Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 258/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ) z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w [...] (dalej WIOŚ) w dniach 8 i 13 marca 2012 r. przeprowadził kontrolę w T. Przedsiębiorstwo Handlowe [...], [...], [...] S., prowadzonej przez J. Ł. w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących ochrony środowiska. Podczas kontroli ustalono, że kontrolowana była odbiorcą odpadów w postaci tekstyliów wysyłanych nielegalnie ze S. Odzież poddawana była sortowaniu, podczas którego oddzielano pełnowartościową odzież oraz odzież nienadającą się do ponownego wykorzystania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem (czyściwo). Z powyższego wynika, że strona prowadziła odzysk odpadów, polegający na sortowaniu i wytwarzaniu czyściwa z odzieży używanej bez wymaganego prawem zezwolenia na odzysk odpadów. Ustalenia z kontroli zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] wymierzył J. Ł. prowadzącej działalność pod nazwą T. Przedsiębiorstwo Handlowe [...], [...], [...] S., karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia.

W odwołaniu J. Ł. zarzuciła, że organ I instancji niewłaściwie przyjął, iż prowadziła odzysk odpadów, który wymagał uzyskania zezwolenia zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.). Wskazała, że w okresie od 2007 do 2011 r. zaimportowała 1045,522 kg sortowanej odzieży używanej, która była przeznaczona do dalszej sprzedaży. W zakładzie prowadzony był proces sortowania odzieży, który miał na celu posegregowanie jej na grupy odpowiadające zapotrzebowaniu klientów. W trakcie sortowania nie dochodziło do oddzielenia produktów od niepełnowartościowych tekstyliów, które należałoby uznać za odpady. Posortowana odzież, która została zaklasyfikowana i sprzedana jako czyściwo, nie spełnia definicji odpadów, gdyż nie został udowodniony fakt pozbycia się. Sprzedawała pełnowartościowy towar, który spełniał wymagania klienta.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21). Na mocy art. 252 tej ustawy uchylona została dotychczas obowiązująca ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Zgodnie z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. To obliguje GIOŚ, jako organ odwoławczy, do stosowania przepisów o karach pieniężnych uchylonej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. W ocenie GIOŚ decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...].

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że posortowana odzież, która została zaklasyfikowana i sprzedana jako czyściwo, nie spełnia definicji odpadów, organ wyjaśnił, że zgodnie z definicją z art. 3 ust. 1 "odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany". Prawidłowe zaliczenie przedmiotu wymaga wykazania łącznego istnienia dwóch przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy: - po pierwsze tego, że dany przedmiot figuruje w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, a po drugie, że jego dotychczasowy posiadacz "pozbywa się" tego przedmiotu, zamierza się go "pozbyć" lub jest zobowiązany do jego "pozbycia się".

W związku z tym organ odwoławczy uznał, że odzież używana, która była sprowadzana ze S., spełniała kryterium Q2 - produkty nieodpowiadające wymaganiom jakościowym, ponieważ z masy odzieży została wysortowana część (niespełniająca wymagań jakościowych), która została przeznaczona na czyściwo. Odnosząc się do wypełnienia przesłanki o "pozbyciu się", organ wyjaśnił, że termin ten winien być rozumiany jako zasadnicza zmiana sposobu wykorzystania przedmiotu, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ów przedmiot nadawać (być przydatnym). Oznacza to, że przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie ten przedmiot wykorzystywał w zasadniczo odmienny od pierwotnego sposobu, wskazuje na wypełnienie tej przesłanki. Ustosunkowując się do stwierdzenia skarżącej, że organ I instancji niewłaściwie przyjął, że prowadziła odzysk odpadów, który wymagał uzyskania zezwolenia zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), organ odwoławczy wyjaśnił, że sortowanie używanej odzieży, w wyniku którego uzyskuje się pełnowartościową odzież oraz czyściwo (niepełnowartościową odzież) spełnia definicję odzysku podaną w art. 3 ust. 1 pkt 9 powyższej ustawy.

