza oraz zbadać czy w sprawie spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. W uzasadnieniu decyzji podano, że analiza wykazała, iż linia zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. [...] wynosi od 10,00 m do 54,00 m, zaś wnioskodawca proponował 4,00 m, ulica ta nie może więc stanowić podstawy ustalenia linii zabudowy dla planowanego budynku. Budynki w obszarze analizowanym to budynki jednorodzinne oraz budynki o czterech lokalach mieszkalnych, mające wysokość I lub II kondygnacji, pod dachami stromymi. Projektowana inwestycja jest sprzeczna z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, ponieważ działka nr [-A-] znajduje się w strefie 50,00 m od terenów cmentarza i nie może być zabudowana budynkami mieszkalnymi.

Narażona jest też na oddziaływanie wiatrów zachodnich, wiejących od strony cmentarza (§ 6 rozporządzenia). Na działce [-B-] znajdują się na miejsca pochówku, a to potwierdza, że działka ta stanowi kontynuację cmentarza położonego na działkach 11 i 12. Obecnie toczy się postępowanie o rozszerzenie cmentarza o działkę [-B-], lecz nie ma to znaczenia w sprawie, bowiem istotny jest stan faktyczny na tej działce, a nie jej stan prawny. Wobec tego przepisy ustawy nie pozwalają na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odwołaniu [...] S.A., następca [...] Spółki z o. o., zaskarżonej decyzji zarzuciła błędy w analizie w zakresie funkcji oraz cech sąsiadującej zabudowy działki nr [-A-] oraz błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że działka nr [-B-] będąca własnością Parafii Rzymsko Katolickiej pw. [...] jest cmentarzem. Wskazano, że strefa 50,0 m winna być wyznaczona od linii grobów, a nie od granicy działki nr [-C-]. Groby na działce nr [-B-] znajdują się w odległości ok. 200,0 m od działki [-A-].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że organ I instancji w świetle określonych w § 4 rozporządzenia zasad wyznaczania linii nowej zabudowy nie wyjaśnił dlaczego w rozpatrywanym przypadku nie można wyznaczyć linii zabudowy. Natomiast w kwestii cmentarza organ I instancji nie uwzględnił zalecenia zawartego w Kolegium decyzji z dnia [...] sierpnia 2008r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli działka [-B-] formalnie nie jest cmentarzem, to ma żadnych podstaw prawnych, by uważać, że konieczne jest uwzględnianie strefy ochronnej wokół tej działki w odległości 50 m od jej granic.

Natomiast kwestia kierunku najczęściej spotykanych w tym miejscu wiatrów ma drugorzędne znaczenie, bowiem w rozporządzeniu mowa jest jedynie o tym, by w miarę możliwości wiatry wiały od terenów mieszkalnych w kierunku cmentarza. Kolegium stwierdziło również, że nie podjęto żadnych działań w związku pismami Przedsiębiorstwa [...] oraz Spółki [...]. Wydana decyzja jest niekompletna, gdyż dołączono do niej wyłącznie mapę. Brak załącznika przestawiającego w formie opisowej wyniki analizy co do zagospodarowania działek z obszaru analizowanego, stanowi naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium wskazało, iż rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien odebrać od proboszcza Parafii Rzymsko Katolickiej pw. [...] wyjaśnienia odnośnie działki nr [-B-] co do tytułu własności, dokonanych na niej pochówków, oraz czy w związku z tym toczą się lub toczyły postępowania. Sprawdzić również czy planowana inwestycja spełnia warunek z art, 61 ust. 1 pkt 3 upzp, do decyzji należy dołączyć właściwe załączniki, a w decyzji należy prawidłowo określić jej adresata.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w świetle przepisów rozporządzenia z 1959 r. istotna jest odległość budynków mieszkalnych od granic cmentarza, a nie od grobów. Wobec tego strefa zaznaczona przez organ I instancji wokół działki nr [-C-] jest prawidłowa, natomiast niewłaściwe są jego wnioski.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] w P. zarzucając naruszenie art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że działka nr [-B-] nie jest formalnie cmentarzem i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że nie ma podstaw by w/w działkę otaczać 50 metrową strefą ochronną liczoną od granicy działki geodezyjnej, na której zlokalizowany jest przedmiotowy cmentarz. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu [...].05.1985 r. Urząd Miejski w Poznaniu Wydział Gospodarki Komunalnej wydał decyzję, w której wyraził zgodę na poszerzenie przedmiotowego cmentarza, zgodnie z warunkami wykorzystania terenu podanymi w informacji o terenie z dnia 11.03.1985 r. Decyzja ta stała się ostateczna i nie utraciła mocy obowiązującej do chwili obecnej. W postanowieniu Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...].01.1985 r. pozytywnie zaopiniowano przedłożoną dokumentację w sprawie poszerzenia w/w cmentarza, z zastrzeżeniem, że należy zachować odległość 150 m od nowoprojektowanej granicy cmentarza do zabudowy mieszkaniowej i użyteczności publicznej. W postanowieniu Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...].04.1985 r. (zmieniającym w/w postanowienie) pozytywnie zaopiniowano przedłożoną dokumentację w sprawie poszerzenia w/w cmentarza, z zastrzeżeniem, że należy zachować odległość 50 m od nowoprojektowanej granicy cmentarza do zabudowy mieszkaniowej i użyteczności publicznej.

