Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2581/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 235/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Starosta Gdański decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi D.R. pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 221, działka nr A, na działkę B, przy ul. K. w Przywidzu.

W dniu 24 marca 2009 r. do Starosty Gdańskiego wpłynął wniosek J.L. o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), w którym wskazano, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej na działce nr B w miejscowości Piekło Dolne, sąsiadującą z jego nieruchomością - działką nr C. J.L. zarzucił, że wykonanie zaprojektowanego zjazdu na działkę nr B ograniczy mu bezpieczny dostęp do drogi publicznej.

Starosta Gdański postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. wznowił postępowanie administracyjne, a decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił uchylenia decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stwierdził, iż brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a. Organ wskazał, że wykonany zjazd jest bezpieczny, jego budowa została uzgodniona z zarządcą drogi. Zjazd ten został wybudowany, a J.L. uzyskał zgodę na wykonanie remontu zjazdu z drogi wojewódzkiej na swoją posesję.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.L. wnioskując o jej uchylenie i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący zarzucił, że przedmiotowa decyzja narusza rażąco przepisy techniczno-budowlane tj. § 77, § 78 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.) i stwarza poważne zagrożenie w ruchu drogowym. Ponadto, zdaniem skarżącego, pozostaje ona w sprzeczności z decyzją Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2009 r., która zezwala na przebudowę zjazdu i określa parametry techniczne zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 221 na działkę nr C, pozostającej obecnie we władaniu skarżącego. Zarówno działka nr B, jak i działka nr A, stanowiąca drogę wojewódzką nr 221, bezpośrednio sąsiadują z należącą do skarżącego działką nr C. Do działki nr C prowadzi już istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr 221. W dniu 21 maja 2008 r. skarżący wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu.

W maju 2008 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu na działkę nr B do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku zwróciła się D.R. Zarząd Dróg Wojewódzkich wydał w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję Nr [...] zezwalającą na budowę przedmiotowego zjazdu pomimo, iż zgodnie z wnioskiem miał on się znajdować przy granicy z należącą do skarżącego działką nr C, w ten sposób, iż łuk tego zjazdu przecinać się miał z łukiem istniejącego już zjazdu na działkę nr C. W postępowaniu w przedmiocie wydania tego zezwolenia skarżący nie uczestniczył, bowiem nie został o nim należycie powiadomiony. W oparciu o decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku z dnia [...] lipca 2008 r. Starosta Gdański wydał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego zjazdu. Na podstawie tej decyzji właścicielka działki nr B i inwestor – D.R. w dniu 9 maja 2009 r. rozpoczęła budowę zjazdu. Aktualnie budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 221 na działkę nr B nie została wykonana w pełni, ze względu na istniejący konflikt.

Skarżący wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 221 na należącą do niego działkę nr C. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich zezwolił skarżącemu na przebudowę zjazdu i określił parametry techniczne zjazdu. Zdaniem skarżącego - decyzja ta jest ostateczna, a ponadto skarżący skutecznie zgłosił Staroście Gdańskiemu zamiar wykonania robót budowlanych. Jednakże wykonanie przedmiotowych prac jest niemożliwe w pełnym zakresie, z uwagi na fakt, iż roboty budowlane powinny obejmować teren sąsiedniego zjazdu.