Strona wykonywała działania prowadzące do odzyskania z odpadów materiałów (pełnowartościowa odzież) i na te działania powinna uzyskać wymagane zezwolenie. Jak wykazały ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od 8 i 13 marca 2012 r. firma T. Przedsiębiorstwo Handlowe [...] prowadziła działalność w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia. Po stwierdzeniu tego naruszenia WIOŚ był zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

W skardze na powyższą decyzję J. Ł. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185 poz. 1243 ze zm.) w związku z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację;
2. 2. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że w dniu orzekania posiadała decyzję zezwalającą na odzysk odpadów;
3. 3. art. 11 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o inspekcji ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 686 ze zm.) w związku z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że z chwilą podpisania przez skarżącą protokołu kontroli, przyznała wszystkie okoliczności w nim opisane;
4. 4. art. 6 k.p.a. w związku z art. 1 § 1 oraz art. 48 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r., poz. 482 ze zm.) poprzez błędne zakwalifikowanie działalności skarżącej w zakresie odzysku odpadów;
5. 5. art. 9 oraz art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności zawiadomienia skarżącej o zakończeniu zbierania materiału dowodowego;
6. 6. art. 15 k.p.a. poprzez nieuprawnione ograniczenie się przez organ II instancji do zweryfikowania czy w dniu orzekania przez organ I instancji spełnione były przesłanki do nałożenia kary pieniężnej;
7. 7. przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) w związku z art. 79d ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185 poz. 1243 ze zm.) oraz art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) poprzez utrzymanie obowiązku zapłaty kary, z pominięciem przepisów Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uznając, że zaskarżona decyzja GIOŚ i utrzymana nią w mocy decyzja WIOŚ są zgodne z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie wydania orzeczeń.

Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego było wymierzenie skarżącej na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia. Przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w sprawie, pomimo wejścia w życie w trakcie trwającego postępowania (z dniem 23 stycznia 2013 r.) nowej ustawy regulującej kwestie odpadów, tj. ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. Stosownie bowiem do postanowień art. 246 nowej ustawy w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237.

W ocenie Sądu wymierzenie skarżącej kary na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. było zasadne, gdyż w toku czynności kontrolnych wykazano, że skarżąca prowadziła w okresie objętym kontrolą działalność w zakresie prowadzenia odzysku odpadów polegającą na sortowaniu i wytwarzaniu czyściwa z odzieży używanej bez wymaganego zezwolenia na prowadzenie odzysku. W postępowaniu administracyjnym prawidłowo zastosowano przepisy postępowania administracyjnego i prawa materialnego. Stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o prawidłowo ustalony i rozpatrzony materiał dowodowy, a dokonane w ten sposób ustalenia faktyczne zostały następnie prawidłowo ocenione w świetle art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy. Faktyczne i prawne przesłanki rozstrzygnięcia zostały wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji w wyniku wniesionego odwołania w myśl art. 15 k.p.a. ponownie rozpatrzył sprawę.

Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy jest niesporny, gdyż skarżąca przyznaje fakt sortowania odzieży i odzyskiwania jej części na czyściwo. W ocenie skarżącej brak jest jednak podstawy do jej ukarania z powodu uzyskania w trakcie postępowania zezwolenia (decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.) na prowadzenie działalności w zakresie odzysku. Odnosząc się do tego argumentu Sąd podniósł, że skarżąca prowadziła działalność polegającą na odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia przez okres 4 lat. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Uzyskanie zezwolenia już po wymierzeniu kary pieniężnej nie oznacza, że odpadła podstawa do ukarania skarżącej.

W świetle art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy przesłanką wystarczającą do wymierzenia kary podmiotowi prowadzącemu odzysk jest samo stwierdzenie faktu prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia, co w sprawie miało miejsce. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1-3 ustawy o inspekcji ochrony środowiska w związku z art. 7 k.p.a., którego naruszenie skarżąca upatruje w nierozpatrzeniu przez organy jej stanowiska prezentowanego po podpisaniu protokołu kontroli. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się do argumentacji skarżącej w zakresie zarówno czy posortowana odzież stanowi odpad, jak i czy w sprawie spełniona została przesłanka "pozbycia się". Stanowisko organu w tym zakresie Sąd podzielił wskazując, że art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach ustanawia dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby przyjąć, że dany przedmiot jest odpadem - po pierwsze, zaliczenie do jednej z kategorii odpadów Q1 - Q16 określonych w załączniku nr 1 do ustawy; po drugie, stwierdzenie, że posiadacz pozbył się przedmiotu (substancji).