Wobec tego do poszerzenia cmentarza doszło legalnie. Urząd Miejski w Poznaniu Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku Parafii z dnia 4.06.1985 r. wydał decyzję z dnia [...].10.1985 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tych robót. Parafia nigdy nie przystąpiła do realizacji tego planu realizacyjnego, dlatego nie ubiegała się o wydanie pozwolenia na budowę. Jedynie rozszerzono miejsca pochówku, zgodnie z decyzją z dnia [...].05.1985 r. Prezydent Miasta Poznania słusznie zatem odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak możliwości wytyczenia linii zabudowy zaproponowanej przez wnioskodawcę, jak i ewidentną sprzeczność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 11.05.2011 r. stanowiącym odpowiedź na skargę [...]S.A. wniosła o oddalanie skargi.

W odniesieniu do kwestii cmentarza Spółka wskazała, iż aby przystąpić do chowania zmarłych, najpierw musi być utworzony lub rozszerzony cmentarz. W obowiązującym od 1 stycznia 2005r. prawie budowlanym, cmentarze zostały zaliczone do kategorii obiektów budowlanych, które przepisy art. 3 pkt 1 lit. b określa mianem budowli stanowiących całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. czy też późniejszego prawa budowlanego zostało zrealizowane poszerzenie cmentarza. Fakt ten ma znaczenie w świetle ewentualnej legalizacji samowoli, gdyż rozbudowa cmentarza zawsze wymagała pozwolenia. Powoływana w skardze decyzja z 1985 roku wyrażająca zgodę na poszerzenie cmentarza, nie upoważnia do realizacji tej inwestycji. Zgodnie z art. 21 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 roku, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor w ciągu roku od zatwierdzenia planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę, strona skarżąca, jak sama przyznała, nie legitymuje się takim pozwoleniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, wskazał, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasatoryjną, wobec tego ocena jej legalności ogranicza się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy słusznie uznał, że organ pierwszej instancji nie wykonał wytycznych sformułowanych w poprzedniej decyzji kasacyjnej. SKO uchylając decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], poza uchybieniami dotyczącymi wyznaczenia obszaru analizowanego, wad sporządzonej analizy i wykonania projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów wskazał, iż organ i instancji powinien wyjaśnić czy cmentarz na działce [-B-] formalnie istnieje oraz gdzie przebiegają jego granice oraz nakazał zbadanie czy spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp.