Skarżący zarzucił decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] lutego 2009 r., iż nie jest w pełni wykonalna, gdyż ze względu na fakt przecinania się łuków obu zjazdów, zarówno skarżący, jak i właścicielka działki nr B mają uprawnienia do budowy lub przebudowy zjazdu na tym samym terenie, tj. na fragmencie gruntu, w którym zjazdy się przecinają. Chcąc dokonać pełnej przebudowy zjazdu na działkę nr C skarżący musiałby zlikwidować fragment zjazdu na sąsiednią działkę nr B. Tak więc zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 przedmiotowa decyzja powinna zostać uznana za nieważną.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Gdańskiego z dnia [...] października 2012 r. w całości, stwierdził, iż decyzja Starosty Gdańskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], została wydana z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia tej decyzji na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. ustawy - Prawo budowlane. Organ ustalił, że zaprojektowany zjazd indywidualny posiada jezdnię o szerokości 4,0 m, nawierzchnię z trylinki na podsypce piaskowej, przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem o promieniu 5,0 m, pochylenie podłużne w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania i wynoszące 2% i dalej 3% na całym odcinku projektowanego zjazdu. Powyższe parametry spełniają wymagania określone w § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ wskazał, że rozwiązania techniczne przyjęte w dokumentacji zostały zaakceptowane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku i potwierdzone decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Zarządca drogi, zgodnie z art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.) decyduje o zezwoleniu na lokalizację zajazdu, do jego obowiązków należy koordynowanie projektów zjazdów i ich uzgadnianie, decyduje on o lokalizacji i sposobie wykonania zjazdu. Organ wskazał, że przepisy rozporządzenia nie przewidują minimalnych odległości między zjazdami. Wojewoda stwierdził, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich, będący zarządcą drogi, nie stawiał zastrzeżeń, co do prawidłowości rozwiązań technicznych, w których zachodzi częściowe pokrycie się powierzchni obu zjazdów. Taki sposób włączenia się do ruchu wynika z ukształtowania terenu oraz sposobu użytkowania drogi i jest zlokalizowany w jedynym dogodnym miejscu, nie ogranicza też możliwości korzystania z własności użytkowników.

Działka nr A, na której następuje pokrycie łuków zjazdów, jest w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich, której właścicielem jest Skarb Państwa i to zarządca drogi decyduje o kształcie włączenia do swojej drogi obu zainteresowanych, jak również koordynuje i uzgadnia projekty budowlane zjazdów decyzją. Organ budowlany natomiast egzekwuje taką decyzję przy zatwierdzaniu projektów zjazdów. Zarząd Dróg Wojewódzkich decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uzgodnił wjazd na działkę nr B w zakresie włączenia do drogi publicznej (działka nr A), przy pełnej świadomości istnienia wjazdu na działkę nr C. Odnosząc się do zarzutów skarżącego o braku możliwości wykonania remontu zjazdu do działki nr C w związku z przyjętym rozwiązaniem techniczno-budowlanym zjazdu prowadzącego do działki B, Wojewoda wskazał na znajdujący się w aktach sprawy protokół Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2009 r. z przesłuchania strony w sprawie remontu zjazdu na działkę nr C, w którym uczestniczył skarżący i w którym postanowiono, że strony doszły do porozumienia w zakresie realizacji zjazdów.

Organ wskazał, że integralną częścią decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] jest projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania terenu, dotyczący budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 221 na działkę nr B, wykonany przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia oraz który złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Reasumując organ stwierdził, że brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę zjazdu. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2009 r. wobec zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże uwzględniając zgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co uzasadnia zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a.

J.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego, decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania: art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i odmowę uchylenia decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] lutego 2009 r., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a w szczególności z przepisami § 77, § 78, § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.), § 77, § 78, § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projektowany zjazd z drogi wojewódzkiej nr 221 na działkę nr B spełnia normy techniczno-budowane.

W uzasadnieniu skargi ponowione zostały zarzuty wcześniej przedstawione w odwołaniu. Skarżący zakwestionował prawidłowość decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, wskazując jednocześnie, że z uwagi na upływ terminów nie miał możliwości jej wzruszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, iż organy obu instancji uznały, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem skarżący wbrew treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu na drogę wojewódzką nr 221 stanowiącą działkę nr A z nieruchomości stanowiącej działkę nr działkę B, sąsiadującej z jego nieruchomością stanowiącą działkę nr C. W sytuacji zaistnienia przesłanki wznowieniowej, decyzji nie uchyla się, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji stwierdzenie przez organ, że wydana decyzja, poza brakiem udziału skarżącego w postępowaniu, odpowiada prawu, uzasadniało stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust.

