Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 205/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.M.-K.
uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze i garażem podziemnym, budowie urządzeń budowlanych oraz budowie zjazdu z ul. [...]i budowie zjazdu z ul. [...], przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...].
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...]lipca 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego. W wyniku rozpatrzenia skargi W.M.-K., obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 815/15. W ocenie Sądu, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna dotknięta była wadami, które eliminowały ją jako podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), wyznaczył wokół terenu inwestycji, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru odpowiadały wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczone bowiem zostały w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (od strony ul. [...]- 3 x 29 m = 87 m). W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, stanowiąca załącznik graficzny do analizy, na której naniesione zostały granice wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego.
W ocenie organu II instancji analizę urbanistyczną przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu, istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych działką, przez pryzmat której organ ma dokonać oceny możliwości realizacji nowego zamierzenia inwestycyjnego, jest każda działka znajdująca się w granicach obszaru analizowanego. W sprawie analizą objęto wszystkie tak położone działki, co świadczy o prawidłowo dokonanej przez organ
I instancji wykładni pojęcia "działka sąsiednia". Funkcje i cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy obrazuje tabela zawarta w części opisowej analizy.
W ocenie Kolegium, wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej, nie pozostawiały wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, w którym funkcja taka jak planowana, czyli mieszkaniowa wielorodzinna nie tylko występuje, ale jest nawet funkcją dominującą. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa, a w zasadzie jej cechy, stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla planowanego budynku.
Organ II instancji omówił poszczególne parametry projektowanej zabudowy i podkreślił, że linie nowej zabudowy wyznaczono zarówno od strony ul. [...], jak i ul. [...] jako nieprzekraczalne. W sprawie, co wykazała analiza urbanistyczna, linia istniejącej zabudowy, zarówno od strony ul. [...] przebiega w różnych odległościach od pasa drogowego. W tej sytuacji linie zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono w oparciu o przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia, czyli w nawiązaniu do budynków położonych w większej odległości od pasa drogowego - w przypadku ul. [...] budynku położonego przy ul. [...], natomiast w przypadku ul. [...] budynku położonego przy ul. [...].
W świetle opisanego wyżej sposobu zagospodarowania, ustalenie to zdaniem Kolegium, należało uznać za prawidłowe.
Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni działek budowlanych objętych wnioskiem - ustalono w przedziale od 0,3 do 0,44. W tym zakresie wyniki analizy wskazały, że wielkość wskaźnika zabudowy kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od ok. 0,05 do 1,0, średnio 0,37. Ustalone wielkości mieszczą się w przedziale wielkości ww. parametru z obszaru analizowanego i jednocześnie są bardzo zbliżone do średniej jego wielkości występującej w obszarze analizowanym. Takie ustalenie w ocenie Kolegium jest zgodne z treścią § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Organ odwoławczy wskazał, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku ustalono w wielkościach: od ul. [...]- od 10 m do 15 m; od ul. [...] - od 10 m do 22 m. Jak wykazała analiza, szerokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 4,3 m do 90,5 m. Średnia szerokość elewacji frontowych z obszaru analizowanego to 25,64 m. W sprawie, jak podkreślił organ
I instancji, nie było możliwości wyznaczenia tego parametru w oparciu o zasadę określoną w treści § 6 ust. 1 rozporządzenia, co wynika z faktu, że szerokość terenu inwestycji zarówno od strony ul. [...], jak i od strony ul. [...]jest większa lub niewiele mniejsza od średniej (od ul. [...]wynosi 28,5 m, natomiast od strony ul. [...] wynosi 23 m). Mając to na uwadze wyznaczono szerokość elewacji frontowej we wskazanych wyżej wielkościach, które mieszczą się w przedziale wielkości tego parametru występujących w obszarze analizowanym, a jednocześnie są bardzo zbliżone do szerokości elewacji frontowej budynków przy ul. [...] [...] (minimalna) i ul. [...]i ul. [...](maksymalna). Takie wyznaczenie omawianego parametru nie narusza - zdaniem Kolegium - § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jeżeli chodzi o wysokość [...] krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki dla planowanej zabudowy, którą wyznaczono w wielkościach od 10,7 m do 16,5 m, to organ II instancji wyjaśnił, że sporządzona analiza wskazywała w tym zakresie, że wysokość [...] krawędzi elewacji frontowej zabudowy w analizowanym obszarze, kształtuje się w przedziale od 2,7 m do 16,5 m, średnio 10,69 m. Ustalone dla planowanej inwestycji wielkości wysokości [...] krawędzi elewacji frontowej mieszczą się w przedziale wielkości tego parametru z obszaru analizowanego, przy czym minimalna wysokość [...] krawędzi elewacji odpowiadała średniej z obszaru, maksymalna natomiast - maksymalnej. Zdaniem Kolegium, ustalenie takie nie narusza § 7 ust. 4 rozporządzenia.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że geometrię dachu - stosownie do brzmienia § 8 rozporządzenia - ustalano odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym. Wyniki analizy - ustalone dla nowej zabudowy: układ połaci dachowych - dach wielopołaciowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 15°, wysokości kalenicy głównej od 11,4 m do 16,5 m i kierunku głównej kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontu działki - odpowiadały cechom dachów z obszaru analizowanego, gdzie jak wykazała analiza występują przeważnie dachy płaskie, ale również jedno i wielopołaciowe, o kącie nachylenia od 1° do 20°, wysokości głównej kalenicy od 3,1 m do 17 m, średnio 11,36 m, równoległej lub prostopadłej do pasa drogowego.