Sąd I instancji stwierdził, iż brak prawidłowych ustań faktycznych podnosi również skarga i dotyczą one cmentarza na działce [-B-]. Skarżący wskazuje, że planowana inwestycja znajduje się w odległości 50 m od granicy cmentarza położonego na działce [-B-] i w związku z tym nie może być zrealizowana. Według skarżącego działka [-B-] jest cmentarzem i twierdzenie to opiera o decyzję Urzędu Miejskiego w Poznaniu z dnia [...] maja Parafii Rzymsko Katolickiej pw. [...] 1985 r., wydaną w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zwłok (Dz. U. z 1972 r. Nr 47, poz. 298 ze zm.), wyrażającą zgodę na poszerzenie cmentarza przy ul. [...] i upoważniającą do realizacji tej inwestycji oraz na postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...].04.1985 r. (zmieniające postanowienie z dnia [...].01.1985 r.) pozytywnie opiniujące przedłożoną dokumentację z zastrzeżeniem, że należy zachować odległość 50 m od nowoprojektowanej granicy cmentarza od zabudowy mieszkaniowej i użyteczności publicznej.

Sąd stwierdził, że lokalizacja cmentarza na całej działce nr [-B-] nie jest oczywista, gdyż ze wskazanych przez skarżącą orzeczeń nie wynika, iż rozszerzenie cmentarza dotyczy całej działki nr [-B-]. Chodzi tu nie tylko o faktyczne aktualnie przeznaczenie całej bądź części działki jako cmentarza, ale o możliwość takiego wykorzystania. Istotnym zagadnieniem w sprawie warunków zabudowy dla działki nr [-A-] jest ustalenie granic cmentarza na działce [-B-]. Przydatne byłyby w tej sprawie ustalenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego cmentarza położonego na działce nr [-B-], w ramach którego organy nadzoru budowlanego w sposób ostateczny rozstrzygną o granicach cmentarza z uwzględnieniem miejsc prowadzenia pochówku. Ustalenia w tym zakresie będą też istotne w świetle w § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Przepis ten odnosi się do cmentarzy już istniejących, i wskazuje on, w jakich przypadkach stosuje się do takich cmentarzy przepisy ww. rozporządzenia. W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, organ II instancji prawidłowo uznał, że w postępowaniu pierwszej instancji nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] maja 2010 r. dopuścił się istotnych uchybień. Słusznie zauważył organ odwoławczy, iż organ I instancji nie wyjaśnił kwestii spełnienia wymogu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. W myśl tego przepisu, koniecznym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Warunek dotyczący uzbrojenia terenu, będzie spełniony także wtedy, gdy zostanie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Z pisma [...] S.A. z dnia 29.06.2007 r. wynika, że podmiot ten zobowiązał się do wykonania uzbrojenia terenu w sieć elektroenergetyczną budynku położonego w Poznaniu dz. [-A-] pod określonymi w tym piśmie warunkami, przy czyn jest ono ważne w okresie 12 miesięcy od daty wystawienia. Natomiast Z pisma "[...]" S.A. z dnia [...].10.2007r. wynika, iż istniejące uzbrojenie w ul. [...] jest niewystarczające dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce [-A-], w planach inwestycyjnych jest przewidziane opracowanie projektu budowlano – wykonawczego na wodociąg w 2007 – 2008 z terminem realizacji w 2013-2014. Uwzględniając treść ww. pism organ powinien zbadać czy spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp.

Decyzja organu I instancji jest też niekompletna, gdyż nie zawiera wszystkich składników wymaganych przepisami, a dokładniej nie zawiera załącznika przedstawiającego w formie opisowej wyniki analizy. Decyzja o warunkach zabudowy (jej część tekstowa) powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - czego wymaga art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp - oraz drugi, w postaci wyników analizy, na którą składać się muszą część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie wymagane składniki, w tym załączniki do decyzji, są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 kpa. Brak któregokolwiek z obligatoryjnych składników (załączników) stanowi przy tym istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Powyższe uchybienia są tego rodzaju, iż wymagają uchylenia decyzji organu I instancji.