1. 2. (ust.1). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust.
2. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (ust. 3). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Określenie lokalizacji zjazdu należy zatem do kompetencji zarządcy drogi. Sąd podkreślił, iż wydana w tym przedmiocie decyzja była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Sąd wskazał, że do czasu ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zarządcy drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu organy wydające pozwolenia na budowę nie miały podstaw do zakwestionowania takiej lokalizacji zjazdu. Natomiast ewentualne ostateczne uchylenie lub zmiana decyzji zarządcy drogi w tym przedmiocie uzasadniać będzie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wznowienie postępowania z uwagi na fakt zmiany lub uchylenia decyzji, na podstawie której decyzja została wydana. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że wydane pozwolenie na budowę zjazdu nie narusza przepisów prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy te nie wprowadzają minimalnej odległości między zjazdami. Z § 77 rozporządzenia wynika, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. § 79 rozporządzenia określa warunki wykonania zjazdów indywidualnych. Przepis ten stanowi, że zjazd indywidualny powinien mieć: 1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, 2) nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego, 3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1: 1, jeżeli jest to zjazd z ulicy, 4) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, 5) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%. W ocenie Sądu I instancji wymogi te zostały przez inwestora spełnione. Skarżący kwestionując możliwość wykonania łuku zjazdu indywidualnego nie wykazał wadliwości projektu w tym zakresie. W niniejszej sprawie między inwestorami obu zajazdów z sąsiednich nieruchomości istniał konflikt, związany z planami ich wykonania. Twierdzenia skarżącego, że wykonanie zjazdu, na którego wykonanie uzyskała pozwolenie D.R. uniemożliwi mu wykonanie planowanego przez niego zjazdu nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że D.R. uzyskała zezwolenie zarządcy drogi na budowę zjazdu, jako pierwsza w dniu [...] lipca 2008 r. natomiast J.L. uzyskał takie zezwolenie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że sprawa budowy zjazdów była przedmiotem porozumienia obu inwestorów, co do zakresu i kolejności robót, w związku z czym organ uznał za zasadne wydanie J.L. zezwolenia na przebudowę zjazdu. W istocie organ wydający tę decyzję winien dostosować jej treść, jako decyzji późniejszej do decyzji wcześniej wydanej na wniosek D.R., czego wadliwie nie uczynił. Okoliczność ta nie świadczy o wadliwości decyzji zarządcy drogi wydanej na rzecz D.R., lecz wadliwości decyzji zarządcy drogi wydanej na rzecz skarżącego. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie mógł uwzględnić faktu wydania decyzji o zezwoleniu na przebudowę zjazdu dla skarżącego, bowiem została ona wydana po uzyskaniu przez inwestorkę decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.), oddalił skargę jako niezasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.L. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłową ocenę jego zastosowania przez organ administracji i w konsekwencji nietrafne przyjęcie zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a w szczególności z przepisami § 77, § 78, § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999 r.;
2. - § 77, § 78, § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. poprzez nieprawidłową ocenę ich zastosowania przez organ administracji i w konsekwencji nietrafne przyjęcie, że projektowany zjazd z drogi wojewódzkiej nr 221 na działkę nr B spełnia normy techniczno-budowlane wyrażone w ww. przepisach;

oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, § 77, § 78, § 79 Ministra Transportu i Gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999 r., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), mimo że organ administracji dopuścił się naruszeń ww. przepisów prawa materialnego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać.

Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).

Rozpoznając skargę kasacyjną w wyznaczonych wyżej granicach należy wskazać, iż nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu wznowieniowym. Organ odwoławczy działał w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 i 146 § 2 k.p.a. i przyjął, iż decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. została wprawdzie wydana z naruszeniem prawa, to jest art. 10 k.p.a. jednakże odmówił jej uchylenia albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zarzuty skargi kasacyjnej (dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego) koncentrują się wokół problemu czy w sposób prawidłowy Sąd pierwszej instancji zaakceptował ww. stanowisko organu. Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia przez organy architektoniczno – budowlane, a następnie Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w nietrafnym przyjęciu, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno budowlanymi w szczególności z § 77, 78 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powyższe, w jego ocenie, doprowadziło do naruszenia ww. przepisów rozporządzenia. Analiza projektu budowlanego nie potwierdza trafności tych zarzutów.