W ocenie organu odwoławczego, wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały zgodnie z przepisami rozporządzenia i znalazły oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to w kompleksowej i wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu - w oparciu o wnioski płynące z analizy stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji - warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W niektórych paramentach budynku organ zastosował możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, niż wynikający z ogólnej reguły ustalonej w każdym wypadku przez rozporządzenie. Zdaniem Kolegium, ustalone dla nowej zabudowy wymagania gwarantują zachowanie ładu przestrzennego i efektu uporządkowania elementów architektonicznych.
Organ II instancji uznał za chybiony zarzut odwołania, dotyczący braku spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał, zdaniem Kolegium, bez żadnych wątpliwości ocenić, że planowana inwestycja, kontynuując funkcje i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozwalał też na stwierdzenie, że w przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały pozostałe przesłanki, określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.
Kolegium wskazało, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] i ul. [...], do których bezpośrednio przylega, i z których obsługiwany będzie komunikacyjnie. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji. Teren potencjalnego zainwestowania, określony w ewidencji gruntów, jako tereny mieszkaniowe ("Bi"), nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy, może nastąpić tylko w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków, wykaże brak co najmniej jednego z nich.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Oznacza to, że subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane ze sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.
W odniesieniu do zarzutów odwołania, związanych głównie z ewentualnymi negatywnymi skutkami, jakie realizacja planowanej inwestycji może nieść dla nieruchomości sąsiednich i ich mieszkańców, Kolegium wskazało na charakter decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera jedynie określenie ogólnych warunków, pod jakimi możliwa jest lokalizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wynikają one głównie z istniejących uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych w obszarze sąsiedzkim w stosunku do terenu planowanej inwestycji. Decyzja ta określa tylko podstawowe - wymienione w ustawie i przepisach wykonawczych - parametry i wskaźniki wnioskowanego zamierzenia. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to zatem etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organ mógł jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowlanego. Na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zbada, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podejmie stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też odmowy wydania takiego pozwolenia.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione jedynie do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Stąd za nieuzasadnione uznano żądanie o rozszerzenie zakresu niniejszego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych, celem ustalenia czy planowana inwestycja w jakikolwiek sposób wpłynąć może na zabudowę sąsiednią. Gdyby bowiem organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy były zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych, dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania, spełniające dwie odmienne funkcje.
Organ II instancji wyjaśnił, że podobnie zarzuty W.M.-K. ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 815/15. Strona formułowała tożsame zarzuty na etapie postępowania odwoławczego, zakończonego decyzją [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz w skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W powołanym wyżej wyroku Sąd odniósł się do tych zarzutów, uznając je w całości za nieuzasadnione. W ocenie Sądu, brak było podstaw, aby twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo własności skarżącej w rozumieniu art. 140 k.c., poprzez zacienienie jej ogrodu. Kwestie ewentualnego zacienienia nieruchomości skarżącej bądź innych uciążliwości będą rozważane na dalszym etapie postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, nie znajdował oparcia w obowiązujących przepisach zarzut skargi, dotyczący konieczności powołania biegłego, który oceniłby, w jaki sposób lokalizacja garaży nadziemnych i podziemnych wpłynie na zwiększenie ruchu pieszych i kierowców.
To samo dotyczy ekspertyzy niezależnego biegłego z zakresu ochrony środowiska. Za bezpodstawny uznał też sąd zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ fakt, że inwestor wcześniej skorzystał z możliwości cofnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a organ decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], umorzył postępowanie, nie wyklucza prawnej możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tym bardziej, że cofnięty wniosek dotyczył inwestycji o zupełnie odmiennych parametrach, aniżeli w analizowanej sprawie.
