Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2014 r., sygnatura akt IV SA/Wa 775/14, oddalił skargę Wójta Gminy S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej z powodu niewydania w terminie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., powołując się na art. 51 ust. 2 i ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymierzył Wójtowi Gminy S. karę pieniężną w wysokości 3.500 zł za 7 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie urządzeń małej retencji w celu ochrony i regeneracji wybranych ekosystemów mokradłowych na terenie Nadleśnictwa S. Organ administracji ustalił, że wniosek Nadleśnictwa S. o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął do Urzędu Gminy S. 17 września 2010 r., a decyzja została wydana [...] grudnia 2010 r., czyli po upływie 91 dni. Przyjął, że bieg terminu 65 dni na załatwienie sprawy rozpoczął się 18 września 2010 r. i uległ wstrzymaniu na 19 dni od 20 listopada 2010 r. do 9 grudnia 2010 r. Wstrzymanie biegu terminu było uzasadnione, w ocenie organu administracji, czynnościami mającymi na celu uzgodnienie decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. oraz Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. W tym zakresie organ administracji ustalił, że pismami z 10 listopada 2010 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do wskazanych podmiotów o uzgodnienie decyzji, przy czym pisma te zostały nadane na poczcie odpowiednio 22 listopada 2010 r. oraz 19 listopada 2010 r. i odebrane przez adresatów 23 listopada 2010 r. i 22 listopada 2010 r. Stanowisko Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. wpłynęło do Urzędu Gminy S. w dniu 25 listopada 2010 r., a stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. w dniu 8 grudnia 2010 r. Uwzględniając te okoliczności organ administracji uznał, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna być wydana najpóźniej 10 grudnia 2010 r., a w związku z tym, że została wydana [...] grudnia 2010 r. opóźnienie w jej wydaniu wyniosło 7 dni.
Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] lutego 2014 r., wydanym na skutek zażalenia skarżącego, podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r.
W skardze Wójt Gminy S. zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że w ramach posiadanych środków finansowych w Urzędzie Gminy S. sprawami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego zajmuje się jeden pracownik i z roku na rok większa liczba wniosków o ustalenie warunków zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego powoduje obiektywne problemy w terminowym załatwianiu tych spraw. Wywiódł też, że ustalenia poczynione przez Wojewodę [...] oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju naruszają art. 7 k.p.a., gdyż naruszają zasadę praworządności. Zdaniem skarżącego art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 7 maja 2010 r. [...] jest "sprzeczny z porządkiem prawnym Rzeczypospolitej Polskiej ustalonym Konstytucją z dnia 2 kwietnia 1997 r." Natomiast naruszenie art. 77 k.p.a. polegało na niewyjaśnieniu "wszystkich okoliczności sprawy w kontekście ustalenia terminów, za które odpowiada Wójt Gminy S. w świetle hipotezy normy prawnej określonej w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły istotne w sprawie okoliczności, w szczególności związane z terminem załatwienia sprawy. Stwierdził, że trafnie uznano, iż opóźnienie w załatwieniu sprawy nie wynikało z przyczyn niezależnych od organu administracji. W tym zakresie stwierdził, że "wewnętrzne problemy organizacyjne urzędu nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., stwierdzając, że skarżący nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności faktycznych, które jakoby nie zostały prawidłowo wyjaśnione, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że sprawa nie została wyjaśniona. W końcu wyjaśnił, że organ administracji trafnie zwrócił uwagę, że nie jest uprawniony do podważania konstytucyjności art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Wójt Gminy S. zarzucił – bliżej tego zarzutu nie wyjaśniając – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skomplikowanego charakteru prawnego sprawy. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano na wątpliwości interpretacyjne związane ze stosowaniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące kar pieniężnych z tytułu wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z uchybieniem ustawowego terminu 65 dni.
Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto takie stwierdzenia, z których wynika, że w ocenie skarżącego przy ustalaniu kary pieniężnej nie powinno się "bardzo formalnie [liczyć] dni, w ciągu których organ I instancji ma wydać decyzję administracyjną", lecz powinno się uwzględnić skomplikowany charakter sprawy i to, że przy jej załatwieniu konieczne jest współdziałanie z innymi podmiotami.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Podstawa kasacyjna, w której zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w istocie nie została objaśniona. Skarżący przytaczając ją ograniczył się do niezrozumiałego stwierdzenia o treści "uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna" i także nie wyjaśnił jej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Przytoczenie podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sprawia wrażenie, że nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Skarżący pisze bowiem, że naruszenie powołanego przepisu polega na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, "a mianowicie wskazania, które przepisy postępowania – zdaniem Sądu – zostały naruszone w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wskazania przez Sąd tych przepisów postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ administracji oznacza, że Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co skutkuje niemożliwością dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia. Tego rodzaju uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowości rozstrzygnięcia nie można zweryfikować, a zarzut jego dowolności w tej sytuacji jest usprawiedliwiony." Nie sposób uznać, że słowa te odnoszą się do rozpoznawanej sprawy, w której przecież Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, gdyż uznał, że wydane w sprawie postanowienia organów administracji są zgodne z prawem, a więc nie musiał wskazywać w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organy administracji. Zauważyć też należy, że również tej podstawy kasacyjnej nie wyjaśniono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w której zarzuca się naruszenie art. 51 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) wskazać należy, że skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił na czym polega skomplikowany prawny charakter sprawy, którą miał załatwić. Nie wyjaśniono tego też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powołane tam argumenty, dotyczące wątpliwości, jakie mogą wywoływać przepisy dotyczące kar pieniężnych wymierzanych z powodu opóźnienia w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mają żadnego związku z okolicznościami sprawy.
Nie można też uznać, że wszystkie sprawy, dotyczące wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego mają skomplikowany prawny charakter, który miałby uzasadniać odstąpienie od wymierzenia kary z powodu zwłoki w ich wydaniu. Można powiedzieć, że ustawodawca wyższy niż w innych sprawach stopień ich skomplikowania uwzględnił przez to, że ustalił dłuższy w stosunku do przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego termin ich załatwienia. Jeżeli zaś chodzi o trudności wynikające z konieczności współdziałania organów administracji w załatwianiu spraw o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to też jest to uwzględniane niejako z urzędu, gdyż czas potrzebny organowi współdziałającemu na zajęcie stanowiska nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy, co zresztą miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.