Po pierwsze wskazać należy, że § 78 ww. rozporządzenia określa parametry zjazdu publicznego. Zjazd będący przedmiotem decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. ma charakter zjazdu indywidualnego, do którego przepis ten nie ma zastosowania. W konsekwencji norma ta nie była stosowana przez Sąd pierwszej instancji (ani organ administracji) i nie mogła być przez ten Sąd naruszona.

Po drugie, nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zjazd został zaprojektowany z naruszeniem parametrów wskazanych w § 77 i 79 rozporządzenia a zatem, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z tymi §§. Skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie ustaleń Sądu co do prawidłowości parametrów przedmiotowej inwestycji wymienionych w § 79 rozporządzenia. Nie jest bowiem kwestionowane, że zaprojektowany zjazd posiada jezdnie o szerokości 4 m, utwardzoną nawierzchnię, przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu z drogi wyokrąglonym łukiem kołowym o promieniu 5 m oraz pochylenie podłużne na całej szerokości drogi wynoszące 2-3 %. Nie może przy tym odnieść spodziewanego skutku zarzut, że połączone zjazdy (do nieruchomości o nr C i B) posiadają inne parametry niż wskazane w § 79 rozporządzenia, skoro ustawodawca określił wymagania dla pojedynczego obiektu (a nie do kilku).

Analiza uzasadnienia zarzutów prowadzi do wniosku, że omawianych wadliwości skarżący upatruje w zaprojektowaniu zjazdu w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego zjazdu, o charakterze publicznym, na działkę nr C. Powyższe, zdaniem skarżącego, po pierwsze powoduje zagrożenia w ruchu drogowym (może dojść do kolizji pojazdów jednocześnie korzystających ze zjazdów), po drugie zaś uniemożliwia skarżącemu rozbudowę zjazdu na działkę, na którą to rozbudowę uzyskał pozwolenie dnia [...] czerwca 2009 r. (a zatem w dacie późniejszej).

Żaden z tych argumentów nie zasługuje na uwzględnienie. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji twierdząc, że ani § 77 rozporządzenia, ani żaden inny przepis tego aktu nie określa minimalnych odległości pomiędzy zjazdami. Wskazuje się jedynie, iż zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze (wymagań gabarytowych pojazdów oraz do wymagań ruchu pieszych). Jednocześnie rozporządzenie wprowadza postulat, aby ograniczać liczbę zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie lokalizacja zjazdu w bezpośrednim sąsiedztwie innego, już istniejącego zjazdu zwiększy bezpieczeństwo na drodze.

Dalej nie może ujść uwadze, że § 77 wprowadza postulat dostosowania zjazdu do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze nie zaś na tym zjeździe. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że zjazd nie stanowi części drogi publicznej, a jest jedynie miejscem dostępu do niej.

Słusznie również Sąd pierwszej instancji przypomniał, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na rzecz D.R. została wydana wcześniej niż decyzja zezwalająca J.L. na przebudowę zjazdu. Organ nie miał zatem obowiązku ani nawet możliwości dostosowania wcześniej zaplanowanej inwestycji do decyzji, która zapadła w późniejszym czasie. Wskazać w tym miejscu należy, że omawiana kwestia mogłaby co najwyżej stanowić o naruszeniu zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Taki zarzut nie został jednak sformułowany przez autora skargi kasacyjnej, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzutu takiego merytorycznie ocenić.

Priorytetowe znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu ma jednak okoliczność, że decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. została poprzedzona decyzją zarządcy drogi z dnia [...] lipca 2008 r. wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260). Decyzja ta określała miejsce lokalizacji zjazdu (zgodnie z projektem budowlanym) jak i jego parametry. Tymi ustaleniami związany był organ architektoniczno – budowlany, a inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uzyskał uzgodnienie z zarządcą drogi, zgodnie z wymogami określonymi w art. 29 ust. 3 ostatnio wskazanej ustawy.

Natomiast ani Sąd pierwszej instancji, ani Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu nie był uprawniony do badania legalności decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Decyzja ta została wydana w odrębnym postępowaniu i nie stanowi rozstrzygnięcia "w granicach sprawy" w rozumieniu art. 135 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie i działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.