Odzież używana sprowadzana ze S. spełnia kryterium Q2 - produkty nieodpowiadające wymaganiom jakościowym, bowiem część tej odzieży z uwagi na jej jakość przeznaczona została na czyściwo. "Pozbycie się" rozumiane jest jako przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie ten przedmiot wykorzystywał w zasadniczo odmienny od pierwotnego sposób. Wykorzystanie odzieży jako czyściwo wskazuje na inny sposób jej używania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 1 § 1 i art. 48 k.w., Sąd stwierdził, że przepis art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach stanowi samoistną podstawę do wymierzenia kary pieniężnej, bez konieczności stosowania przepisów kodeksu wykroczeń.

Sąd wyjaśnił także, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 79d ust. 5 ustawy o odpadach z 2001 r., w sprawach dotyczących kar pieniężnych z art. 79b ustawy o odpadach z 2001 r. stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa) pt. "Zobowiązania podatkowe". Oznacza to, że znajdują odpowiednie zastosowanie m.in. przepisy rozdziału 1 "Powstanie zobowiązania podatkowego", rozdziału 2 "Odpowiedzialność podatnika, płatnika i inkasenta", rozdziału 3 "Zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych", rozdziału 4 "Terminy płatności" (podatku), rozdziału 5 "Zaległość podatkowa", rozdziału 6 "Odsetki za zwłokę i opłata prolongacyjna", rozdziału 7 "Wygaśnięcie zobowiązań podatkowych", rozdziału 7a "Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych", a także rozdziału 8 "Przedawnienie" (zobowiązania podatkowego).

Jednocześnie podniósł, że skarżąca nie precyzuje w jaki sposób organ uchybił tym przepisom, a jedynie stwierdza, że z uwagi na upływ czasu brak jest możliwości żądania zapłaty należności w postaci kary pieniężnej. Sąd podniósł, że stosownie do art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W wypadku gdy zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej), zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej).

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do przedawnienia zapłaty kary pieniężnej. W wyniku prowadzonej kontroli w dniach od 8 do 13 marca 2012 r. ustalono prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie odzysku odpadów. Organ wymierzył karę pieniężną, na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., która doręczona została skarżącej 17 kwietnia 2012 r.; natomiast decyzja organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. - 14 maja 2014 r. Mając na uwadze, że zobowiązanie do zapłaty kary pieniężnej powstaje dopiero z dniem doręczenia decyzji, a miało to miejsce w dniu 17 kwietnia 2012 r., pięcioletni okres przedawnienia upłynie 31 grudnia 2017 r.

W skardze kasacyjnej J. Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Skarżąca zarzuciła:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "ppsa") - naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.; dalej jako "poprzednia ustawa o odpadach") w związku z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.; dalej jako: "nowa ustawa o odpadach") - poprzez ich błędną interpretację i błędne przyjęcie, że zasadne jest ich stosowanie w dacie orzekania o wydaniu decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną, podczas gdy w/w przepisy prawa materialnego nie mogły mieć zastosowania od momentu, w którym skarżąca legitymowała się ważnym pozwoleniem na odzysk, co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi i utrzymania w mocy rozstrzygnięć organów administracji;
2. II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
3. 1) naruszenie art. 151 ppsa poprzez jego błędne zastosowanie, tj. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o których mowa w powyższym punkcie skargi kasacyjnej,
4. 2) naruszenie art. 151 ppsa poprzez jego błędne zastosowanie, tj. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w związku z powyższym Sąd I instancji powinien, zgodnie z wnioskiem ewentualnym złożonym w pkt 2 lit. b) skargi, stwierdzić nieważność tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa,
5. 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności w całości decyzja organu II instancji, podczas gdy zachodziły przyczyny nieważności tej decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wydanie decyzji przez organ z rażącym naruszeniem prawa), co w efekcie doprowadziło do nieuwzględnienia skargi i utrzymania w mocy rozstrzygnięć organów administracji obu instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a doszło jedynie do naruszenia przepisów prawa materialnego - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów postępowania toczącego się ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego, a następnie przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niemniej, przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w postępowaniu przed Sądem doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 79b ust. 2 pkt 5 poprzedniej ustawy o odpadach w związku z art. 246 nowej ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię, skarżąca wskazała, że organ II instancji w treści decyzji podniósł, że w postępowaniu odwoławczym zasadne było zastosowanie przepisu przejściowego art. 246 nowej ustawy o odpadach, zgodnie z którym "w sprawach wszczętych i nieskończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237". Zgodnie zaś ze stosowanym na w/w podstawie przepisem art. 79b ust. 2 pkt 5 poprzedniej ustawy o odpadach: "jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł." W skardze skarżąca wskazała, że nie kwestionuje zasadności zastosowania przepisu przejściowego dotyczącego stosowania art. 79b ust. 2 pkt 5 poprzedniej ustawy o odpadach w postępowaniu odwoławczym.