Wobec tego, Kolegium rozpoznając przedmiotową sprawę administracyjną w trybie odwoławczym, dostrzegając powyższe uchybienia, w tym uwzględniając konieczność przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie kwestii cmentarza położonego na działce [-B-], zasadnie uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Parafii Rzymsko Katolickiej pw. [...] w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez błędną i dowolną wykładnię treści ww. przepisu i w efekcie oddalenie skargi, podczas gdy wskazany przepis wskazujący, iż odległość od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieniu, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosi co nagnije 50 m (pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada się wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone), stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;
2. - art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 11, poz. 62) poprzez błędną i dowolną wykładnię treści ww. przepisu i na tej podstawie niesłuszne przyjęcie, że " lokalizacja cmentarza na działce nr [-B-] nie jest tak oczywista, jak twierdzi Skarżąca" oraz że " ze wskazanych przez Skarżącą orzeczeń nie wynika, że rozszerzenie cmentarza dotyczy całej działki nr [-B-]", podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i ze znanego Sądowi I instancji z urzędu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/PO 437/08) wprost wynika, iż realizacja poszerzenia cmentarza zlokalizowanego przy ul. [...] w Poznaniu, miała obejmować właśnie całą działkę nr [-B-] co zresztą potwierdza prowadzone obecnie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania postępowanie dotyczące cmentarza położonego na ww. działce nr [-B-] (sygn. akt [...]) a nadto, iż owo poszerzenie cmentarza, rozumiane jako realizacja pochówków na tym terenie, było i jest w pełni legalne.

Skarżąca w związku z powyższym wniosła o zmianę zaskarżonego o wyroku i uwzględnienie skargi z dnia 21 marca 2011 r. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzanie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podano, że cmentarz zlokalizowany m. in. na terenie całej działki jest cmentarzem z znaczeniu formalnym, którego granice wyznaczają granice tej działki. Do poszerzenia cmentarza doszło legalnie, natomiast Wątpliwości organów nadzoru budowlanego budzi jedynie legalność robót budowlanych na terenie cmentarza takich jak wykonanie ogrodzenia, punktów czerpania wody czy dróg wewnętrznych i tych kwestii dotyczy postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznainiu. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. gdyż dotyczył on cmentarzy istniejących już w chwili wejścia w życie tego rozporządzenia, co do których niemożliwym było zastosowanie warunków określonych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była uzasadniona.

W piśmie z dnia 22 listopada 2011 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania [...] SA wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik [...] SA podniósł, iż w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił wskazanego przez stronę skarżącą naruszenia przepisów prawa, a wszelkie ustalenia należy uznać za prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną zawartej w piśmie z dnia 31 stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu odpowiada prawu.

W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wniesiona skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy przede wszystkim zauważyć, że oparte one zostały wyłącznie na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Pierwszy z zarzutów oparty jest na błędnej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zdaniem autora skargi kasacyjnej efektem błędnej wykładni było oddalenie skargi, podczas gdy wskazany przepis stanowił samodzielną i wystarczającą podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Drugi natomiast wskazuje na błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 11, poz. 62) i na tej podstawie niesłuszne przyjęcie, że ze wskazanych orzeczeń nie wynika, że rozszerzenie cmentarza dotyczy całej działki nr [-B-], podczas gdy dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują, że poszerzenie cmentarza rozumiane jako realizacja pochówków miało obejmować całą ww. działkę i było to w pełni legalne. W odniesieniu do tak postawionych zarzutów przez autora skargi kasacyjnej stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja kasacyjna. Oznacza to, że Sąd ten nie oceniał stosowania prawa materialnego, a więc nie mógł w tej postaci dopuścić się jego naruszenia. Skontrolował jedynie zasadność uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w aspekcie przesłanek z art. 138 § 2 kpa i przy dokonywaniu tej oceny zinterpretował wymienione wyżej przepisy prawa materialnego. Przepis art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Treść zacytowanego wyżej przepisu jest jasna i nie wymaga wykładni. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej części. Ponieważ przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął za organem odwoławczym, że w postępowaniu pierwszej instancji nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł tego, iż Sąd podzielając stanowisko organu II instancji, stwierdził, iż w sprawie wymaga wyjaśnienia nie tylko kwestia granic cmentarza na działce nr [-B-], lecz także spełnienie wymogu z art. 61 ust.1 pkt 3 upzp, jak również konieczność sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy zawierającej wszystkie załączniki wymagane § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu. W tych warunkach rozpoznanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a.. orzekł jak w sentencji.