Uzasadnienie
Postanowieniem z 26 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Burmistrza Płotów (dalej jako "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 16 kwietnia 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z 16 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło postanowienie Burmistrza Płotów z 3 lutego 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy norek.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Burmistrz Płotów.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie - nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie skargę wniósł Burmistrz Płotów, który jednocześnie orzekał w sprawie jako organ I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Burmistrz Płotów. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w sprawie. Burmistrz wskazał, że został pouczony przez organ II instancji o prawie do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a ponadto istnieje związek między sferą praw podmiotowych gminy, a zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, ponieważ działki przylegające bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji stanowiąc własność Gminy Płoty.
Po drugie, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i odrzucenie skargi w sprawie, w której skarżący posiada interes prawny.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy wójt (burmistrz, prezydent) reprezentujący gminę może skutecznie wnieść skargę na decyzję wydaną w następstwie decyzji tego organu, przy założeniu, że rozstrzygnięcie to wiąże się z określonymi uprawnieniami podmiotowymi gminy. W niniejszej sprawie Burmistrz Płotów doszedł do przekonania, że skoro decyzję organu odwoławczego doręczono mu wraz z pouczeniem o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skoro Gmina Płoty jest właścicielem działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, to w związku z tym gmina ta (reprezentowana przez burmistrza) ma interes prawny do wystąpienia ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a skarga ta jest dopuszczalna. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić.
Nie można na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną jako jednostka samorządu terytorialnego. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Te dwie role gminy są rozdzielne, nie oznacza to jednak, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego właściwe organy gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (rozdział V ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), gminy powinny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku.
Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. Oznacza to, że wójt (burmistrz, prezydent) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt (burmistrz, prezydent) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on (ani żaden z innych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Analogiczne stanowisko zaprezentowane zostało wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08, Lex 562860, a także w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r. OPS 1/03, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., "Samorząd Terytorialny" nr 12, s. 70 i n.). Stąd też źródłem legitymacji procesowej Burmistrza Płotów w niniejszej sprawie nie może być przysługujące Gminie Płoty prawo własności działek graniczących z terenem planowanej inwestycji.
Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest także, że Burmistrz Płotów został wskazany w rozdzielniku zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Rozdzielnik ten nie został zatytułowany "strony postępowania", lecz "otrzymują", a wymienienie w nim Burmistrza Płotów (z adnotacją "+akta") oznacza tylko doręczenie decyzji organowi I instancji wraz z aktami sprawy. Oczywistym jest, że po rozpoznaniu odwołania (zażalenia) organ II instancji zobowiązany jest zwrócić akta organowi I instancji wraz z podjętym rozstrzygnięciem. Nie oznacza to jednak, że wymieniony w rozdzielniku decyzji organ I instancji zyskuje w związku z tym uprawnienie do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., jak również art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że Burmistrz Płotów reprezentujący Gminę Płotów nie miał w niniejszej sprawie uprawnienia do wystąpienia ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie i z tej przyczyny skargę odrzucił.
Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.