Podstawą zarzutu skarżącej było stanowisko, że omawiana norma została przez organ II instancji mylnie zinterpretowana i przez to nieprawidłowo zastosowana. Wadliwe zastosowanie przepisu sprowadzało się do przyjęcia, że w dacie orzekania przez organ II instancji zachodziła przesłanka odpowiedzialności administracyjnej, tj. okoliczność że działalność w zakresie odzysku prowadzona jest bez wymaganego prawem zezwolenia. W 2012 r. skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, zaś w dniu [...] czerwca 2012 r. Starosta [...] decyzją znak: [...] udzielił zezwolenia skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku. Decyzja stała się ostateczna, wskutek czego w dacie orzekania przez organ II instancji przestała istnieć przesłanka obciążająca skarżącą i obligująca do nałożenia kary pieniężnej. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną na podstawie przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązują (tak jak w przedmiotowej sprawie), jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, jeśli organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję wydaną na podstawie przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązują, bądź gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącej w odpowiedzi na ten zarzut Sąd mylnie i ogólnikowo rozstrzygnął, że: "stosownie do postanowień art. 246 ustawy nowej w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237". Powyższe stwierdzenie świadczy o błędnej wykładni tych przepisów prawa materialnego, bowiem skarżąca nie przeczyła i nie przeczy, że w sprawie znajdują zastosowanie wskazane przepisy. Jednakże stoi na stanowisku, że wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż w dacie wydania decyzji nie zachodziły przesłanki nakazujące wymierzenie kary, gdyż skarżąca prowadziła już działalność gospodarczą zgodną z prawem – w oparciu o uzyskane zezwolenie.

Prawidłowa wykładnia w/w przepisów prawa materialnego powinna prowadzić do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie w drodze decyzji o nałożeniu kary finansowej począwszy od chwili, gdy skarżąca uzyskała zezwolenie administracyjnoprawne. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego, skarżąca kasacyjnie wskazała, że błędne zastosowanie art. 79b ust. 2 pkt 5 poprzedniej ustawy o odpadach w związku z art. 246 nowej ustawy o odpadach miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w efekcie doprowadziło do wydania wyroku niekorzystnego dla skarżącej. W skardze skarżąca złożyła wniosek ewentualny (na wypadek uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do wydania innego orzeczenia) o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na wydanie tych rozstrzygnięć z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżony wyrok i jego uzasadnienie nie zawierają motywów zaniechania rozpoznania tego wniosku.

Z całościowej interpretacji wyroku i jego uzasadnienia wynika jedynie, że wniosek ten został oddalony ze skargą. Na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa skarżąca wskazała, że w skardze zawarła stosowny wniosek ewentualny (pkt 2 lit. b) petitum skargi), a pomimo tego z wyroku i jego uzasadnienia nie wynikają motywy dlaczego nie został uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) w związku z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.).

Naruszenia powyższych przepisów skarżąca upatruje w przyjęciu przez organ administracji, a następnie Sąd pierwszej instancji, że zasadne było ich zastosowanie w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy – utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wymierzającej karę pieniężną – skarżąca posiadała już zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów inne niż niebezpieczne. Skarżąca uważa, że skoro Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. udzielił Firmie "T. Przedsiębiorstwo Handlowe [...]" zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, to w dacie orzekania przez organ II instancji przestała istnieć przesłanka obligująca do nałożenia kary pieniężnej.

