Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 452/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. L. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 30 września 2018 r.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie środka zaskarżenia, jaki służył skarżącemu w postępowaniu odwoławczym przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Sąd stwierdził, że skoro skarga dotyczy bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania – a zatem organu, nad którym nie ma organu wyższego stopnia – to niezbędnym warunkiem jej skutecznego wniesienia było uprzednie skierowanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenia w trybie art. 37 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).
Skarżący nie skierował do Szefa Urzędu ponaglenia, przez co nie wyczerpał trybu zaskarżenia bezczynności organu. Zdaniem Sądu, za wyczerpanie trybu zaskarżenia nie może być uznane wniesienie przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego ponaglenia z dnia 25 lutego 2019 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponieważ ponaglenie to zostało wniesione do niewłaściwego organu. Dlatego wniesienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenia wbrew przepisowi art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., nie stanowi wyczerpania trybu zaskarżenia. Wyczerpaniem trybu zaskarżenia byłoby wniesienie ponaglenia bezpośrednio do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, czego jednak w niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie uczyniono. W związku z powyższym skargę zdaniem Sądu należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) i zwrócić skarżącemu wpis od skargi.
Skargą kasacyjną A. L. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wniósł skutecznie ponaglenia do właściwego organu, albowiem ponaglenie skierowane zostało do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zamiast do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, podczas gdy skarżący wniósł ponaglenie do właściwego organu, tj. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a jedynie wadliwie oznaczył adresata ponaglenia będącego organem właściwym do jego rozpoznania, co jednak nie pozbawiało złożonego podania przymiotu ponaglenia, wobec czego brak podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia - co skutkowało bezpodstawnym odrzuceniem skargi z uwagi na jej niedopuszczalność;
- 2) art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 65 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wniósł skutecznie ponaglenia do właściwego organu, albowiem ponaglenie skierowane zostało do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zamiast do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, podczas gdy skarżący wniósł ponaglenie do właściwego organu, tj. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a jedynie wadliwie oznaczył adresata ponaglenia będącego organem właściwym do jego rozpoznania, a w świetle przepisów k.p.a. z błędnego wskazania przez stronę organu odwoławczego (organu kompetentnego do rozpoznania ponaglenia) nie wynikają żadne negatywne skutki prawne, wobec czego tak sformułowane podanie należy potraktować jako skutecznie złożone ponaglenie, a uznanie go za nieskuteczne jest wyrazem nadmiernego rygoryzmu procesowego nadającego się pogodzić z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej - co skutkowało bezpodstawnym odrzuceniem skargi z uwagi na jej niedopuszczalność.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi poprzez: stwierdzenie bezczynności organu, ewentualnie stwierdzenie, że organ przewlekle prowadzi postępowanie odwoławcze w przedmiocie wniosku skarżącego; stwierdzenie, że bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania w terminie 1 miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także skargi na bezczynność organu. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia ze pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.).
Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wobec powyższego należy przyjąć, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a.
Odrzucając skargę A. L. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący nie wyczerpał trybu zaskarżenia bezczynności organu, bowiem nie skierował do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W aktach niniejszej sprawy znajduje się bowiem wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie z dnia 25 lutego 2019 r. (data wpływu do organu - 5 marca 2019 r.), w którym wnosi on o: stwierdzenie bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, ewentualnie stwierdzenie przewlekłości postępowania odwoławczego; stwierdzenie, że bezczynność, ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do niezwłocznego załatwienia sprawy i wyznaczenie w tym celu terminu nie dłuższego niż 14 dni; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (k. 18 akt administracyjnych).
Wprawdzie skarżący w piśmie tym wskazał, że wnosi je do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a nie bezpośrednio do Szefa do Spraw Cudzoziemców, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy fakt ten nie powinien mieć wpływu na odmienną niż przyjęta powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny kwalifikację tego pisma procesowego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przedmiotowe ponaglenie skarżący nadał w urzędzie pocztowym na adres Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponadto sam Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miał wątpliwości, że przedmiotowe ponaglenie zostało skierowane do niego. Świadczy o tym treść odpowiedzi na skargę, w której organ ten wskazał, że "w dniu 05.03.2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło ponaglenie pełnomocnika Cudzoziemca", a także pośrednio okoliczność, że przedmiotowego ponaglenia Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie przekazał ww. Ministrowi w trybie art. 65 k.p.a.
Z tych wszystkich względów wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Sądu I instancji, że wniesienie przez skarżącego ponaglenia z dnia 25 lutego 2019 r. nie może być uznane za wyczerpanie trybu zaskarżenia bowiem zostało wniesione do niewłaściwego organu, uznać należy za przejaw nadmiernego formalizmu, kłócącego się z istotą i celem unormowanej w art. 37 § 1 k.p.a. instytucji. Zasadne są zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA wyjaśnia, że zgodnie z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w wypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Nie oznacza to jednak, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publ. CBOSA).