W odniesieniu natomiast do wniosku strony o załączenie do akt sprawy list z podpisami mieszkańców sąsiednich nieruchomości jako dowodu na okoliczność, że planowany sposób zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną decyzją, pozostaje w sprzeczności z zasadą dobrosąsiedztwa, sąd wskazał, iż sprzeciwy lokalnej społeczności wobec projektowanej inwestycji - w świetle obowiązujących przepisów prawa - nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do ustalenia warunków zabudowy i z całą pewnością nie świadczyły o naruszeniu zasady "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zdaniem Kolegium, postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało obszernie i szczegółowo uzasadnione, w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja organu
I instancji określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy, granice obszaru analizowanego i funkcje występujące na tym obszarze zabudowy. Całość uzupełnia dokumentacja fotograficzna. W toku postępowania, zgodnie z art. 10 k.p.a., zapewniono stronom czynny udział w każdym jego stadium. Okoliczność natomiast, że organ I instancji nie doręczył odwołującej się, na jej odrębny wniosek z dnia 25 października 2016 r., załączników graficznych do decyzji i analizy urbanistycznej, nie mogło mieć negatywnego wpływu na rozstrzygnięcie wobec faktu, że W.M-K. została skutecznie powiadomiona o wszczęciu i zakończeniu postępowania, jak również o możliwości zapoznania się z dotychczas zebranym materiałem dowodowym, mogła realizować swoje prawo poprzez m.in. zapoznanie się z wynikami przeprowadzonej analizy zarówno w formie opisowej jak i graficznej.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi do sądu administracyjnego złożyła W.M.-K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedoręczenie przez organ I instancji załączników do zaskarżonej decyzji stanowiących jej integralną część, co narusza art. 109 § 1 k.p.a. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez organ I instancji poprzez odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do jej załączników w miejsce przeprowadzenia ich analizy i oceny, zastępowania przez organ II instancji w tym zakresie organu I instancji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, jednakże bez dokonania rzetelnej i wnikliwej analizy i oceny tych załączników. W ocenie skarżącej, naruszono również art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ
I instancji w oparciu o ekspertyzę niezależnego biegłego czy uprawniona jest lokalizacja garaży naziemnych i podziemnego przy ul. [...] i [...] w Łodzi w sytuacji, gdy spowoduje zwiększenie zagrożenia ruchu pieszych i kierowców, co narusza art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., jak również poprzez niewyjaśnienie przez organ I instancji w oparciu o ekspertyzę niezależnego biegłego z zakresu ochrony środowiska w jaki sposób zanieczyszczenie spalinami, paliwem, ściekami, hałasem nadmiernym oświetleniem wprost w okna domu, powodują zniszczenie gleby, powietrzą, zdrowia rodziny skarżącej i protestujących od 16 lat przeciwko zniszczeniu zieleni osiedlowej, będącej terenem rekreacyjnym, mieszkańców rejonu ulic [...] i [...]. Zdaniem skarżącej, nie wyjaśniono, w jakim czasie dojdzie do całkowitego wyniszczenia ogrodu jej rodziny z powodu zacienienia wielokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym poprzedzonego niemożnością korzystania z niego w dotychczasowy sposób co narusza również art. 1 pkt 3 i 5 ustawy u.p.z.p.
Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 140 k.c. poprzez uniemożliwienie wykonywania prawa własności na działce nr w Łodzi przy ul. [...]sąsiadującej na całej długości od strony wschodniej i południowej ogrodem z ww. działkami położonymi w Łodzi przy ul. [...] i [...]oraz odpowiednio art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja spełnia warunki dobrego sąsiedztwa, pomimo trwającego od 16 lat sprzeciwu Wspólnot Mieszkaniowych i rodziny skarżącej, przeznaczenia zieleni osiedlowej początkowo na wyłączne usługi parkingowe, a obecnie na usługi parkingowe dla co najmniej 70 pojazdów w VI kondygnacyjnym budynku wielorodzinnym, a po dodaniu 30 pojazdów parkujących od strony ul. [...]i [...]dla ok. 100 pojazdów.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych w jej uzasadnieniu.
Sąd w pierwszej kolejności wskazał na prawomocny wyrok z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 815/15, którym uchylono poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Wyjaśnił, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania były przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).
Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Oznacza to, że za przesądzone Sąd uznał podniesione w skardze uprzednio, a ponowione obecnie zarzuty, związane z nieprzeprowadzeniem dowodu z opinii biegłych, niedoręczeniem załączników graficznych do decyzji ustalającej warunki zabudowy, naruszeniem zasady res iudicata, naruszeniem prawa własności czy sprzeciwem lokalnej społeczności wobec projektowanej inwestycji, uznając je za niezasadne.
Za nietrafne Sąd uznał zarzuty związane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, statuowanej w art. 15 k.p.a., wyjaśniając, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odmienne zajęcie stanowiska w spornych kwestiach przez organ odwoławczy w porównaniu do stanowiska organu
I instancji, jak również odniesienie się do zagadnień, które przez ten organ, na tle zebranego materiału dowodowego zostały pominięte lub nienależycie rozważone, nie stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Nieuwzględnienie zaś w procesie decyzyjnym zapisów nieobowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy też obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia prawa, bowiem żaden z tych aktów nie ma charakteru prawa obowiązującego. Studium jest jedynie aktem polityki wewnętrznej gminy, zaś nieobowiązujący plan miejscowy utracił moc z chwilą jego derogacji.
W ocenie Sądu niezasadne było również żądanie załączenia akt postępowań sądowoadministracyjnych, odnoszących się do wcześniej prowadzonych spraw, dotyczących spornych działek. Kwestie, których załączone w nich dokumenty miały dotyczyć (sprzeciw społeczny wobec inwestycji) nie miały bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, dodatkowo zaś były niesporne.
Sąd wskazał, że niezależnie od zarzutów skargi, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu ze względu na niezrealizowanie wytycznych, zawartych w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 10 grudnia 2015 r. Sąd wyjaśnił, że przyczyną uchylenia poprzednich, podjętych przez organy rozstrzygnięć, była wadliwa analiza urbanistyczna, która nie pozwalała na oparcie o jej ustalenia, decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wywiódł bowiem, że sporządzona analiza urbanistyczna była wadliwa tak z powodów formalnych (niewłaściwa mapa), jak i materialnych (niemożliwa do zweryfikowania prawidłowość wykreślenia obszaru analizowanego, błędy i rozbieżności w opisie nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz nieprawidłowe określenie wskaźników i parametrów zabudowy). O ile zatem część ze wspomnianych wadliwości została wyeliminowana (analiza zawiera już prawidłowo sporządzoną i należycie oznaczoną cześć graficzną oraz przystającą doń część tekstową), o tyle określenie niektórych spośród przyjętych ostatecznie współczynników zabudowy, nie znajduje opacia w obowiązujących przepisach prawa.
Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości kontynuacja funkcji zabudowy (w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Zastrzeżenia dotyczą natomiast ustalenia wysokości [...] krawędzi elewacji frontowej oraz powiązanej z tym wskaźnikiem wysokości głównej kalenicy.
Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość [...] krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta, na działach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą w obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust.4).
Jak wskazał Sąd poprzednio orzekający w sprawie, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od średniej, wymagane jest precyzyjne wskazanie, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To bowiem, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy" nie może oznaczać dowolności. Rozważania w tym zakresie sformułowane zostały wprawdzie przy ocenie prawidłowości określenia powierzchni zabudowy, lecz mają one walor ogólniejszy, odnosząc się do wszystkich wskaźników, ustalanych na zasadzie wyjątku. Tymczasem uzasadnienia dla określenia wysokości [...] krawędzi elewacji frontowej na poziomie maksymalnym (górne "widełki") - w ocenie Sądu - próżno szukać w sporządzonej analizie. Analiza zawiera bowiem jedynie odwołanie się w tym zakresie do budynku przy ul. [...],nie wskazując czy zabudowa na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (co uniemożliwia jej ustalenie w oparciu o ust. 1 § 7) oraz z jakich przyczyn przyjęte "widełki" zawierają się w przedziale blisko 6 metrów, nawiązując w swej [...] granicy do wielkości maksymalnej w obszarze analizowanym.
Z tej samej przyczyny za wadliwe Sąd uznał określenie wysokości głównej kalenicy. Przepis § 8 rozporządzenia nakazuje określenie geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Tymczasem maksymalna wysokość głównej kalenicy określona została w odniesieniu do dwóch jedynie, niemal najwyższych obiektów, położonych w obszarze analizowanym, zaś rozpiętość pomiędzy wielkościami minimalną (określoną na poziomie średnim) a maksymalną wynosi ponad 5 metrów. Ustalenie to, podobnie jak w przypadku wysokości elewacji frontowej, prócz wskazania pojedynczych obiektów, służących za wzorzec, nie posiada żadnego uzasadnienia.