Nie można podzielić poglądu skarżącej, że skoro w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy prowadziła już działalność gospodarczą w oparciu o powyższe zezwolenie, to nie zachodziły przesłanki wymierzenia kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) – dalej: ustawa o odpadach - jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Przesłanką materialnoprawną wymierzenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu jest stwierdzony przez organ administracji publicznej brak posiadania przez prowadzącego działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wymaganego zezwolenia. Jest to jedyna i wystarczająca przesłanka do zastosowania przedmiotowej sankcji. Przepis ten nie przewiduje możliwości odstąpienia przez organ administracji publicznej od jej wymierzenia. Organ jest obowiązany wymierzyć karę pieniężną, jeżeli w dacie prowadzenia działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów podmiot prowadzący taką działalność nie posiada stosownego zezwolenia.

Ratio legis unormowania zawartego w art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach było zapobieżenie prowadzenia działalności określonej w tym przepisie bez wcześniejszego uzyskania zezwolenia.

Przepis art. 26 ust. 1 powołanej wyżej ustawy jednoznacznie stanowił, iż posiadacz odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust. 5), aby móc prowadzić taką działalność.

A zatem, jeśli dany podmiot zamierzał prowadzić działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów obowiązany był przed rozpoczęciem takiej działalności uzyskać zezwolenie na jej prowadzenie. Zezwolenie na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów jest wydawane, w drodze decyzji, przez właściwy organ na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat (art. 26 ust. 2).

Rozpoczęcie takiej działalności przed uzyskaniem zezwolenia na jej prowadzenie należy zakwalifikować jako naruszenie bezwzględnego obowiązku ustanowionego w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Późniejsze uzyskanie zezwolenia na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów nie sanuje nielegalnego prowadzenia takiej działalności przed wydaniem decyzji zezwalającej na jej prowadzenie.

W niniejszej sprawie, co przyznaje J. Ł., w dniach przeprowadzenia kontroli przez organ I instancji w prowadzonym przez skarżącą T. Przedsiębiorstwo Handlowe [...], tj. w dniu 8 marca i w dniu 13 marca 2012 r., skarżąca nie posiadała zezwolenia na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zezwolenie takie skarżąca uzyskała dopiero na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. To zaś oznacza, że do dnia uzyskania wymaganego przepisem art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach zezwolenia zachodziły przesłanki do wymierzenia przez organ kary pieniężnej na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach.

Uzyskanie zezwolenia po wydaniu przez organ I instancji decyzji wymierzającej karę pieniężną, a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, nie oznacza, że powyższa działalność prowadzona przez skarżącą przed wydaniem decyzji przez Starostę [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zyskuje przymiot zgodności z prawem. Nadto, wprawdzie istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. – to jednak przy ocenie, czy zaistniały przesłanki wymierzenia grzywny na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach organ odwoławczy ocenia, czy dany podmiot prowadzący działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów posiada zezwolenie na prowadzenie takiej działalności w dacie, w której stwierdzono jej prowadzenie. W niniejszej sprawie w dniach przeprowadzenia kontroli przez organ I instancji skarżąca nie posiadała zezwolenia na prowadzenie takiej działalności w zakresie odzysku odpadów.

To zaś oznacza, że przepis art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) w związku z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie - do stanów faktycznych zaistniałych przed uzyskaniem przez skarżącą stosownego zezwolenia. Wobec stwierdzonego przez organy administracji publicznej faktu prowadzenia przez skarżącą działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia, istniały podstawy do wymierzenia w niniejszej sprawie kary pieniężnej, przewidzianej w powyższym przepisie. Z tego względu na wynik sprawy nie mogła mieć wpływu decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Kara pieniężna została nałożona za nielegalne prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, które miało miejsce w okresie wcześniejszym, tj. przed uzyskaniem zezwolenia na prowadzenie takiej działalności.

Uzyskanie w późniejszym terminie zezwolenia na odzysk odpadów nie mogło stanowić uzasadnienia do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji.

Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska skarżącej, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, jak i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji organów I i II instancji, a zatem Sąd pierwszej instancji nie stosując art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie dopuścił się naruszenia tego przepisu. Sama okoliczność, że strona w skardze składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji dopuszcza się naruszenia powyższego przepisu, jeśli nie czyni zadość wnioskowi strony.

Nadto uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzje są zgodne z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego i zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny legalności decyzji nie pozwala uznać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów. Powyższa ocena legalności decyzji oznacza, że decyzje administracyjne nie są obarczone także kwalifikowaną wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.