W ocenie Sądu wskazane uchybienia sporządzonej analizy oraz opartego na niej rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy, stanowią o nieprawidłowym wykonaniu wytycznych, sformułowanych w prawomocnym wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 815/15, a w konsekwencji o naruszeniu art.153 p.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła we własnym imieniu adwokat W.M.-K., zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku niewłaściwym zastosowaniem art. 153 p.p.s.a. przez Sąd poprzez przyjęcie, że ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IISA/Łd 815/15 nie traci mocy obowiązującej mimo zmiany istotnych okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu wyroku;
2/ naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 145 § pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i 15 k.p.a. na skutek zaaprobowania przeprowadzenia rozpoznania najważniejszego dla rozstrzygnięcia meritum sprawy - materiału dowodowego wyłącznie przez organ odwoławczy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że porównanie uchylonej decyzji organu I instancji z ponownie wydaną - a więc po zapadnięciu wyroku WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 815/15 - decyzją organu I instancji wskazuje, że różnią się one w sposób istotny pod względem stanu faktycznego. Skarżąca wskazała, że uchylona decyzja organu I instancji ustalała wysokość [...] krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki zgodnie z wnioskiem inwestora od 12 m do 16,5 m, decyzja ponownie wydana od 10,7 m do 16,5 m, wysokość głównej kalenicy od 12 do 16,5 m, zaś decyzja ponownie wydana od 11,4 do 16,5 m. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni działek budowlanych objętych wnioskiem od 0,3 do 0,4 powierzchni, zaś wydana ponownie decyzja od 0,3 do 0,44.
Skarżąca wskazała, że uchylona wyrokiem Sądu sygn. akt II SA/Łd 815/15 decyzja organu II instancji przewidywała lokalizację inwestycji m.in. na fragmentach działki drogowej [...], w miejsce wskazanej w uchylonej decyzji organu I instancji fragmentach działki drogowej [...]i taką jak organ II instancji lokalizację przyjął Sąd w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Łd 815/15. Różni się ona od przyjętej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 205/15, który wskazał w miejsce działki drogowej nr [...] - fragmenty działki drogowej nr [...]. Opisane różnice w stanie faktycznym inwestycji zaistniały po wydaniu wyroku przez Sąd sygn. akt II SA/Łd 815/15. Zdaniem skarżącej oznacza to, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej oceny prawnej wyrażonej w wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Nadto zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie się podczas rozpoznawania sprawy do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 815/15.
Rozpoznając sprawę to właśnie Sąd, działając na podstawie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie będąc związany zarzutami skargi, wskazał na naruszenie przez organ administracji art. 153 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że analiza zawiera prawidłowo sporządzoną i należycie oznaczoną cześć graficzną oraz część tekstową, jednakże określenie niektórych spośród przyjętych ostatecznie współczynników zabudowy nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zastrzeżenia dotyczyły ustalenia wysokości [...] krawędzi elewacji frontowej oraz powiązanej z tym wskaźnikiem wysokości głównej kalenicy.
Sąd wyjaśnił, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości [...] krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy. Tymczasem w decyzji brak jest uzasadnienia dla określenia wysokości [...] krawędzi elewacji frontowej na poziomie maksymalnym (górne "widełki") oraz przyczyn przyjętych "widełek" w przedziale blisko 6 metrów, nawiązując w swej [...] granicy do wielkości maksymalnej w obszarze analizowanym. Z tej samej przyczyny za wadliwe Sąd uznał określenie wysokości głównej kalenicy. Maksymalna wysokość głównej kalenicy określona została w odniesieniu do dwóch jedynie, niemal najwyższych obiektów, położonych w obszarze analizowanym, zaś rozpiętość pomiędzy wielkościami minimalną (określoną na poziomie średnim) a maksymalną wynosi ponad 5 metrów. Ustalenie to, podobnie jak w przypadku wysokości elewacji frontowej, prócz wskazania pojedynczych obiektów, służących za wzorzec, nie posiada żadnego uzasadnienia.
Wyjaśnić należy, że art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należy, że Sąd rozpoznając sprawę prawidłowo zastosował się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 815/15. Stan prawny i faktyczny sprawy - wbrew twierdzeniem skarżącej kasacyjnie - nie uległ zmianie.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że wyjaśnia w sposób precyzyjny istotę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w tym nietrafności zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, niezasadności żądania dołączenia akt postępowań sądowoadministracyjnych odnoszących się do wcześniej prowadzonych spraw, dotyczących spornych działek oraz bezskuteczności wniosków dowodowych, co ostatecznie przesądził również Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Łd 815/15.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.